Guia metodologica mfmp1 0

  • Published on
    04-Aug-2015

  • View
    34

  • Download
    3

Transcript

1. Ley 819 de 2003por la cual se dictan normas en materiade presupuesto, responsabilidady transparencia fiscal y se dictanotras disposicionesgua metodolgica para laelaboracin del marcofiscal de mediano plazoMinisterio de Hacienda y Crdito PblicoRepblica de Colombia 2. Direccin General de Apoyo Fiscalscar Ivn Zuluaga EscobarMinistro de HaciendaGloria Ins Corts ArangoViceministra de HaciendaJuan Pablo ZrateViceministro TcnicoElizabeth Cadena FernndezSecretaria GeneralDIRECCIN GENERAL DE APOYO FISCALAna Luca Villa ArcilaDirectora GeneralLuis Fernando Villota QuionesSubdirector de Apoyo al Fortalecimiento Institucional TerritorialNstor Mario Urrea DuqueSubdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal TerritorialElaboro este documentoFernando Olivera VillanuevaColaboracin especialdgar Antonio Guo RodrguezISBN 978-958-9266-42-7 3. Gua Metodolgica para la elaboracin del Marco Fiscal de Mediano FiscalTABLA DE CONTENIDOTABLA DE CONTENIDOIntroduccin...................................................................................................... 5Lineamientos para definir el Marco Fiscal de Mediano Plazo..... 7A. Los Ingresos............................................................................................... 71. Estimacin.............................................................................................. 72. Diferenciar usos posibles.................................................................. 10B. Los gastos................................................................................................... 121. Incorporacin de pasivos acumulados de vigenciasanteriores y contingencias..................................................................... 122. Tipos de gasto y su estimacin....................................................... 14C. Comparar los ingresos con los gastos sujetos a restricciones... 17D. Estimacin de recursos complementarios para aumentargastos de inversin sujetos a restricciones...................................... 221. No existen fuentes propias para financiar nuevosgastos de inversin.................................................................................. 222. El ahorro disponible no es suficiente para financiarla totalidad del programa de gobierno.............................................. 263. El ahorro es suficiente para financiar el programa de gobiernovolcado en el plan de desarrollo......................................................... 29ANEXO................................................................................................................. 31Modificaciones al clculo de la capacidad de pago: Leyes 358de 1997, 795 de 2003, 819 de 2003 y Resolucin 1067 de 2007.... 32Modificaciones ................................................................................................. 32Conceptos bsicos de la Ley 358 de 1997 actualizados...................... 35Evaluacin de la capacidad de pago ......................................................... 37 4. I N T R O D U C C I NI n t r o d u c c i nA la expedicin de la Ley 819 de 2003 de responsabilidadfiscal, que fortaleci el marco normativo de la disciplina fiscalcompuesto adems por las Leyes 358 de 1997, 549 de 1999,550 de 1999 y 617 de 2000, se han sumado nuevas normativasy reglamentaciones que ameritan una actualizacin de la versinimpresa en 2004.Entre otras y en orden cronolgico, el marco legal dej vigente paralas entidades territoriales la posibilidad de acudir a la figura de lareestructuracin de pasivos para recuperar su viabilidad fiscal (Ley1116 de 2006); reglament las Leyes 448 de 1998 y 819 de 2003sobre pasivos contingentes de operaciones de crdito pblico (Decreto3800 de 2005); asign al sector central de los municipios de categoras4, 5 y 6 la responsabilidad de financiar las plizas de vida y de saludpara sus concejales, y cambi los lmites al gasto de los concejos enlos municipios de dichas categoras (Ley 1148 de 2007); modific ellmite de gastos para las contraloras departamentales (Ley 1151 de2007); defini los porcentajes de cobertura de riesgo de tasa de intersy de tasa de cambio para calcular la capacidad de endeudamiento;reglament el artculo 19 de la Ley 617 de 2000, sobre la certificacinde cumplimiento de lmites al gasto y adopcin de programas desaneamiento fiscal y financiero (Decreto 4515 de 2007); reform elSistema General de Participaciones (Acto legislativo 04 de 2007, Ley1176 de 2007 y Decreto 028 de 2008); y reglament el artculo 17 dela Ley 819 de 2003 sobre la inversin de los recursos de las entidadesestatales y territoriales (Decreto 1525 de 2008).Todas estas normas buscan que el proceso de descentralizacinordenado desde la Constitucin Poltica se consolide, con departamentosy municipios fuertes desde el punto de vista fiscal, de tal manera que laautonoma territorial sea una realidad evidenciada en mejores ingresos,ahorro y capacidad de pago que junto a los recursos transferidos desdela Nacin garanticen la inversin social que soporte el desarrollo de cadaregin del pas.Esta gua metodolgica se sustenta en la siguiente premisa: los programasde gobierno y los planes de desarrollo deben partir de considerar lasituacin fiscal de la entidad, so pena de profundizar la problemtica de 5. Direccin General de Apoyo Fiscalingresos, gastos y acumulacin de pasivos que pueda estar enfrentandola entidad.As, explica de manera didctica y resumida los elementos bsicos paraconstruir un marco fiscal de mediano plazo teniendo en cuenta loslineamientos de la poltica de disciplina fiscal que se han materializadoen los planes y convenios de desempeo reglados por la Ley 358 de1997, los acuerdos de reestructuracin de pasivos de la Ley 550 de 1999,los programas de saneamiento fiscal y financiero de la Ley 617 de 2000y en la Ley 819 de 2003.Al igual que en la anterior versin, en esta se presenta en un anexo unaactualizacin en los cambios hechos por las Leyes 795 y 819 de 2003 yahora por la resolucin de la Superintendencia Financiera 1067 de 2007al clculo de la capacidad legal de endeudamiento.Se trata de un documento breve que recoge los principales elementos dediscusin y los presenta en un contexto tal que permite al administrador delas finanzas pblicas realizar un anlisis integral de la situacin que aquejaa la entidad objeto de estudio y sustentado en sus resultados, disearuna proyeccin sostenible de sus finanzas en un horizonte de diez aos.Para realizar una exploracin mayor de cada tema se recomienda revisarlas cartillas que la Direccin General de Apoyo Fiscal ha desarrollado enextenso sobre cada ley y que se encuentran a disposicin del lector enla pgina de Internet del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico: www.minhacienda.gov.co, vnculo Finanzas Territoriales.Es preciso destacar que los lineamientos contenidos en este documentotienen un carcter indicativo y de orientacin general. En consecuencia,corresponde a las entidades interesadas (acadmicos, prestamistas, ya las autoridades de las entidades territoriales) precisar el contenidoespecfico de los instrumentos aqu sealados, de acuerdo con lascaractersticas fiscales particulares que registre cada entidad territorial.Finalmente, recomendamos al lector poner especial atencin en elcontenido de las notas al pie de pgina. El mismo, compendia unaserie de recomendaciones clave que lo llevar a conocer las normas einterpretaciones que la Direccin General de Apoyo Fiscal le recomiendatener en cuenta a la hora de trabajar finanzas pblicas territoriales en elmarco de las normas de disciplina fiscal. 6. Lineamientos para definir el MarcoLineamientos para definir el MarcoFiscal de Mediano PlazoFiscal de Mediano PlazoEn general, disear un marco fiscal de mediano plazo tiene comoobjetivo construir un sendero factible a diez aos en el que elcomportamiento de los ingresos y de los gastos de la entidadterritorial sea tal que garantice el cumplimiento de las normasvigentes de endeudamiento (Ley 358 de 1997), racionalizacin delgasto (Ley 617 de 2000) y de responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003).Obviamente, encaminar las finanzas locales dentro de los lmites de lasleyes de disciplina fiscal significa autonoma fiscal y esta ltima es uno delos pilares que sustenta el proceso de descentralizacin.Un marco fiscal de mediano plazo realista se construye a partir delconocimiento detallado de la situacin fiscal de la entidad territorial.No se trata solamente de relacionar los gastos actuales y estimar unosingresos que permitan sufragarlos en el tiempo. El diseo de estaherramienta es un proceso que demanda estar al tanto de los pasivosque tiene la entidad, hacer seguimiento a los procesos jurdicos en contrade la Administracin en todos los niveles, conocer al detalle la estructuraactual de ingresos y gastos y establecer claramente si se cumplen loslmites legales al endeudamiento, a la sostenibilidad de la deuda y algasto de funcionamiento.A continuacin se presentan algunos lineamientos generales que seconsideran tiles para disear una proyeccin creble a 10 aos.A. Los IngresosSe comienza con el anlisis de ingresos porque se considera vitalentender que la posibilidad de financiar determinado nivel de gastosea de funcionamiento o de inversin depende de la capacidad paragenerar ingresos propios (impuestos principalmente), del monto detransferencias (Sistema General de Participaciones) y otros recursos(Regalas) que realmente puedan entrar a las arcas pblicas .1. EstimacinLa estimacin a diez aos de los ingresos depender del tipo de recursoque entra a las arcas de la entidad.1 Respecto a lagestin de ingresosrecomendamosanalizar lasposibilidades quebrinda la Ley 1066de 2006, por la cualse reglament lorelacionado con lanormalizacin de lacartera pblica. 7. Direccin General de Apoyo Fiscala. ImpuestosEl procedimiento mnimo es realizar la proyeccin del ingreso con uncriterio conservador; es decir, asumiendo que la renta mantendr elcomportamiento de las ltimas vigencias o como mnimo se incrementaral ritmo de la inflacin esperada. Adems, es importante conocer sucomportamiento estacional (como se ha distribuido mensualmente elrecaudo dentro de las tres ltimas vigencias).En el mediano plazo, la mejor estimacin es aquella que tiene en cuentaun anlisis ms profundo de cada impuesto. Por ello, se recomiendaconocer si la estructura de cada tributo (sujetos pasivos, tarifas, los hechosgeneradores, etc.) est acorde con la normatividad vigente, y proceder,en caso de que sea necesario, a actualizar el estatuto tributario.Revisada esta parte, debe observarse la situacin de los elementosde cada tributo. Por ejemplo, es menester establecer plenamente elpotencial de contribuyentes y desde ah identificar a aquellos que estncumpliendo plenamente con sus obligaciones. Al contar con la basepotencial y con la parte que efectivamente paga el impuesto, es posibleconocer a los evasores y morosos para definir la mejor manera para quecontribuyan efectivamente y recuperar cartera no cancelada en vigenciasanteriores. Igualmente, es posible analizar la estructura de tarifas delimpuesto y comparar los resultados con la situacin de otras entidadesen condiciones socioeconmicas similares.Otra tarea que muestra excelentes resultados es revisar la bondad delproceso de discusin y cobro de cada impuesto. Ello, para definir si elcosto del recaudo es eficiente o si es posible fortalecer de alguna maneradicho proceso en la entidad .De todas maneras, tenga en cuenta que aunque la reforma de estatutostributarios o el establecimiento de programas de fiscalizacin son lasmedidas por excelencia para el mejoramiento de los ingresos, el solocompromiso de la Administracin o la simple promulgacin de lasreformas no modifican los supuestos de la estimacin de los impuestos.Estos ltimos tan solo cambian como consecuencia de los resultadosalcanzados en el nivel efectivo de recaudos.b. Ingresos No tributariosSe trata de ingresos como las tasas, las multas o los arrendamientos, quetienen libre destinacin y generalmente participan con un porcentajebastante pequeo de los ingresos propios de las entidades territoriales.Esta situacin es lamentable, pues se entiende que la primera justificacinpara iniciar un proceso de descentralizacin es la posibilidad de conseguirmayores niveles de eficiencia en la prestacin de los servicios y los bienespblicos.2 Para un anlisis msprofundo de este temavea las compilacionesque de los ingresostributarios ha hechola Direccin Generalde Apoyo Fiscal,los manuales defiscalizacin y cobro Iy II actualizados, y losboletines de apoyo a lagestin tributaria de lasentidades territoriales,documentos quepuede encontrar en lapgina de Internet delMinisterio de Hacienday Crdito Pblicowww.minhacienda.gov.co, vnculo FinanzasTerritoriales. 8. Gua Metodolgica para la elaboracin del Marco Fiscal de Mediano FiscalLa principal manera de aumentar el financiamiento propio de los enteslocales, debiera ser a travs de los pagos requeridos a quienes sefavorecen directa e indirectamente en algunos casos con la prestacinde los bienes y servicios pblicos. Precisamente, son estos ingresos, losque se obtienen a travs del cobro de tasas y tarifas .Respecto a la estimacin de estas fuentes de ingresos, se recomiendaun procedimiento similar al de los ingresos tributarios. Las proyeccionesdeben ser conservadoras o hacerse con la meta de inflacin, tener encuenta la estacionalidad del recaudo, y de manera adicional, la puesta enmarcha de procesos de fiscalizacin y cobro de los ingresos tributarios.c. Sistema General de ParticipacionesLos recursos que el nivel nacional transfiere y que hacen parte del sistemageneral de participaciones son una entrada externa, cuyos criterios dedistribucin estn establecidos en la Constitucin Poltica, en la Ley 715de 2001 y en la Ley 1176 de 2007. Con dichos criterios el DepartamentoNacional de Planeacin anualmente realiza la distribucin de los recursos.Por ello, la mejor alternativa para estimar estos ingresos la constituyeconocer las reglas bsicas contenidas en las normas mencionadas eindagar por las estimaciones que al respecto haga el DNP.Aunque proyectar con la inflacin esperada siempre es un recurso, puedeafinarse la estimacin tomando en cuenta que los criterios de distribucindel sistema estn determinados por elementos estructurales. Por ejemplo,la poblacin atendida, la poblacin por atender, la equidad en el casode la participacin de educacin, la pobreza relativa, la proporcin entrepoblacin urbana y rural, la eficiencia fiscal y eficiencia administrativa enel caso de la participacin de propsito general.Finalmente, tenga en cuenta que el Acto legislativo 04 de 2007 modificlos artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica y que la Ley 1176 de2007 desarroll dicho acto legislativo, lo que implica cambios frente a laLey 715 de 2001. Las reformas traen nuevos elementos como atencinintegral a la primera infancia, una participacin especfica para aguapotable y saneamiento bsico, la distribucin del 17% de la participacinde propsito general para los municipios con poblacin inferior a 25.000habitantes.En esta parte vale la pena llamar la atencin respecto a que establecerla categora y enviar el decreto a travs del cual se asume la misma alMinisterio del Interior ser fundamental para establecer el monto de laasignacin de los recursos del sistema general de participacin para sucuenta en el FONPET. Al respecto, el artculo 22 de la Ley 1176 de 2007establece:En caso de que la categora de un distrito o municipio no pueda sercertificada por el Ministerio del Interior y Justicia y no se encuentreen la categorizacin expedida por la Contadura General de la3 Tal como sucedecon los ingresostributarios, lasentidades territorialesestn vedadas paracobrar servicios,imponer sancioneso multas, que nose encuentrenautorizados en una leyde la Repblica. 9. Direccin General de Apoyo Fiscal10Nacin, se considerar la categora certificada por dichas entidadespara la vigencia anterior, y en ltima instancia, el DepartamentoNacional de Planeacin proceder a estimar dicha categora, lacual, en este caso, solo tendr efectos para la distribucin delporcentaje destinado al Fonpet de que trata el artculo anterior.d. OtrosLa proyeccin de regalas debe fundamentarse en la informacin que alrespecto comunique la Direccin de Regalas del Departamento Nacionalde Planeacin o el Ministerio de Minas y Energa. Tenga en cuenta quelas regalas provienen de la explotacin de recursos no renovables, por loque dichos ingresos muy seguramente sern decrecientes en el tiempoy su recaudo depender en buena medida de los precios del bien enlos mercados externos. Adems, tenga en cuenta que el artculo 48 dela Ley 863 de 2003 estableci un descuento previo del valor a girarcorrespondiente al 5% y cuyo destino es el Fondo Nacional de Pensionesde las Entidades Territoriales (FONPET).No proyecte ingresos provenientes de contrapartidas cuyos desembolsosno hayan sido plenamente aprobados . Recuerde que los recursos poreste concepto dependen de la gestin que se haga, la que comienza porla inscripcin de los proyectos en el Banco de Proyectos de inversin.Una fuente de ingresos que es necesario explorar es el cobro decuotas partes pensionales. Al respecto, se pide a las entidadesterritoriales tener en cuenta que la gestin que hagan en este sentidoest directamente relacionada con la financiacin de mesadaspensionales hoy a su cargo. El efecto ms importante de hacerloes la liberacin de una porcin de los ingresos corrientes de libredestinacin, porcentaje que pueden orientar a sanear sus finanzas oa complementar la financiacin de gastos que garanticen el desarrollode sus comunidades .2. Diferenciar usos posiblesEs importante tener en cuenta que salvo los ingresos corrientes de libredestinacin, las otras fuentes de ingreso de las entidades territorialestienen una destinacin especfica dada desde la Constitucin Poltica enalgunos casos o desde las leyes, ordenanzas o acuerdos en otros.a. Ingresos de libre destinacinSon aquellos recursos cuyo uso no est direccionado desde la Constitucin,la ley o acto administrativo de la entidad territorial. Normalmente, estnconstituidos por los ingresos propios (generados autnomamente)de origen tributario y no tributario. En los municipios de categoras4, 5 y 6 se puede contar adems con el 42% de la participacin de4 Igualmente, tenga encuenta que el artculo8 de la Ley 819 eliminla posibilidad deprogramar gastos queno sern ejecutadoscompletamente en lavigencia fiscal. Antedicha eventualidad, sehace necesario utilizarla figura de la vigenciafutura.5 El artculo 5 de la Ley1066 de 2006 fortalecela gestin territorialal dar facultades decobro coactivo a lasentidades pblicasque tengan a su cargoel ejercicio de lasactividades y funcionesadministrativas ola prestacin deservicios del Estadocolombiano y que envirtud de estas tenganque recaudar rentaso caudales pblicos,del nivel nacional,territorial, incluidos losrganos autnomos yentidades con rgimenespecial otorgadopor la ConstitucinPoltica. Asimismo, elartculo 4 de la mismaley establece queLas obligaciones porconcepto de cuotaspartes pensionalescausarn un intersdel DTF entre la fechade pago de la mesadapensional y la fecha dereembolso por parte dela entidad concurrente.El derecho al recobrode las cuotaspartes pensionalesprescribir a los tres(3) aos siguientes alpago de la mesadapensional respectiva.La liquidacin seefectuar con la DTFaplicable para cadames de mora. 10. Gua Metodolgica para la elaboracin del Marco Fiscal de Mediano Fiscal11propsito general y en los nuevos departamentos con la participacinen el IVA y las transferencias hechas por el Ministerio del Interior y deJusticia. Igualmente sucede con los recursos girados al DepartamentoArchipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina en virtud de laLey 1a de 1972.Estos ingresos se pueden utilizar para financiar el gasto de funcionamientoen los porcentajes establecidos por la Ley 617 de 2000, lmites quedependen de la categora del departamento o del municipio. La parte deestos ingresos que no se emplean en sufragar gasto de funcionamiento,se puede utilizar para financiar la cancelacin de pasivos acumulados devigencias anteriores y/o gastos de inversin .b. Ingresos con destinacin especficaSe trata de aquellas fuentes de ingresos cuyo recaudo ha sido destinadodesde la Constitucin, las leyes de la Repblica y en algunos casos desdeacuerdos u ordenanzas, a financiar sectores especficos normalmente eninversin. Entre estos tenemos:b.1. Con destinacin forzosa a inversinEs el caso de los recursos del Sistema General de Participaciones quehan sido orientados exclusivamente a sufragar gasto social en educaciny salud, agua potable y saneamiento bsico, cultura, recreacin, deportey FONPET y cuya utilizacin y porcentajes de destinacin est claramentereglamentada en las Leyes 549 de 1999, 715 de 2001, 863 de 2003 y1176 de 2007 .Se incluyen aqu los recursos que se puedan obtener por el esquemade contrapartida (los provenientes del Fondo Nacional de Regalas),las donaciones, los que tienen destinacin exclusiva a financiar gastosen el sector salud (por ejemplo, los recursos del monopolio de juegosde suerte y azar, el porcentaje del impuesto al consumo de la cerveza,las transferencias de Etesa, etc.) ltimos que se consideran comopertenecientes al Sistema de Seguridad Social en Salud y el 51% de losrecursos del monopolio de licores que de acuerdo con el Decreto 4692de 2005 deben ser destinados a la financiacin de los servicios de saludy educacin.En este apartado tambin es posible incluir el cobro de cuotas partespensionales .b.2 ReasignablesSon aquellos recursos como las regalas, la sobretasa al ACPM, el impuestoal transporte de hidrocarburos, las estampillas, el componente de libreinversin de la participacin de propsito general del sistema general de6 Artculo 78 de la Ley1176 de 2007.7 Recuerde que apartir de la expedicinde la Ley 617 de2000 los gastos defuncionamiento queno sean pagadosen la vigenciaseguirn computandocomo gastos defuncionamiento en lavigencia en que secancelen (pargrafo3 del artculo 3 de laLey 617 de 2000).8 Obviamente, seexcluye el 42% dela participacin depropsito generalque los municipiosde categoras 4, 5y 6 pueden utilizarpara financiar susgastos normales defuncionamiento.9 Es un hecho que lasentidades territorialesestn recibiendoanualmente el cobrode cuotas partespara contribuir conla pensin de losfuncionarios que en sumomento hicieron partede la nmina y quehoy han adquirido esederecho laborando paraotros empleadores.Sin embargo, a nivelterritorial es dbilla gestin que sehace para cobrarcuotas partes aotras entidades enlas que laboraronlos funcionarios quehoy han adquirido elderecho a la pensintrabajando para laentidad. La obtencinde estos recursospuede alimentarel Fondo Local dePensiones o aliviarel pago de mesadas,cuotas partes y laemisin de bonospensionales. 11. Direccin General de Apoyo Fiscal12participaciones10 o el producto de la venta de activos, entre otros, que hansido destinados por la Ley a financiar gastos en inversin social y otro tipode gasto especfico, pero que se diferencian de los de forzosa inversinporque el artculo 12 de la Ley 617 de 2000 autoriz a reorientarlospara financiar saneamiento fiscal de las entidades territoriales siempre ycuando se cumpla con ciertas reglas que tienen que ver con la adopcinformal de un programa de saneamiento fiscal y financiero en el quesustente la necesidad y conveniencia de reorientar dichas rentas11.En algunos casos se encuentra que el recaudo obtenido por la sobretasa ala gasolina, que es un ingreso de libre destinacin, ha sido orientado desdeun acuerdo u ordenanza a financiar gasto en inversin, normalmente eninfraestructura vial. Estos recursos, eventualmente tambin pueden serreorientados a financiar el saneamiento de la entidad territorial.c. Otros ingresosEn esta parte se quiere resaltar la existencia de recursos de capital queson producto de la gestin financiera de la entidad territorial y que estnsujetos a factores externos que impiden que su estimacin sea cierta. Setrata bsicamente de los rendimientos financieros, la venta de activos, losexcedentes financieros y las utilidades de las empresas departamentales,distritales o municipales12.Estos recursos por su naturaleza no son recurrentes y aunque puedenser de libre destinacin no deben soportar gasto corriente. La prcticafiscal no los acepta como soportes vlidos de una estimacin de gasto amediano plazo, por lo que se recomienda no proyectarlos como fuentedel marco fiscal de mediano plazo. Una vez estn en caja se podrnvincular a la financiacin del gasto de inversin, pero no antes.B. Los gastosLos gastos se analizan en segundo lugar, porque como se dijo en elapartado de ingresos, las erogaciones dependen fundamentalmente delas posibilidades efectivas de ingresos que tiene la entidad. Este principioque se conoce como el de la restriccin presupuestal es primordialpara evitar descalabros financieros soportados en un clculo poco seriode las posibilidades fiscales de la entidad territorial. Al respecto, yahay una regla formal, por lo menos para el gasto de funcionamiento,y la constituye el lmite que de acuerdo con la categora de la entidadterritorial ha establecido la Ley 617 de 200013.1. Incorporacin de pasivos acumulados de vigenciasanteriores y contingenciasSe hace necesario diagnosticar la situacin fiscal de la entidad a partir deun corte. Esto no solo significa saber cunto se debe, tambin significaidentificar las contingencias que se podran hacer reales en el futuro10 El artculo 76 de laLey 715 de 2001permite utilizarestos recursos parafinanciar el costo deun proceso de ajustefiscal y la cancelacinde pasivos cuyavigencia sea anterioral 31 de diciembrede 2000. Igualmente,permite garantizardeuda contratada parafinanciar el costo delproceso de ajuste.11 Al respecto, es desuma importanciarevisar el Decreto 192de 2001, en particularel artculo 11 y elDecreto 4515 de 2007que reglament elartculo 19 de la Ley617 de 2000.12 Sobre la inversin delos recursos de lasentidades territorialesrecomendamosestudiar el Decreto1525 de 2008, cuyoartculo 49 define eltipo de inversionesque pueden hacer lasentidades territorialescon sus excedentes deliquidez.13 Para profundizar enla interpretacin y lajurisprudencia relativaa la aplicacin de laLey 617 de 2000, lesugerimos revisar lascartillas actualizadasde la Ley 617 queha publicado laDireccin Generalde Apoyo Fiscal yque se encuentrandisponibles en www.minhacienda.gov.co, vnculo FinanzasTerritoriales. 12. Gua Metodolgica para la elaboracin del Marco Fiscal de Mediano Fiscal13inmediato14. Para lograrlo, los responsables de la informacin financieray jurdica deben contar con el apoyo del resto de la Administracin eimplementar mecanismos y procedimientos para garantizar que lainformacin contable pblica cumpla las caractersticas de confiabilidad,relevancia y comprensibilidad, de acuerdo con lo sealado por el Rgimende Contabilidad Pblica.. Establecer la composicin de los pasivosUna vez identificados el pasivo cierto y las contingencias contractuales,jurdicas y financieras, los resultados se deben valorar teniendo encuenta que la mayor desagregacin posible permitir definir unesquema financiero ms cercano a la realidad. Una descomposicinbsica es determinar qu porcentaje del pasivo es de funcionamiento yqu porcentaje es de inversin. Esto es fundamental para establecer lasfuentes legales de financiacin del pasivo, dada la destinacin especficaque tiene una buena parte de las rentas territoriales.Una vez hecha esta primera clasificacin, se debe proceder a descomponerel pasivo de funcionamiento por un lado y el pasivo de inversin porel otro. De esta manera, es posible identificar las prioridades de pagoreconociendo la capacidad de presin de las acreencias. Por ejemplo,no es lo mismo que la mayor parte de los pasivos de funcionamientocorresponda a mesadas pensionales o a proveedores del municipio. Si setrata de lo primero, el costo social de mantener esta situacin puede serinsostenible y derivar rpidamente en prdida de gobernabilidad y, porqu no decirlo, de legitimidad ante la comunidad. Adems, la cancelacinva procesos de tutela ser algo inmanejable desde el punto de vistafinanciero. En este caso, la Administracin que disea el marco fiscal demediano plazo debe construir un flujo financiero que asegure el pago deesas acreencias de manera prioritaria y en un tiempo tal que los procesosjurdicos no paralicen a la entidad.Si se presenta la segunda situacin, es posible tener un manejo unpoco ms holgado para enfrentar a los acreedores en la medida que sepueden negociar acuerdos de pago15 que garanticen la cancelacin delas deudas sin perder la relacin comercial. Una circunstancia intermediaentre las dos descritas anteriormente se podra presentar si la mayorparte del pasivo se tuviera con entidades de seguridad social, aquellasque manejan los llamados recursos parafiscales o la DIAN. Aunque lasnormas reglan la forma de cancelar los pasivos con estos entes, susacreencias estn protegidas de tal manera que un manejo arbitrario yunilateral de la acreencia podra desencadenar procesos de negociacinde difcil maniobra para la administracin territorial.Un anlisis similar debe hacerse con el pasivo de inversin, por cuanto noes lo mismo deber recursos a las administradoras del rgimen subsidiado,salarios a los docentes, aportes al fondo prestacional del magisterio o a14 En este puntorecomendamosanalizarconcienzudamentela Ley 448 de 1998y sus decretosreglamentarios 423de 2001 y 3800 de2005. Asimismo, lacartilla actualizadade aplicacin de laLey 819 de 2003 paraentidades territoriales.15 Tenga en cuenta quehasta el momentose est identificandoel tipo de pasivo,ms adelante semencionan losmecanismos paradisear los posiblesacuerdos de pago. 13. Direccin General de Apoyo Fiscal14los contratistas que construyeron o hicieron mantenimiento a una vapblica.De manera paralela a la identificacin detallada del pasivo, es necesarioinvestigar y relacionar los procesos jurdicos en curso en cada uno delos juzgados locales, regionales o nacionales de todos los niveles16. Estetrabajo permitir, no solo establecer la mejor alternativa de defensa delos intereses de la Administracin, tambin ayudar a definir el verdaderopasivo exigible y establecer las posibles contingencias que podran afectarel marco fiscal de mediano plazo a travs de su vigencia. Por ejemplo,este proceso puede permitir establecer qu parte de la deuda reconocidaen la contabilidad ha aumentado por los costos de una demanda malatendida, que hay pasivos que ya no lo son en la medida que a travs deprocesos ejecutivos, conciliaciones o tutelas estos ya fueron pagados totalo parcialmente. Adems, se podr cuantificar y valorar la probabilidad deque procesos ordinarios como los de reparacin directa sean fallados encontra de la entidad territorial.Un trabajo adicional e inevitable lo constituye el anlisis de la situacinfinanciera de las entidades descentralizadas de la entidad territorial.Normalmente trabajamos el sector central bajo el entendido de que lasempresas descentralizadas son entes ajenos que en nada pueden afectarla estabilidad de las finanzas locales. Sin embargo, cada vez es msfrecuente que el riesgo en el mediano plazo no lo constituya el sectorcentral, sino su sector descentralizado. Empresas mal administradas,creadas sin suficientes estudios de mercado, o, por qu no decirlo,tomadas por la corrupcin, algunas veces deben ser liquidadas, procesos,que en no pocas ocasiones culminan con la necesidad para el sectorcentral de asumir nuevos pasivos y gastos.Por esta razn, el marco fiscal de mediano plazo debe contar con unanexo que indique qu empresas estn en liquidacin, cul es el estadode dicha liquidacin, cul es la probabilidad de asumir pasivos y nuevosgastos y en qu montos, cul es la situacin financiera de otras entidadesdescentralizadas para identificar cules estn en causal de liquidacin ycmo podrn afectar las finanzas locales en los prximos aos17.2. Tipos de gasto y su estimacinAl igual que sucede con los ingresos, la estimacin de los gastos a diezaos depender del tipo de gasto que se requiera proyectar.a. Asociados a la nminaTodos aquellos gastos que se relacionan con el pago de los emolumentosa los que tienen derecho los servidores pblicos deben tener en cuentael tipo de vinculacin del servidor y el perfil profesional en el que sedesempea.16 El Grupo de PasivosContingentes dela Subdireccinde Riesgos de laDireccin de CrditoPblico y el TesoroNacional del Ministeriode Hacienda yCrdito Pblicoha desarrolladometodologas paratratar las contingenciasjurdicas y originadasen operacionesde crdito pblico.3817700 extensin2146.17 Sobre el particular serecomienda consultaruna metodologade monitoreo,seguimiento y anlisisde riesgos financierosde entidadesdescentralizadasterritoriales, que sepuede consultar enwww.minhacienda.gov.co 14. Gua Metodolgica para la elaboracin del Marco Fiscal de Mediano Fiscal15Hay que tener especial cuidado con proyectar adecuadamente el valor delsalario y las contribuciones a la seguridad social y parafiscales inherentesa la nmina de los empleados pblicos, pues el incremento de estos estsupeditado al decreto anual que expide el gobierno nacional. En estecaso, la estimacin (mas no el incremento) debe hacerse como mximocon la proyeccin que hace el Banco de la Repblica de la inflacinesperada18.Si bien la estimacin real de todos los tems reviste sumo cuidado, esnecesario tener bien presente la proyeccin de los gastos por cesantas.Aqu debe identificarse si el servidor est cobijado por el rgimenretroactivo o el rgimen anualizado.La estimacin del costo de la planilla de trabajadores oficiales debe tener encuenta todas las contraprestaciones acordadas en la convencin colectivade trabajo. No sobra advertir que los compromisos de la convencin tansolo cobijan a los trabajadores oficiales, para lo cual debe identificarseplenamente la veracidad del tipo de vinculacin del servidor.En las entidades territoriales an se realizan las llamadas rdenes deprestacin de servicios. Por ello, aunque la recomendacin es eliminardicha prctica, de existir una nmina de este estilo, debe contabilizarseadecuadamente su costo. Ello requiere un sondeo exhaustivo de ladocumentacin en todas las dependencias de la Administracin, pues noes extrao encontrar incluso contrataciones de tipo verbal que puedenafectar la proyeccin del gasto.b. GeneralesLa estimacin de los gastos de este tipo puede hacerse soportada en elcomportamiento histrico y teniendo en cuenta la inflacin esperada. Sinembargo, a mediano plazo es importante diagnosticar el procedimientopresupuestal y contractual que se utiliza para realizar este tipo deerogaciones. Los resultados de los estudios normalmente demuestranineficiencia y sobrecostos que pueden ser eliminados mediante sucentralizacin y el diseo por ejemplo de planes generales de comprapara toda una vigencia, o estableciendo prioridades en el consumo delos servicios pblicos.Es importante tener en cuenta que en determinadas circunstanciasel gasto de inversin puede generar gastos generales asociados queeventualmente no podran ser financiados con rentas de destinacinespecfica al sector que los causa.c. TransferenciasEl clculo de las transferencias a los organismos de control poltico, fiscal ydisciplinario est reglado en las Leyes 617 de 2000, 1148 de 2007 y 1151 de2007, artculo 134. Cuando se necesite, es importante tener en cuenta la inflacinesperada y la inflacin causada como elemento adicional en su estimacin.18 Se recomienda alos administradoresterritoriales revisar loslineamientos sobreincrementos salarialesque desarroll eldocumento CONPES3265 del 19 de enerode 2004, as como elDecreto 1919 de 2002,que regula el rgimenmnimo prestacionalde los trabajadoresoficiales del nivelterritorial. 15. Direccin General de Apoyo Fiscal16Tenga en cuenta que el artculo 14 de la Ley 617 de 2000 prohbe alsector central realizar transferencias que no hayan sido autorizadas poruna ley de la Repblica a las empresas de licores, a las loteras y a lasinstituciones de naturaleza financiera.La estimacin de las transferencias hechas para financiar las nminas depensionados debe basarse en el costo de la nmina actual. Es as porquea partir de la expedicin de la Ley 100 de 1993 las entidades territorialesno pueden asumir directamente nuevos pensionados, salvo en los casosprevistos por el rgimen de transicin.Aunque el artculo 51 de la Ley 863 de 2003 establece quePara el cubrimiento de las obligaciones por concepto de bonospensionales y cuotas partes de bonos pensionales, los entesterritoriales podrn utilizar hasta el cincuenta por ciento (50%) delsaldo disponible en la cuenta del Fondo Nacional de Pensiones delas Entidades Territoriales, Fonpet, creado por la Ley 549 de 1999,aun cuando la reserva constituida no haya alcanzado el ciento porciento (100%) del pasivo pensional. Conforme al reglamento queestablezca el Gobierno Nacional, estos recursos podrn transferirsedirectamente a las entidades administradoras en nombre de losentes territoriales emisores, previa autorizacin del representantelegal respectivo...para que esto sea posible debe conocerse el monto del pasivo, y ellosolo es posible con el clculo del pasivo actuarial19.Sin perjuicio de la posibilidad de acceder a los recursos del Fonpet, esfundamental conocer el monto de la deuda actuarial para definir lasalternativas ms convenientes para aprovisionarla.Un aspecto fundamental a estimar por parte de la Administracin y quepuede influir grandemente en el flujo normal de pagos de la entidadlo constituye el cobro de las cuotas partes pensionales y la necesidadde emitir bonos pensionales. Aunque en el mediano plazo se definela estrategia para darles solucin a las contingencias que se presentenpor esta razn mediante la identificacin del pasivo actuarial, se hacenecesario analizar cmo ha sido el comportamiento reciente de estoscobros, identificando el tipo de funcionarios, el tiempo en que fueronvinculados, hasta qu fecha trabajaron all, etc., todo ello para establecery prever posibles nuevos cobros en las siguientes vigencias20.La Ley 100 de 1993 y el Decreto 1296 de 1994 establecieron laobligatoriedad de constituir los fondos de pensiones territorialescuando se necesiten. El Decreto 810 de 1998 seal de qu maneradeben fondearse los patrimonios autnomos que respalden esosfondos, los que no pueden ser solo de papel o para justificar estructurasorganizacionales. Adems, la existencia de patrimonios autnomos19 La Direccin deRegulacin y de laSeguridad Social delMinisterio de Hacienday Crdito Pblicoprovee la asesora ylas herramientas parahacer el clculo delpasivo actuarial.20 Sobre el desahorro derecursos del FONPETse expidieron losDecretos 4105 de2004 y 946 de 2006. 16. Gua Metodolgica para la elaboracin del Marco Fiscal de Mediano Fiscal17permite pagar mesadas, bonos y cuotas partes contra recursos distintosa los ingresos corrientes.d. Servicio de la deudaCorresponde este gasto al pago del capital, los intereses y algunos gastosasociados a la cancelacin de la deuda pblica que mantiene la entidadterritorial. Su estimacin depende de las condiciones contractuales enque se pact cada crdito tales como la tasa de inters, el plazo, la graciay las fechas de los desembolsos.e. InversinLa estimacin de estos gastos est directamente relacionada conla puesta en prctica del programa de gobierno a travs del Plan deDesarrollo. Aunque el objetivo de esta metodologa no es profundizaren los procesos de identificacin y formulacin de proyectos que harnrealidad el programa de gobierno, s se considera prudente advertir queprevia a esta etapa es necesario identificar la restriccin presupuestalque existe para encaminar los proyectos.Al respecto, se recuerda que no basta con identificar la destinacin de las rentas,tambin es fundamental conocer sus vnculos contractuales con proyectosde inversin anteriores, con el servicio de la deuda o con el saneamientofiscal. Durante las ltimas vigencias y ante el menoscabo evidente de lasituacin fiscal territorial, muchas entidades utilizaron las facultades que lesdio la ley para sanear sus finanzas a travs de la reorientacin de las rentasque se identificaron anteriormente como reasignables.Una vez conocidas y estimadas las fuentes reales de inversin, serposible definir mediante el proceso social, tcnico y poltico establecidoen la Ley 152 de 1994, el gasto de inversin para los prximos 10 aos.C. Comparar los ingresos con los gastossujetos a restriccionesIdentificados y estimados los tipos de ingresos y necesidades de gasto, sehace necesario hacer un cruce entre las fuentes y los usos para establecersi los recursos segn su destinacin son suficientes para financiar losgastos de funcionamiento y de inversin de la entidad. La importancia deeste ejercicio radica en que una parte importante de los recursos de lasentidades territoriales ha sido destinada desde la Constitucin, las leyeso actos administrativos territoriales a financiar exclusivamente uno odeterminados tipos de gasto. Por ejemplo, la participacin de educacindel sistema general de participaciones tan solo puede ser utilizada parafinanciar gastos de ese sector y no de otro. Por ello, no es posible afirmarque hay recursos suficientes para financiar las transferencias al concejo sila fuente de la que se dispone es la participacin de educacin.Lo anterior debe hacerse porque salvo los llamados ingresos corrientes delibre destinacin, la mayora de las otras fuentes de ingreso de las entidades 17. Direccin General de Apoyo Fiscal18territoriales tiene una destinacin especfica dada desde la ConstitucinPoltica en algunos casos o desde las leyes en otros. Estas destinaciones,salvo contadas excepciones, implican que en el mejor de los casos seaposible cancelar pasivos por concepto de un determinado gasto con la rentaautorizada por las normas para sufragar ese tipo de gastos21. Por ejemplo,no es permitido utilizar recursos destinados a financiar el sector salud paracancelar gastos en infraestructura vial y mucho menos sus pasivos. Podraser posible utilizar esos recursos de salud (siempre y cuando no provengandel sistema general de participaciones para salud) para cancelar pasivosacumulados de vigencias anteriores en el mismo sector22.Un anlisis adicional consiste en identificar los saldos, los posibles usosy las afectaciones contractuales y legales de los recursos que estn encaja en la tesorera, en cuentas bancarias y en inversiones financieras decorto y mediano plazo.As, conocidas las fuentes que se pueden destinar libremente alfuncionamiento y aquellas que se deben utilizar exclusivamente en elfinanciamiento de determinado sector de inversin, se procede a definirel tipo de gasto que cada cual podr financiar.El procedimiento de comparacin debe satisfacer las siguientes etapas:1. Identificar y garantizar el financiamiento del gasto recurrente enfuncionamiento e inversin. En el caso del gasto de funcionamientose deben tener en cuenta adems los lmites que por categoraexisten para dichos gastos en la Ley 617 de 2000 a partir de 2004.Sector Central DepartamentalCATEGORA INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACINEspecial 50%Primera 55%Segunda 60%Tercera y Cuarta 70%Asambleas DepartamentalesCATEGORATOTALREMUNERACINDIPUTADOS% ADICIONAL DELA REMUNERACINPRESTACIONESSOCIALES, APORTESPARAFISCALESY SEGURIDADSOCIALEspecial30 S.M.L.M. x7xN DiputadosMS 80 MS SPrimera26 S.M.L.M. x7xN DiputadosMS 60 MS SSegunda25 S.M.L.M. x7xN DiputadosMS 60 MS STercera y Cuarta18 S.M.L.M. x7xN DiputadosMS 25 MS S21 Los recursos delsistema general departicipaciones deeducacin y saludno se pueden utilizarpara cancelar pasivosacumulados de esossectores.22 Al respecto debetenerse en cuenta quetan solo en procesosde ajuste fiscalreglados de acuerdoa lo establecido enel artculo 11 delDecreto 192 de2001 y siguiendolos procedimientosdel decreto 4515de 2001 es posibleaplicar cabalmentela autorizacin dadaen el artculo 12 de laLey 617 de 2000 parareorientar rentas dedestinacin especficaa sufragar los pasivosacumulados devigencias anterioresy los costos de unajuste fiscal o paraaplicar la autorizacindel artculo 76de la Ley 715 de2001 que permitefinanciar un proyectode fortalecimientoinstitucional queimplique sufragar loscostos de un procesode ajuste fiscal ocancelar pasivoscausados antes del 31de diciembre de 2000. 18. Gua Metodolgica para la elaboracin del Marco Fiscal de Mediano Fiscal19Sobre las prestaciones sociales de los Diputados, la Sala de Consulta yServicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 2 de octubre de2003 radicado con el nmero 1532 con ponencia de Augusto ArangoTrejos, se pronunci aclarando el rgimen prestacional y de seguridadsocial aplicable a los diputados, al cual debe restringirse el departamentode que se trate. En conclusin y hasta tanto el legislador se pronuncie,de conformidad con lo dispuesto en el artculo 299 de la ConstitucinNacional y la ley que lo desarrolle, el rgimen prestacional de losdiputados es el establecido en la Ley 6a de 1945 y dems normas que laadicionen o la reformen.LEY 6a DE 1945, ARTCULO 17. Los empleados y obreros nacionales decarcter permanente gozarn de las siguientes prestaciones: a) Auxiliode cesanta... b) Pensin vitalicia... c) Pensin de invalidez... d) Seguropor muerte... e) Auxilio por enfermedad... f) Asistencia mdica... g) Losgastos indispensables del entierro....Contraloras DepartamentalesCATEGORAINGRESOS CORRIENTESDE LIBRE DESTINACINPORCENTAJE DELAS ENTIDADESDESCENTRALIZADAS DELORDEN DEPARTAMENTALINCLUIDOSESTABLECIMIENTOSPBLICOSEspecial 2.2% MS 0.2%Primera 2.7% MS 0.2%Segunda 3.2% MS 0.2%Tercera y Cuarta 3.7% MS 0.2%Respecto a los gastos de las contraloras departamentales, debe recordarsela vigencia del artculo 134 de la Ley 1151 de 2007. Las contralorasdepartamentales estn autorizadas a realizar gastos hasta por el valortransferido por los sectores central y descentralizado, siempre y cuandodichos gastos no se incrementen en trminos constantes en relacin conel ao anterior.Sector Central Municipal y DistritosCATEGORAINGRESOS CORRIENTESDE LIBRE DESTINACINEspecial 50%Primera 65%Segunda Y Tercera 70%Cuarta, Quinta Y Sexta 80% 19. Direccin General de Apoyo Fiscal20Concejos Municipales y DistritosCATEGORAVALOR MXIMOTOTAL HONORARIOS CAUSADOSx N SESIONES AUTORIZADASINGRESOS CORRIENTESDE LIBRE DESTINACINEspecial100% Salario Diario del Alcaldex150 Ordinarias. Si es necesario x30 ExtraordinariasMS 1.5%Primera