Seguridad social para los trabajadores de la economía informal

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    08-Feb-2017

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iAsociacin de Investigacin y Estudios SocialesSeguridad social para los trabajadores de la economa informalGuatemala, noviembre de 2013UNION EUROPEAProyecto:Dilogo estratgico sobre trabajo decente y economa informal, ejecutado por ASIES con el apoyo de la Unin Europea. El contenido de esta publicacin es responsabilidad exclusiva de ASIES. En ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea. Se permite la reproduccin total o parcial de este documento, siempre que se cite la fuente. Linares, Luis Felipe, coord. Seguridad social para los trabajadores de la economa informal. --- Guatemala: ASIES, 2013. 60 p.; 28 cm. El estudio fue elaborado en el marco del proyecto Dilogo estratgico sobre trabajo decente y economa informal, ejecutado por ASIES con el apoyo financiero de la Unin Europea, representada por la Delegacin de la Unin Europea en Guatemala.1. SEGURIDAD SOCIAL. - 2. SISTEMA DE PREVISIN SOCIAL. - 3.ADMINISTRACIN.- 4. FINANCIAMIENTO.- 5. ASPECTOS HISTRICOS. - 6. COBERTURA. - 7. AFILIACIN. -8. ECONOMA INFORMAL.- 9 .TRABAJO DECENTE.- 10. TRABAJADORES .- 11. EMPLEADORES.- 12. ASPECTOS DEMOGRFICOS.- 13. GUATEMALA.Editor: Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales 201310a. Calle 7-48, Zona 9, Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259 www.asies.org.gt, asies@asies.org.gt Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A.Coordinador general y autor del estudio: Luis Felipe Linares LpezConsultores: Carmen Ortiz Carlos Ren Vega Magal Quintana Apoyo tcnico y secretarial: Josefina RuanoDiagramacin y diseo de portada: Herbert Mndez JocolImpresin: Digrafic Impresos Tel: 5703-1314Para evitar la sobrecarga grfica que supondra utilizar o/a para marcar la existencia de ambos gneros, se opta por emplear el masculino genrico clsico, en el entendido de que todas las menciones en tal gnero representan siempre a hombres y mujeres.El autor agradece los comentarios y aportes de Carmen Ortiz y el apoyo tcnico de Estefana Cohn, Alejandra Piche y Bianka Morales.iiiIntroduccin 11. Conceptos bsicos 22. Fundamentos de la seguridad social 63. El sistema de seguridad social en Guatemala 84. La administracin del rgimen de seguridad social 105. Condiciones para la incorporacin al rgimen de seguridad social 126. Evolucin y cobertura de la seguridad social 147. El financiamiento de la seguridad social 198. Los sistemas de financiacin 229. La importancia de la contributividad 2410. Sostenibilidad financiera del IGSS 2511. Reformas paramtricas 2912. La transicin demogrfica 3613. Los trabajadores de la economa informal 3814. Conclusiones y propuestas para ampliar la cobertura 49Bibliografa 55ndice1IntroduccinSEGURIDAD SOCIAL PARA LOS TRABAJADORES DE LA ECONOMA INFORMALEl proyecto Dilogo estratgico sobre trabajo decente y economa informal, que ejecuta la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES) con el apoyo de la Unin Europea, contempla entre sus objetivos especficos promover la bsqueda de consensos multisectoriales que favorezcan la implementacin de polticas pblicas orientadas a la formalizacin de los trabajadores de la economa informal. Dicha formalizacin debe buscarse en el marco del objetivo de trabajo decente, que incluye la proteccin social en sus cuatro dimensiones y a las cuales se har referencia ms adelante. Tomando en consideracin que la incorporacin a la seguridad social es uno de los rasgos esenciales del trabajo formal, este estudio tiene como propsito fundamental presentar propuestas orientadas a incorporar a los trabajadores de la economa informal al rgimen de seguridad social aplicado por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). Por otra parte, la ampliacin de la cobertura de la seguridad social es considerada uno de los grandes desafos de las sociedades latinoamericanas y, por consiguiente de Guatemala, como seala un estudio publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dicho estudio agrega que las soluciones que se adopten para afrontar ese desafo tendrn amplias repercusiones en la sociedad y en la economa, determinando la manera cmo las familias cuidarn a sus adultos mayores y la capacidad que tendrn los Estados para afrontar los retos del envejecimiento (Bosch et al, 2013).Previamente se presenta un resumen de los principales conceptos relacionados con la seguridad social y el derecho a la seguridad social, incluyendo los mandatos constitucionales y e instrumentos internacionales sobre el tema. Se incluye tambin la descripcin del rgimen de seguridad social aplicado por el IGSS y el anlisis de las principales variables relacionadas con la cobertura y financiamiento del rgimen, as como la caracterizacin de los trabajadores informales, es decir, quienes no estn cubiertos por el rgimen de seguridad social (excluyendo a los trabajadores no remunerados), y que constituyen la mayora de la poblacin econmicamente activa (PEA) de Guatemala. Para la formulacin de las propuestas se tiene presente que los mandatos establecidos en la Constitucin Poltica de la Repblica, reforzados por los contenidos en instrumentos como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; as como los principios en los cuales se fundamenta la seguridad social; los compromisos contenidos en los Acuerdos de Paz; y las dimensiones del concepto de trabajo decente; obligan a considerar medidas apropiadas para extender la proteccin de la seguridad social a toda la poblacin trabajadora, independientemente de que tenga o no una relacin laboral (trabajo en relacin de dependencia) y cualquiera que sea la categora ocupacional en la que se encuentre. 2En los ltimos aos tiende a utilizarse el trmino proteccin social como sinnimo de seguridad social. En sentido estricto, proteccin social es, de acuerdo con el Tesauro de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT):Un trmino general que cubre todas las garantas contra la reduccin o prdida del ingreso en casos de enfermedad, vejez, desempleo u otras contingencias, incluyendo solidaridad familiar y de grupo, ahorros individuales o colectivos, seguro privado, seguro social, prestaciones suministradas por las mutuales, seguridad social, etc. (ww.ilo.org/thesaurus/defaultes.asp).El concepto de proteccin social es concebido dentro de un enfoque de derechos humanos, lo que le confiere un carcter imperativo, que debe trascender las respuestas asistencialistas o paliativas. La proteccin contra los riesgos que pretende otorgar, se relaciona en ltima instancia con el derecho a la vida y al bienestar que corresponde a toda persona por el hecho mismo de serlo.Con la finalidad de facilitar su implementacin, se ha definido un concepto complementario, denominado piso de proteccin social, que en el informe del Grupo Consultivo sobre el piso de proteccin- presidido por Michel Bachelet-, es definido como el conjunto integrado de polticas sociales diseado para garantizar a todas las personas la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios sociales esenciales, prestando especial atencin a los grupos sociales vulnerables y empoderando a las personas a lo largo del ciclo de vida.Agrega el informe que, dicho piso, es el primer paso en la construccin de proteccin social y que no es una receta ni una norma universal, pues cada pas debe impulsarlo de conformidad con sus necesidades, prioridades y recursos. El piso se basa en el principio fundamental de la justicia social y en el derecho que tiene toda persona a una vida digna. Aclara que es diferente a la nocin de redes de seguridad social, promovida por las instituciones financieras internacionales desde finales de los aos 80 que tuvieron, entre sus expresiones institucionales los fondos de emergencia o de inversin social. Dichas redes tenan el propsito de mitigar los principales efectos negativos transitorios de las reformas econmicas sobre los grupos vulnerables y mejorar la viabilidad poltica de las reformas (OIT, 2011).La seguridad social es una de las modalidades de la proteccin social, y es conceptualizada como 1. Conceptos bsicosHitos de la seguridad social 1883-1889 O. Bismarck establece en Alemania un sistema contributivo de prestaciones por vejez, invalidez y enfermedad, regulado por el Estado. 1935 La Ley de Seguridad Social de Estados Unidos utiliza por primera vez el trmino. Cubra riesgos de vejez, muerte, invalidez y desempleo. 1942 - Informe Beveridge (Gran Bretaa) propone un plan de seguridad social financiado con fondos fiscales, con prestaciones uniformes y cobertura universal. 1952 Convenio 102 de la OIT sobre la seguridad social (norma mnima).3La proteccin que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas pblicas, contra las privaciones econmicas y sociales que de otra manera derivaran de la desaparicin o de una fuerte reduccin de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y tambin la proteccin en forma de asistencia mdica y de ayuda a las familias con hijos (OIT, 1984).Frecuentemente el concepto de previsin social es considerado un sinnimo de previsin social. Por ejemplo, Ossorio (1981) indica que previsin social es el rgimen cuya finalidad es poner a todos los individuos de una nacin a cubierto de aquellos riesgos que les privan de la capacidad de ganancia, cualquiera que sea su origen (desocupacin, maternidad, enfermedad, invalidez y vejez). Algo parecido sucede con el artculo 102, literal r) de la Constitucin Poltica de la Repblica, que entre los derechos sociales mnimos que fundamentan la legislacin laboral incluye el relativo: el establecimiento de instituciones econmicas y de previsin social que, en beneficio de los trabajadores, otorguen prestaciones de todo orden, especialmente por invalidez, jubilacin y sobrevivencia.En su sentencia del 6 de septiembre de 2012, la Corte de Constitucionalidad transcribe la siguiente acepcin de previsin social que es similar a la antes mencionada de seguridad social: Es el conjunto de principios y normas jurdicas tendientes a cubrir mediante una prestacin las contingencias que tuviere o pudiere sufrir el sujeto en el desenvolvimiento de su actividad, extensiva a la familia del trabajador, que su finalidad es poner a todos los individuos de una nacin a cubierto de aquellos riesgos que les privan de la capacidad de ganancia, cualquiera sea su origen (desocupacin, maternidad, enfermedad, invalidez y vejez); o bien, que amparan a determinados familiares en caso de muerte de la persona que los tena a su cargo, o que garantizan la asistencia sanitaria. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de Mxico (1997), hizo una clara diferencia entre los dos conceptos, que sirvi para que el Congreso Federal enunciara, en una reforma a la Ley del Impuesto sobre la Renta de 2001, que previsin social hace referencia a las: Erogaciones efectuadas por los patrones a favor de sus trabajadores que tengan por objeto satisfacer contingencias o necesidades presentes o futuras, as como el otorgar beneficios a favor de dichos trabajadores, tendientes a su superacin fsica, social, econmica o cultural, que les permitan el mejoramiento en su calidad de vida y la de su familia. Cabe entonces considerar como previsin social los gastos que hacen los empleadores, por iniciativa propia o por acuerdos alcanzados mediante la negociacin colectiva, para atender necesidades actuales o futuras de sus trabajadores, lo cual coincide con lo sealado en la Ley Orgnica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social IGSS - (Decreto No. 295), emitida el 30 de octubre de 1946, en su artculo 71 sobre que el instituto debe fomentar la creacin y desarrollo de regmenes de previsin social cuyas prestaciones tengan carcter de adicionales a las que el rgimen de Seguridad Social otorgue. 4En ese orden de ideas, la literal p) del artculo 102 de la Constitucin ya citado, constituye una tpica institucin de previsin social, cuando establece que es obligacin del empleador otorgar al cnyuge o conviviente, hijos menores o incapacitados de un trabajador que fallezca estando a su servicio, una prestacin equivalente a un mes de salario por cada ao laborado. Esta prestacin se cubrir por mensualidades vencidas y su monto no ser menor del ltimo salario recibido por el trabajador. Agrega que cesa la obligacin del empleador, cuando el riesgo est totalmente cubierto por el rgimen de seguridad social. De enorme relevancia es el concepto de trabajo decente, enunciado por el Director General de la OIT, Juan Somavia, en la Memoria que present ante la Conferencia Internacional del Trabajo en 1999, y que goza actualmente de general aceptacin en todos los mbitos relacionados con el trabajo y el desarrollo humano, como lo demuestran el respaldo que le dieran los jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas de 2005.El concepto fue oficializado por la organizacin en su Declaracin de la OIT sobre la justicia social para una globalizacin equitativa de 2008, en donde se le identifica como elemento central de las polticas econmicas y sociales. Trabajo decente significa, de acuerdo con el enunciado de Somavia, promover oportuni-dades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente y produc-tivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (OIT, 1999). Dicho concepto se concreta mediante cuatro dimensiones, que constituyen los cuatro objetivos estratgicos de la OIT:La Declaracin de la OIT de 2008 indica que la proteccin social debe buscar e incluir: La ampliacin de la seguridad social a todas las personas, incluidas medidas para proporcionar ingresos bsicos a quienes necesiten esa proteccin, y la adaptacin de su alcance y cobertura para responder a las nuevas necesidades e incertidumbres generadas por la rapidez de los cambios tecnolgicos, sociales, demogrficos y econmicos. Condiciones de trabajo saludables y seguras. Medidas en materia de salarios, ganancias, horas y otras condiciones de trabajo, destinadas a garantizar a todos una justa distribucin de los frutos del progreso y un salario mnimo vital para todos los que tengan empleo y necesiten esa clase de proteccin.Es tambin importante hacer mencin de los principios convencionales de la seguridad social, sistematizados por Carmelo Mesa-Lago a partir de los enunciados por William Beveridge, en su clebre informe El seguro social y sus servicios conexos, de 1942 y, por el Convenio de la OIT sobre la seguridad social (norma mnima) de 1952. Promover y cumplir las normas, principios y derechos fundamentales en el trabajo. Crear mayores oportunidades para las mujeres y los hombres, con el objeto de que dispongan de unos ingresos y un empleo decentes. Realzar el alcance y la eficacia de la proteccin social para todos. Fortalecer el tripartismo y el dilogo social (OIT; 2006). Dimensiones del trabajo decente5Un principio fundamental es la solidaridad, que es propio de los sistemas de seguridad social basados en los mtodos de financiacin de reparto o de capitalizacin colectiva, y les permite tener un impacto directo en la redistribucin del ingreso. Este principio consiste en sentir como propios los problemas ajenos, a fin de buscar, encontrar y posibilitar la solucin en comn. Se opone al egosmo, el egocentrismo o a otras actitudes de ruptura o de indiferencia ante los problemas ajenos. () En el campo social es la accin compartida para forjar un orden ms equitativo de convivencia (Gehlert, 2002a).En el sistema de seguridad social existente en Guatemala, esa solidaridad se expresa de manera intrageneracional, cuando los aportes de los trabajadores de mayores ingresos contribuyen a cubrir el costo de las prestaciones de los trabajadores de menores ingresos; e intergeneracional, cuando los trabajadores activos en un momento determinado sostienen con sus contribuciones parte del costo de las pensiones de los trabajadores de la generacin anterior. Este principio, indispensable en sociedades donde priman altos niveles de desigualdad - como el caso de Guatemala - es descartado en los sistemas de capitalizacin o de cuenta individual, contribuyendo a profundizar las Principios convencionales de la seguridad social Universalidad de la cobertura Igualdad, equidad o uniformidad en el trato Solidaridad y redistribucin del ingreso Comprensividad y suficiencia de las prestaciones Unidad, responsabilidad del Estado, eficiencia y participacin en la gestin Sostenibilidad financiera (Mesa-Lago, 2004)disparidades en los niveles de ingreso de la poblacin econmicamente inactiva. La institucin del seguro social seala Monzn (1991) Se fundamenta en ideas de solidaridad y responsabilidad sociales, es decir, sobre el esfuerzo responsable y solidario de todos los miembros y sectores de la sociedad, derivndose de aqu la exigencia social del aporte econmico de todos ellos, especialmente de los mejor dotados econmicamente, sin condicionamientos a una retribucin matemtica o a un provecho econmico directo o inmediato, sino teniendo presente la proteccin social preferente de quienes, por razones de la estructura econmico social, estn incapacitados por s solos a la satisfaccin de sus estados de necesidad y cuya insatisfaccin es germen de incertidumbre y perturbacin sociales.Aun cuando no aparece entre los principios sistematizados por Mesa-Lago, debe destacarse la importancia del principio de subsidiariedad, que implica la responsabilidad personal sobre la propia vida, la cual est vinculada estrechamente con el principio inalienable de la dignidad de la persona humana (Resico, 2011). De acuerdo con este principio debe dejarse amplio margen a la responsabilidad individual y a la iniciativa privada (Monzn, 1991).En el caso del rgimen de seguridad social guatemalteco, la Ley Orgnica del IGSS recoge dicho principio en su tercer considerando: los beneficios deben tener carcter mnimo, dejando as un amplio campo para el estmulo de los esfuerzos de cada uno y para el desarrollo del ahorro, de la previsin y de las dems actividades privadas.62. Fundamentos de la seguridad socialEl derecho a la seguridad social est consagrado en el artculo 22 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, proclamada el 10 de diciembre de 1948, el cual seala que toda persona tiene derecho a la misma, por su calidad de miembro de la sociedad. Los derechos consagrados en dicha declaracin fueron recogidos posteriormente en dos pactos internacionales los cuales, por su carcter de instrumentos jurdicos internacionales, tienen naturaleza vinculante, quedando obligados los Estados que los ratifican a dar fuerza de ley a su contenido.El instrumento que recoge el derecho a la seguridad social es el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 6 de diciembre de 1966 y ratificado por Guatemala el 19 de mayo de 1988. En su artculo 9, el Pacto indica que los Estados partes reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.La Constitucin de Guatemala promulgada en 1945 incluy, por primera vez en la historia constitucional del pas,1 un captulo de garantas o derechos sociales, entre los cuales figuraba, en el artculo 63, el establecimiento del seguro social obligatorio, sealando que la ley regulara sus alcances, extensin y la forma en que deba ser puesto en vigor; que comprendera, por lo menos, seguros contra invalidez, vejez, muerte, enfermedad y accidentes de trabajo; y que al mismo contribuiran patronos, obreros y el Estado.1 El antecedente ms lejano se encuentra en la Constitucin Poltica de la Repblica de Centroamrica, aprobada el 9 de septiembre de 1921, que incluy un captulo sobre trabajo y cooperacin social, el cual prevea en su artculo 171 la creacin de un instituto de reformas sociales, con actividades equivalentes a las de un seguro social. No entr en vigor debido al golpe de Estado en Guatemala, de diciembre de 1921, que depuso al presidente Carlos Herrera.2 Artculos 225 y 226 en la Constitucin de 1956 y 141 en la Constitucin de 1965.3 Artculo 88. Exenciones y deducciones de los impuestos. Las universidades estn exentas del pago de toda clase de impuestos, arbitrios y contribuciones, sin excepcin alguna.El 28 de octubre de 1946 el Congreso de la Repblica emiti la Ley Orgnica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (Decreto No. 295), sobre la cual se comentar en el apartado siguiente.Las dos constituciones que sucedieron a la de 1945 (las de 1956 y 1965)2 mantuvieron el rgimen establecido, al igual que la Constitucin Poltica de la Repblica promulgada en 1985, actualmente en vigor. En su artculo 100, la Constitucin establece que el Estado reconoce y garantiza el derecho a la seguridad social para beneficio de los habitantes de la Nacin. Su rgimen se instituye como funcin pblica, en forma nacional, unitaria y obligatoria.Contina sealando el citado artculo que el Estado, los empleadores y los trabajadores cubiertos por el rgimen, con la nica excepcin de lo preceptuado en el artculo 883 de esta Constitucin, tienen la obligacin de contribuir a financiar dicho rgimen y derecho a participar en su direccin, procurando su mejoramiento progresivo. As tambin, que la aplicacin del rgimen corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). En el Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria (ASESA), suscrito en 1996 y que forma parte de los Acuerdos de Paz, se indica con respecto a la seguridad social que esta constituye un mecanismo de solidaridad humana con el cual se contribuye al bienestar social y se sientan las bases para la estabilidad, el 7Principales compromisos del ASESA relacionados con la seguridad social Garantizar una gestin administrativa del IGSS realmente autnoma Fortalecer y garantizar los principios de eficiencia, universalidad, unidad y obligatoriedad en su funcionamiento Fortalecer su solvencia financiera Promover nuevas formas de gestin del instituto con la participacin de sus sectores constitutivos Crear condiciones que faciliten la incorporacin plena de todos los trabajadores a la seguridad social desarrollo econmico y social, la unidad nacional y la paz, y que deben tomarse medidas para ampliar su cobertura, mejorar sus prestaciones y la amplitud de sus servicios con calidad y eficiencia.La Asociacin Internacional de la Seguridad Social (AISS) seala, en congruencia con el texto anterior, que el acceso a la seguridad social ofrece una serie de beneficios sociales, econmicos y polticos que con tribuyen a la cohesin social y la estabilidad de las socie-dades. Durante la crisis econmica de 2008 en adelante, agrega la asociacin, los regmenes pblicos de seguridad social hicieron una contribucin positiva a la gestin de los impactos econmicos y sociales de dicha crisis actuando como amortiguador social y estabilizador econmico - lo que constituye una conclusin inesperada aunque sumamente bienvenida, pues hasta ese momento era frecuente que algunos consideraran a la seguridad social como un obstculo al crecimiento econmico y a la competitividad global, insinuando que era una de las causas de los problemas econmicos y no parte de su solucin (AISS, 2010).83. El sistema de seguridad social en GuatemalaA pesar que el artculo 100 de la Constitucin establece que el rgimen de seguridad social es de carcter unitario y que su aplicacin corresponde al IGSS, en Guatemala existe un sistema fragmentado o segmentado. La misma Constitucin menciona en sus artculos 114, 115 y 116, la jubilacin de los trabajadores del Estado y el rgimen de clases pasivas. Adems del rgimen de seguridad social, cuya gestin est encomendada al IGSS, funcionan tres subsistemas independientes: Para los trabajadores de los Organismos del Estado y de entidades descentralizadas y autnomas, establecido en 1923 mediante la Ley de Jubilaciones, pensiones y montepos (Decreto Legislativo No. 1249), y regulado actualmente por la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado CPCE - (Decreto No. 63-88). Para los miembros del Ejrcito (oficiales, especialistas y empleados) a cargo del Instituto de Previsin Militar, creado en 1966 y regulado por el Decreto Ley No. 75 de 1984. Programa de Aporte Econmico del Adulto Mayor, creado por Decreto No. 85-2005, y administrado por el Ministerio de Trabajo y Previsin Social. Adicionalmente, Mesa-Lago (1998) identific 14 sistemas complementarios independientes, que pagan pensiones adicionales a las del IGSS, que en su mayora reciben aportes de las instituciones pblicas a las cuales pertenecen, como el Fondo de Prestaciones del Banco de Guatemala, la Superintendencia de Bancos y el Fondo de Regulacin de Valores; el Plan de Prestaciones de la Universidad de San Carlos de Guatemala; el Plan de Prestaciones del Empleado Municipal, que cubre a los trabajadores de todas las municipalidades, con excepcin de la Municipalidad de Guatemala; el Plan de Prestaciones de la Municipalidad de Guatemala y el de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL) y el Plan de Prestaciones de los Trabajadores al Servicio del IGSS.Otros, como el Instituto de Previsin Social del Artista Guatemalteco (Decreto No. 81-90) y el Instituto de Previsin Social del Periodista (Decreto 56-90), ambos de 1990, son financiados con aportes especficos provenientes de las actividades artsticas y, en el caso de los periodistas, por empleadores y trabajadores del sector. La fragmentacin del sistema representa un problema de eficiencia, en trminos de costo de administracin y de costos futuros, en la medida que aumenta el nmero de jubilados y la carga por el pago de pensiones. Al igual que en el resto de Amrica Latina, los sistemas de pensiones para ciertos segmentos de servidores pblicos, tienden a ser excesivamente generosos, por lo que conllevan un problema de inequidad, a la par que tienen un efecto de demostracin negativo para otros grupos de servidores pblicos.9Un ejemplo es el plan de pensiones del personal del IGSS, regulado por el Acuerdo No. 1135 de la Junta Directiva del IGSS (10 de febrero de 2004). Contempla una edad mnima de 55 aos para optar a la pensin y con 35 aos de servicio puede alcanzar el 100% del ltimo salario, monto que tambin puede obtenerse con 23 aos de servicio y 70 de edad.Segn datos del Sistema de indicadores de trabajo decente desarrollado por el proyecto Dilogo Estratgico, el 48% de la poblacin de 65 aos o ms estimada en 729,537 - perciba una pensin en 2011. De este total, 112,862 corresponden al Programa del Adulto Mayor, quienes reciben una pensin mensual de Q 400; 86,954 eran jubilados del Estado (CPCE); y 153,248 pensionados del IGSS (Coyoy, 2013). Cabe aclarar que no fue posible depurar estos datos, pues las CPCE incluyen personas menores de 65 aos y entre los pensionados del IGSS estn incluidos sobrevivientes (cnyuges e hijos de pensionados fallecidos). Tomando en consideracin que el propsito fundamental de este documento es el aumento de la cobertura de la seguridad a los trabajadores informales por parte del IGSS, los anlisis, conclusiones y recomendaciones estarn centrados en el rgimen aplicado por dicho instituto. 10 El IGSS, como ya se mencion anteriormente, fue creado en 1946, mediante la emisin de su Ley Orgnica (Decreto No. 295 del 28 de octubre de 1946). El presidente Juan Jos Arvalo, en las memorias sobre su perodo de gobierno, comenta que la creacin del IGSS era un acontecimiento de los mayores en el calendario de la Revolucin y que terminaba as la caridad pblica para los trabajadores, y a partir de aquel momento la propia contribucin sacada de sus salarios, y el aporte de los patronos juntamente al del Estado, daran los elementos para afrontar los gastos de atencin mdica. En el discurso que pronunci con motivo de la inauguracin de actividades, el gobernante aludi al IGSS como un ejemplo magnfico de este intento paulatino y progresivo de resolver vastos y complejos problemas de nuestra vida (Arvalo, 1998). En sus memorias el presidente Arvalo menciona que hubo oposicin de algunos mdicos, haciendo referencia a protestas provenientes del gremio mdico, que consideraban al seguro social como el preludio de la socializacin de la medicina. Dicha oposicin fue determinante para la inclusin de un miembro propietario y un suplente, designados por el Colegio de Mdicos y Cirujanos, en la Junta Directiva del instituto. El artculo 1 de la Ley Orgnica establece que la finalidad del IGSS es aplicar en beneficio del pueblo de Guatemala y con fundamento en el artculo 63 de la Constitucin de la Repblica, un rgimen nacional, unitario y obligatorio de seguridad social, de conformidad con el sistema de proteccin mnima. 4. La administracin del rgimen seguridad socialEs de hacer notar que la referencia al rgimen nacional, unitario y obligatorio, es idntica a lo que dispone el artculo 100 de la Constitucin Poltica de la Repblica (ya citado), que instituye al seguro social como funcin pblica, en forma nacional, unitaria y obligatoria, de manera que el contenido de la Ley Orgnica puede considerarse congruente con los mandatos constitucionales vigentes. La Constitucin y la Ley Orgnica reconocen al IGSS el carcter de entidad autnoma. El dcimo considerando de la ley seala que para cumplir con sus fines el IGSS debe ser investido de un amplio margen de autonoma econmica, jurdica y funcional. Con respecto a la naturaleza de la autonoma del IGSS, dado que se trata de un concepto que no es absoluto y admite gradaciones, la Corte de Constitucionalidad ha sealado que, en el caso de los entes cuya autonoma deriva de un mandato constitucional, esta tiene naturaleza orgnica y goza de especial proteccin, diferente a la que se confiere por medio de una ley ordinaria, con un concreto fin de descentralizacin administrativa y a los que corresponde una autonoma restringida (Corte de Constitucionalidad, Sentencias del 5 de septiembre de 1997 y del 5 de septiembre de 2000).Sin embargo, para asegurar la integralidad en la actuacin de los diferentes rganos del Estado, particularmente entre el gobierno central y los municipios y las entidades autnomas y descentralizadas, el artculo 134 de la Constitucin establece, como obligaciones mnimas de los municipios y de toda entidad 114 Resolucin del 22 de agosto de 2007, Expediente No. 2398-2007autnoma y descentralizada, la de coordinar su poltica con la poltica general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo a que correspondan; as como con el rgano de planificacin del Estado. Adicionalmente, el artculo 100 de la Constitucin Poltica indica que el IGSS debe participar con las instituciones de salud en forma coordinada. Deviene as al IGSS la obligacin de coordinar lo cual no significa subordinacin, segn ha sealado la Corte de Constitucionalidad4 -, con el Ministerio de Trabajo y Previsin Social, el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social y la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLN) segn corresponda, y siempre que dichos entes tengan polticas explcitas con las cuales coordinarse y armonizar su actuacin.Para el sector salud, el Cdigo de Salud (Decreto No. 90-97) crea el Consejo Nacional de Salud, que tiene entre sus funciones la de promover mecanismos de coordinacin entre las instituciones que conforman el sector. Dicho consejo es presidido por el Ministro de Salud Pblica y Asistencia Social y, entre otras entidades, est integrado por el IGSS (Artculos 12 al 15 del Cdigo de Salud). Segn lo preceptuado por el artculo 3 de la Ley Orgnica, la Junta Directiva es la autoridad suprema del Instituto y, en consecuencia, le corresponde la direccin general de las actividades de ste. Est integrada por seis miembros propietarios y seis suplementes, designados por el presidente de la Repblica; la Junta Monetaria; el Consejo Superior Universitario de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), el Colegio de Mdicos y Cirujanos de Guatemala; las asociaciones o sindicatos patronales; y los sindicatos de trabajadores.La ley seala que los directores son nombrados por perodos de 6 aos (Art. 7o); que el perodo inicial de los directores tendr una duracin escalonada (entre 6 y un ao), para que cada ao se produzca una vacante y asegurar de esa forma la continuidad de polticas (Art. 1 de las disposiciones transitorias); que deben desempear sus funciones con absoluta independencia, lo que significa que no son representantes de los sectores que los designan, y que son inamovibles, salvo que incurran en las causales contempladas en la ley (Art. 11). La Ley Orgnica del IGSS sufri en 1956 una importante modificacin, mediante el Decreto Presidencial No. 545, que otorg al presidente de la Repblica la facultad de nombrar al gerente y subgerentes del instituto.De conformidad con la redaccin original de la Ley Orgnica, artculo 16, el nombramiento del gerente y subgerentes corresponde a la Junta Directiva, con un mnimo de cinco votos de sus seis integrantes. Esa facultad le fue devuelta a la Junta Directiva mediante Decreto No. 11-2004, que se sustent en la sentencia de la Corte de Constitucionalidad del 13 de septiembre de 2003.12La Ley Orgnica del IGSS, no obstante que fue emitida casi 40 aos antes que la actual Constitucin, tiene un elevado grado de congruencia con los mandatos constitucionales, pues el contenido del artculo 100 de la Constitucin vigente es muy similar a los artculos correspondientes contenidos en las constituciones de 1945, 1956 y 1965. Con sentido visionario la Ley Orgnica establece, en su artculo 27, que todos los habitantes que sean parte del proceso productivo estn obligados a contribuir al sostenimiento del rgimen en proporcin a sus ingresos y el derecho de recibir beneficios para ellos y sus familiares. Agrega el citado artculo que para lograr ese propsito el instituto debe comenzar por la clase trabajadora (en el contexto de la ley se entiende por clase trabajadora a la poblacin laboral en relacin de dependencia) y, dentro de ella, con los grupos que por sus caractersticas son econmicamente favorables, procurando extenderse a toda la clase trabajadora en todo el territorio nacional. Para ello, el artculo 37 de la misma ley le otorga amplia libertad de accin.Para el financiamiento del rgimen el artculo 38 de la Ley Orgnica seala que durante el tiempo que solo se extienda a la clase trabajadora o a parte de ella, se financiar por el mtodo de triple contribucin (trabajadores, patronos y Estado); y que, cuando incluya a toda la poblacin, utilizar el mtodo de una sola contribucin proporcional a los ingresos de cada habitante que sea parte del proceso productivo. Durante las etapas intermedias se financiar con los mtodos que determine el instituto, de acuerdo con sus necesidades y con las caractersticas y posibilidades contributivas de la poblacin. En consecuencia, el IGSS dispone de un mandato amplio y suficientemente flexible, que le permite extender la cobertura de la seguridad social a la poblacin del pas en forma progresiva, utilizando las modalidades y modelos contributivos que se adapten a las circunstancias y capacidades de los diferentes segmentos de la poblacin productiva, vale decir la poblacin econmicamente activa, del pas. El Reglamento de Inscripcin de Patronos en el Rgimen de Seguridad Social (Acuerdo No. 1123 de la Junta Directiva, del 6 de marzo de 2003) establece en su artculo 2 que todo patrono que ocupe tres o ms trabajadores est obligado a inscribirse en el rgimen de seguridad social y, que en el caso de los patronos dedicados al transporte de pasajeros, carga o mixto, tienen obligacin de inscribirse los que ocupen uno o ms trabajadores. Se supone que un empleador con uno o dos trabajadores podra afiliarse voluntariamente, pero en una consulta telefnica realizada al Centro de Atencin Empresarial del Instituto (CATEMI) se indic que ello no es posible, salvo que se trate de empresas de seguridad y transporte. 5. Condiciones para la incorporacin al rgimen de seguridad social13La exencin de la obligacin de afiliarse a las empresas que tienen uno o dos trabajadores es injustificada e incongruente con el concepto de la seguridad social como un derecho humano, adems de constituirse en un obstculo para la extensin de la cobertura. Adicionalmente, distorsiona el mercado de trabajo e incentiva el mantenimiento de empresas pequeas (Mesa-Lago, 1998).El artculo 18 del Reglamento de Inscripcin seala que el formulario de inscripcin tiene el carcter de declaracin jurada, agregando que debe acompaarse con la documentacin correspondiente. En el caso de una sociedad mercantil dicha documentacin, segn indica la pgina web del IGSS, incluye fotocopias de la patente de comercio, de la escritura pblica de constitucin de la sociedad y del acta de nombramiento del representante legal. Si es empresa agrcola debe presentar fotocopia de la escritura pblica de propiedad y de la certificacin de inscripcin en el Registro General de la Propiedad y, si arrienda, fotocopia del contrato de arrendamiento. Si se trata de una empresa constructora, fotocopia del contrato cerrado y de la licencia municipal, cuando proceda (www.igssgt.org./patronos(requisitosijuridica.html).Para facilitar la inscripcin de patronos, el IGSS debe limitarse a lo que permite la primera parte del artculo 18 del reglamento, exigiendo al patrono firmar una declaracin jurada. No se justifica la preocupacin porque una empresa constructora cuente con licencia municipal a menos que, cuando las municipalidades supervisan las obras en construccin, en reciprocidad, exigieran a las empresas constructoras comprobar que sus trabajadores estn afiliados al IGSS.A lo anterior cabe agregar que el artculo 23 faculta al IGSS a realizar inscripciones de oficio, cuando un patrono obligado se niega o resiste a inscribirse. Obviamente en este caso, la inscripcin se tendr que realizar sin contar con los documentos correspondientes. En el artculo 22 se prohbe que, en el caso de los patronos individuales, la persona que tiene calidad de patrono figure a la vez como trabajador. Para estimular su afiliacin, en el caso de las microempresas (definidas como las unidades productivas en cuyas actividades participa directamente el propietario y tiene un mximo de cinco trabajadores), es recomendable permitir que el propietario pueda inscribirse como afiliado y gozar de los beneficios del rgimen, pues resulta evidente que muchos microempresarios, sino la mayora, son personas de bajos o medianos ingresos, que generalmente ejecutan tareas similares al resto de sus trabajadores.Otra barrera importante para la extensin de la cobertura a profesionales independientes y trabajadores por cuenta propia son los requisitos que se exigen para la modalidad de continuacin voluntaria en el seguro. El interesado debe acreditar por lo menos 12 meses de contribucin en los ltimos 36 meses calendario; presentar la solicitud en el curso de los tres meses siguientes al ltimo mes contribuido; y pagar mensualmente la contribucin laboral y patronal tomando como base el salario del ltimo mes de contribucin obligatoria. El afiliado pierde el derecho a la continuacin voluntaria si incurre en tres meses consecutivos de mora (Artculos 35 y 36 del Reglamento sobre Proteccin Relativa a Invalidez, Vejez y Sobrevivencia, Acuerdo No.1124 de Junta Directiva del 13/3/2003).146. Evolucin y cobertura de la seguridad socialEl artculo 1 de la Ley Orgnica establece que el IGSS aplicar el rgimen de seguridad social de conformidad con el sistema de norma mnima, en atencin a lo que indica dicha ley en su tercer considerando ya mencionado sobre que los beneficios del rgimen deben tener carcter mnimo. El artculo 28 contiene un listado no limitativo de riesgos a cubrir: accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; maternidad; enfermedades generales; invalidez; orfandad; viudedad; vejez y muerte (gastos de entierro); a los cuales podrn agregarse los que determinen los reglamentos. Todo ello permite al instituto aplicar gradualidad en cuanto a los beneficios que otorga y la cobertura de la poblacin trabajadora y, en general, de la poblacin del pas, para cumplir el mandato contenido en el artculo 100 de la Constitucin: la seguridad social es un derecho para beneficio de los habitantes de la Nacin . En junio de 1947 la Junta Directiva del IGSS emiti el Reglamento sobre Inscripcin de Patronos, dando inicio formal a las actividades de la institucin. En enero de 1948 se haban inscrito 1,100 patronos. En diciembre de 1947 fue emitido el Reglamento sobre proteccin relativa a Accidentes de Trabajo, que fue el primer riesgo atendido, cubriendo a partir de enero de 1948 a los trabajadores del municipio de Guatemala, a los que se agregaron en ese mismo ao el resto del departamento de Guatemala y siete departamentos ms, como se muestra en el recuadro siguiente:En 2006, la cobertura para los hijos de los trabajadores, que hasta entonces estaba limitada entonces a los cinco aos de edad, se extendi a los siete aos de edad. La cobertura territorial del programa de Enfermedad, maternidad y accidentes (EMA) fue igualmente paulatina. Se complet en junio de 2010, con la incorporacin al programa de los departamentos de Santa Rosa, Progreso y El Petn. En el Cuadro No. 1 se presentan, para efectos comparativos, los datos relativos a la poblacin cubierta por el IGSS en los aos 2006 y 2011. Entre uno y otro ao la poblacin afiliada y el conjunto de la poblacin cubierta (afiliados y dems derechohabientes) aument en un 12%, en tanto que el de pensionados del programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) aument en un 5%. La relacin entre afiliados activos y pensionados del IVS pas de 7.07 pensionados por cada 100 afiliados en 2006, a 7.53 en 2011.Hitos en la historia del IGSS1948 Inicia el Programa de Accidentes, cubriendo los departamentos de Guatemala, Chimaltenango, Escuintla, Izabal, Quetzaltenango, Retalhuleu, Sacatepquez y Suchitepquez1953 Inicio del programa Materno Infantil y fundacin del Centro Materno Infantil, ubicado en la zona 9 1964 Creacin del programa de Enfermedad y Maternidad1977 Creacin del programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) Fuente: InfoIgss 3/11/201115Categora2006 % 2011 %2,330,593 100% 2,780,065 100%Afiliados 1,026,405 44% 1,154,378 41.5%Esposas y compaerasHijos menores de 7 aos 413,857 17.8% 470,158 16.9%(Ao 2006 16El predominio entre la poblacin afiliada de personas menores de 44 aos, que representan el 76% de los afiliados (que como mnimo cotizarn durante los prximos 15 aos antes de llegar a la edad de jubilacin), es una ventana de oportunidad relacionada con el bono demogrfico al que se har referencia ms adelante, derivada de la composicin etaria de la poblacin cubierta por el IGSS. Por otra parte, el 67% de la poblacin afiliada corresponde al sexo masculino, lo que es congruente con la composicin por sexo de la poblacin ocupada que reporta la Encuesta de Empleo e Ingresos de 2012 (ENEI, 2012), segn la cual el 37% pertenece al sexo femenino.Rangos de edad2006 2011Mujeres y Hombres Mujeres HombresTOTAL 1,026,405 1,154,378Menores de 15 29 aos n.d 122,710 234,85330 44 aos n.d 171,270 345,18145 - 59 aos n.d 72,162 161,23360 o ms n.d 10,762 36,207Totales 376,904 777,474Cuadro No. 3Trabajadores afiliados al IGSS por rangos de edad y sexo, 2006 y 2011 Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadstico del IGSS.En el Cuadro No. 4 aparece la distribucin de la poblacin afiliada por rama de actividad econmica que refleja, entre otros aspectos, el bajo nivel de cobertura de la poblacin dedicada a la agricultura y similares, que representa el 32% de la poblacin ocupada, segn la ENEI 2012. A la actividad de servicios corresponde el 48% de la poblacin afiliada, en tanto que representa el 19% de la poblacin ocupada. Actividad Econmica 2006 % 2011 %Total afiliados 1,026,405 100% 1,154,378 100%Agricultura, silvicultura, caza y pesca 140,554 13.7% 150,193 13%Explotacin de minas y canteras 3,192 0.3% 4,093 0.4%Industria manufacturera 176,736 17.2% 153,461 13.3%Construccin 31,291 3.0% 17,506 1.5%Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios 8,885 0.9% 9,531 0.8%Comercio 195,391 19.0% 222,231 19.3%Transportes, almacenajes y comunicaciones 33,386 3.3% 37,566 3.3%Servicios 436,970 42.6% 559,797 48.5%Cuadro No. 4Trabajadores afiliados al IGSS por rama de la actividad econmica 2006 y 2011Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadstico del IGSS.17Respecto al nivel de las remuneraciones de los trabajadores afiliados al IGSS, en el cuadro siguiente se presenta el salario promedio general de los afiliados y los promedios por rama de actividad econmica. El promedio de 2011 es superior en un 17% al promedio que la ENEI 2012 reporta para los asalariados residentes en el rea urbana metropolitana (departamento de Guatemala), que ascenda a Q 2,768.Actividad econmica 2006 2011Todos los trabajadores afiliados Q2,454.24 Q3,250.93Agricultura, silvicultura, caza y pesca Q1,406.12 Q1,953.40Explotacin de minas y canteras Q4,556.15 Q7,844.27Industria manufacturera Q2,482.09 Q3,399.20Construccin Q1,864.55 Q2,519.45Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios Q4,659.28 Q5,929.68Comercio Q2,747.64 Q3,500.90Transportes, almacenajes y comunicaciones Q3,188.19 Q3,687.75Servicios Q2,574.87 Q3,373.54Cuadro No. 5Salario promedio de trabajadores afiliados por actividad econmica, 2006 y 2011 Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadstico del IGSS.La poblacin afiliada segn categora del empleador corresponde al programa EMA, en el cual estn inscritos los trabajadores de los sectores pblico y privado, pues los trabajadores del Estado son cubiertos por el rgimen de clases pasivas civiles del Estado. Por tal motivo, la poblacin afiliada al IVS es solamente la que tiene un empleador privado.Categora de empleador 1,026,405 100% 1,154,378 100%Particular 892,038 86.9% 990,325 85.8%Estado presupuestados 117,794 11.5% 158,416 13.7%Estado en planilla 16,573 1.6% 5,637 0.5%Cuadro No. 6Trabajadores afiliados al IGSS por categora de empleador, 2006 y 2011Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadstico del IGSS.18En el cuadro siguiente se presenta la situacin de los patronos o empleadores formalmente inscritos en el seguro social, por rama de actividad econmica. El incremento del nmero de patronos entre 2006 y 2011 fue equivalente al 36%.Actividad econmica 2006 2011Total de empleadores 53,532 72,878Agricultura, silvicultura, caza y pesca 6,025 7,465Explotacin de minas y canteras 163 304Industria manufacturera 8,244 10,667Construccin 5,556 8,713Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios 183 310Comercio 14,088 19,287Transportes, almacenajes y comunicaciones 3,044 3,994Servicios 16,229 22,148Cuadro No. 7Patronos inscritos en el IGSS, 2006 y 2011Fuente: Informe Anual de Labores IGSS 2006 y 2011 y Departamento Actuarial y Estadstico del IGSS.Respecto a la distribucin departamental de los empleadores, segn el Informe Anual de Labores 2011 del IGSS, 46,235 empleadores (equivalentes al 63.44%) residan en el departamento de Guatemala; 3,303 (equivalentes al 4.5%), en Escuintla; 2,862 (equivalentes al 4%), en Quetzaltenango; 1,645 (equivalentes al 2.4%), en Izabal; y 18,833 empleadores (que equivalen al 25.8%), en los 18 departamentos restantes.197. El financiamiento de la seguridad social El artculo 38 de la Ley Orgnica indica que durante el tiempo que el rgimen de seguridad social se extienda, solamente a la poblacin trabajadora o parte de ella, se financiar mediante el mtodo de triple contribucin, es decir, con cuotas obligatorias de los trabajadores, de los patronos (empleadores) y del Estado. Para dicha etapa, donde actualmente se encuentra, el artculo 39 de la Ley Orgnica establece que los sectores productivos y el Estado deben sufragar el costo total de los beneficios, en la proporcin siguiente: Trabajadores 25% Patronos 50% Estado 25%Los aportes de los trabajadores y de los patronos para los programas EMA e IVS equivalen al 15.5% del salario ordinario del trabajador, distribuyndose en la forma que se presenta en el cuadro siguiente:TotalEMA e IVSTrabajador 4.83%Patrono 10.67%Total 15.5%ProgramaEnfermedad, maternidad y accidentes(EMA)Accidente comn Trabajador 1.00%Accidente comn Patrono 2.00%Accidente de trabajo Patrono 1.00%Subtotal 4.00%Maternidad y enfermedad Trabajador 2.00%Maternidad y enfermedad Patrono 4.00%Subtotal 6.00%Total EMA 10.00%Invalidez, vejez y sobrevivencia(IVS)Trabajador 1.83%Patrono 3.67%Total 5.50%Cuadro No. 8Contribuciones a la seguridad socialFuente: InfoIgss No. 31 del 22 de julio de 201020Es oportuno destacar que, como aparece en el cuadro siguiente, entre los siete pases centroamericanos (incluyendo Panam y Belice), los aportes de los trabajadores y empleadores de Guatemala son los terceros ms bajos, superando solamente a Belice y Honduras. Pas Empleador TrabajadorBelice 3% 1.5%Costa Rica 8.17% 3.67%El SalvadorPrivadoPblico6.75% 6.25%7% 7%Honduras 2% 1%Nicaragua 6% 4%Panam 10.25% 8%Promedios 5.7% 3.8%Cuadro No. 9Aportes de empleadores y trabajadores a los programas de pensionesFuente: Mesa-Lago, 2010.Uno de los principales problemas enfrentados por el IGSS, especialmente el programa EMA, es el incumplimiento por parte de los distintos gobi-ernos del pago de los aportes que corresponden al Estado por su calidad de empleador y como Estado propiamente dicho. Desde la creacin del IGSS el Estado cumpli en mnima parte con el pago de sus cuotas como empleador y como Estado. El gobierno fundador, de Juan Jos Arvalo, pag solo Q 500 mil de Q 1.7 millones que le correspondan, y los siguien-tes gobiernos mantuvieron la tendencia. Entre 1946 y 2003 pagaron solamente Q 841 millones, acumulando una deuda de Q 16,078 millones. A partir de 2004 se observa un importante cam-bio, gracias a lo que el Informe Anual de 2009 denomina una complicada labor de cobro. Esto permiti que entre 2004 y 2009 el Estado pagara Q 2,214 millones. En 2010 el Estado pag Q 510 millones, incluyendo inmuebles por un valor de Q 51.1 millones; y en 2011 Q 447 millones (el 100% de lo presupuestado). Mesa Lago (1998) seala que en Amrica Latina es infrecuente que el Estado nunca pague sus compromisos con el rgimen de seguridad social y que, si bien en muchos pases se lleg a deudas de gran magnitud, los gobiernos firmaron conve-nios para amortizarlas. Al ao 2011 la deuda del Estado se integraba de la forma siguiente:21Concepto Monto QCuota patronal del Estado EMA 1,580.5 millonesCuota patronal del Estado IVS 95,1 millonesAporte atencin mdica CPCE 1,902,5 millonesAporte Estado EMA 12,818.2 millonesAporte Estado IVS 3,497.5 millonesTotal Q 19,894.1 millonesCuadro No. 10Deuda acumulada del Estado al 31/12/11Fuente: Informe Anual de Labores 2011, IGSSA la falta de pago de sus compromisos por parte del Estado (gobierno central) y las municipalidades, se agregan varias situaciones que han afectado y afectan las finanzas del IGSS, entre las cuales destacan las siguientes: El artculo 115 de la Constitucin establece que quienes gocen de jubilacin, pensin o montepo del Estado e instituciones autnomas y descentralizadas - Clases Pasivas Civiles del Estado (CPCE) -, tienen derecho a recibir gratuitamente la cobertura total de los servicios mdicos del IGSS. El artculo 88 de la Constitucin Poltica de la Repblica exonera a las universidades (USAC y las privadas) del pago de impuestos, arbitrios y contribuciones sin excepcin alguna. En 2000 se estim, para ese ao, un monto de Q 40 millones de contribuciones patronales no percibidas (Gehlert, 2002b). La violacin de la autonoma del instituto en cuanto a la capacidad de disponer de sus recursos. El caso ms grave se dio en 1986-1991, cuando se le oblig a invertir sus reservas en bonos del tesoro y otros instrumentos financieros de carcter pblico, sin indexacin del principal y con tasas de rendimiento nominales inferiores a las del mercado (Mesa-Lago, 1998). Malas prcticas administrativas y actos de corrupcin. El ms reciente y voluminoso se dio en 2002, con el Fondo de Proteccin y Desarrollo Social (FIPRODESO), que result en una defraudacin de Q 350 millones, de los cuales a 2009 el IGSS haba recuperado Q 228 millones (IGSS, 2009).228. Los sistemas de financiacinEl IGSS no utiliza un solo sistema de financiacin. El programa de Enfermedad, Maternidad y Accidentes (EMA) utiliza el sistema denominado de distribucin o reparto simple modificado, que se diferencia del sistema de reparto simple en el hecho de procurar obtener un excedente entre ingresos y egresos, que se convierte en reserva para contingencias. El sistema de reparto simple busca recaudar cada ao suficientes cotizaciones que permitan cubrir todos los egresos de ese ao (Mesa-Lago 1998). Este es el caso de las CPCE, donde los ingresos derivados de las cuotas de los trabajadores son utilizados en su totalidad para sufragar el costo de las pensiones, a lo que se agrega el aporte proveniente del Presupuesto General de la Nacin. El modelo que utiliza el programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) es denominado incorrectamente como sistema de reparto, cuando en realidad utiliza el modelo de financiamiento conocido como prima media escalonada (PME) que se caracteriza por el uso de una capitalizacin parcial colectiva que permite acumular una reserva que contribuye con su rendimiento a financiar el programa. Este modelo persigue crear una reserva inferior a la que puede lograrse con el sistema de capitalizacin completa o plena (Mesa-Lago, 1998).Se le llama escalonado porque las primas o contribuciones permanecen fijas durante un perodo de tiempo que se espera sea lo ms largo posible a cuyo trmino la prima es aumentada para mantenerse estable por otro perodo similar y as sucesivamente. El modelo permite que el escalonamiento del perodo de tiempo, la cuanta de la prima o contribucin y el volumen de la reserva, se puedan graduar de acuerdo a las condiciones particulares de cada pas.El IGSS puede, en funcin de lo dispuesto por artculo 43 de su Ley Orgnica, aplicar el sistema que estime ms conveniente para los beneficios que otorga. De esa cuenta le es permitido adoptar el sistema de reparto, el de capitalizacin colectiva u otro, a condicin de que busque establecer sistemas ms simples, eficientes y de mayor sentido social. Con fundamento en lo anterior, el artculo 42 del Reglamento sobre Proteccin Relativa a Invalidez, Vejez y Sobrevivencia, indica que el sistema adoptado para el financiamiento del programa IVS es el de prima escalonada y que, cuando en un ejercicio financiero, el total de ingresos por concepto de contribuciones y rendimiento del Fondo de la Reserva Tcnica que se constituye con los excedentes mensuales de los ingresos sobre los egresos y es distinto e independiente de los otros fondos del instituto (Artculo 41 del reglamento) -, sea inferior al del total de los egresos por prestaciones y gastos administrativos, se aumentarn las tasas de contribucin a un nivel que garantice el equilibrio financiero por un perodo no menor de cinco aos. El indicado aumento podr postergarse si el Estado aporta los recursos necesarios para cubrir ntegramente el exceso de los egresos sobre los ingresos. El artculo 44 de la Ley Orgnica prescribe, por su parte, que si una revisin actuarial indica dficit en las disponibilidades para hacer frente a las obligaciones, el IGSS debe proceder de conformidad con las siguientes normas:23a) Reajuste inmediato de los beneficios para la gradual eliminacin del dficit;b) Reajuste de cuotas o contribuciones con el mismo objeto;c) Mantenimiento de la escala de beneficios, para ser pagados nicamente en proporcin al ndice de solvencia que indique la respectiva revisin actuarial;d) Aplicacin conjunta de las tres medidas anteriores.Cabe hacer mencin que un informe de OIT seala que el nivel de capitalizacin de los regmenes de seguridad social se determina por consideraciones que no se limitan exclusivamente a la salvaguardia financiera de los compromisos en materia de pensiones (OIT, 2001). En el caso de los sistemas pblicos de pensiones dicho informe seala que, por tener el respaldo de la sociedad para garantizar sus activos y, en teora, su futuro a lo largo de un perodo de tiempo indefinido, no necesitan del mismo nivel de capitalizacin que un sistema privado.El modelo de capitalizacin parcial colectiva permite la solidaridad intra e intergeneracional, con cotizacin (un porcentaje del salario) definida y beneficios definidos y no existe una relacin de uno a uno entre lo que cada persona aporta y lo que recibir posteriormente en concepto de pensin. Las reformas de los sistemas de pensiones de Amrica Latina, impulsadas a partir de finales de la dcada de los 70 - denominadas sustitutivas - escogieron en algunos casos un modelo de administracin privada (Chile, Bolivia y El Salvador) o administracin mltiple (Mxico). El sistema adoptado en esas reformas fue el de capitalizacin plena e individual (CPI), tambin conocido como de capitalizacin anticipada completa. En este sistema el asegurado tiene una cuenta individual donde se depositan sus contribuciones a lo largo de la vida laboral y la pensin se integra con el fondo acumulado, ms los rendimientos, deducindole las comisiones de la entidad administradora. Este sistema tiene cotizacin definida (porcentaje del salario) y beneficio no definido. Aunque existe una relacin de uno a uno entre el ahorro y el beneficio, este depende del desempeo de la economa, las tasas de inters y las comisiones del administrador. En varios pases, el Estado (Chile, por ejemplo) garantiza un rendimiento mnimo de las inversiones y una pensin mnima, as como proteccin en el caso de bancarrota de la administradora privada, lo que implica un costo fiscal.249. La importancia de la contributividadLos sistemas de proteccin social en general y, los de seguridad social en particular, afrontan varias tensiones entre las que destacan las relacionadas con el enfoque de universalizacin o de focalizacin en buena parte resuelto cuando se considera que en materia de derechos sociales la focalizacin es un instrumento o medio para alcanzar la universalizacin, pero no un fin en s mismo. Otra tensin se refiere a la disyuntiva respecto al carcter contributivo o no contributivo de las prestaciones de la seguridad social. En Amrica Latina, ante la dificultad que existe para incorporar a importantes segmentos de la poblacin ocupada a los sistemas contributivos, cobra fuerza la idea de extender los sistemas no contributivos a toda la poblacin (Repetto, 2010).Bosch et al (2013) sealan la necesidad de tomar en consideracin diversas consecuencias que resultan de la bsqueda de la ampliacin de cobertura del sistema de seguridad social. La escasa cobertura tiene consecuencias sociales, entre las que destacan las relacionadas con la pobreza de los adultos mayores y de sus familias; as como los impactos de gnero (en Mxico las hijas destinan en promedio 22 horas a la semana para la atencin de los adultos mayores de la familia, en tanto los hijos solamente destinan ocho).Por el lado de la ampliacin de la cobertura mediante sistemas no contributivos, es necesario considerar las consecuencias fiscales, derivadas del aumento del gasto del Estado. Esto es particularmente importante para Guatemala, que tienen una carga que no supera el 12% con relacin al Producto Interno Bruto (PIB). En 2011, su carga tributaria fue equivalente al 10.9% del PIB y los ingresos fiscales totales representaron el 13.6% del PIB, en tanto que para 19 pases de Amrica Latina representaron el 15.7% y el 23.6% respectivamente (CEPAL, 2013).De lo anterior se deduce la importancia de buscar la incorporacin al sistema contributivo de seguridad social del mximo porcentaje posible de la poblacin trabajadora, para alcanzar un sistema sustentable, previsible y capaz de dar soluciones a los problemas de cobertura que se proponga como objetivo la sociedad. Es necesario considerar la ampliacin de las bases contributivas en todo sentido, las que evaden y eluden la contributividad y las que no han sido alcanzadas por la legislacin (Lacchini y Zuccotti,s.f.) particularmente los trabajadores de la economa informal.El xito de un sistema contributivo depende, fundamentalmente, de los factores siguientes: Tasa de contribucin moderada y razonable Percepcin de una pensin futura suficiente Alta valoracin del futuro Alta probabilidad de que el evasor sea descubierto y obligado a contribuirSin embargo, en el anlisis individual de la contribucin es posible que la persona decida no contribuir - especialmente si es joven y sano y su salario es bajo - dejando de lado consideraciones relacionadas con el aporte que la seguridad social hace a la cohesin social y al bienestar de la sociedad en su conjunto. Es por ello que el sistema de seguridad social debe tener carcter obligatorio, sin dejar al trabajador individual la posibilidad de elegir entre contribuir o no hacerlo. Aqu tambin tiene un papel importante el desarrollo de una cultura previsional la valoracin alta del futuro mediante campaas de educacin y sensibilizacin relativas a los beneficios individuales y sociales de la seguridad social (Lacchini y Zuccotti,s.f.)25Un principio bsico, condicin necesaria para que puedan alcanzarse los restantes principios de la seguridad social (mencionados en el numeral 1), es el relativo a la sostenibilidad financiera del rgimen de seguridad social, particularmente del sistema de pensiones (IVS).10. Sostenibilidad financiera del IGSSEn el cuadro siguiente se muestra un comparativo de los presupuestos de ingresos y egresos del IGSS correspondientes a los aos 2006 y 2011. Presupuesto de Ingreso y egresos2006 % 2011 %Ingresos 4,606,974,841.06 100% 7,515,701,605.58 100%Ingresos No Tributarios 73,944,199.23 1.6% 124,636,637.06 1.7%Contribuciones a la Seguridad Social 4,000,049,684.35 86.8% 5,799,321,895.79 77.2%Rentas de la Propiedad 493,543,299.27 10.7% 1,443,743,072.73 19.2%Transferencias Corrientes 38,837,658.21 0.8% 148,000,000.00 2.0%Egresos 4,077,792,888.06 100.0% 6,739,081,998.01 100.0%Actividades Centrales 354,623,155.38 8.7% 1,424,130,439.01 21.1%Servicios de Atencin Mdica 1,917,125,732.31 47.0% 3,102,707,561.00 46.0%Prestaciones Pecuniarias 1,166,785,242.88 28.6% 2,012,925,144.77 29.9%Inversin en Atencin Mdica y Previsin Social 626,984,360.36 15.4% 180,979,328.50 2.7%Partidas No Asignables a Programas 12,274,397.13 0.3% 18,339,524.73 0.3%Cuadro No. 11Comparacin de presupuestos de ingresos y egresos, 2006 y 2011Fuente: Informe Anual de Labores 2011, IGSS26Concluye que la situacin financiera de corto plazo era solvente en ese momento y que muy probablemente lo siga siendo en el mediano plazo. Le llamaba la atencin que los gastos administrativos constituan ms del 20% de los egresos totales. En el Informe Anual de Labores correspondiente al ao 2011, el IGSS reporta que el IVS tuvo unos ingresos por concepto de contribuciones de Q 1,859 millones, contra un pago por prestaciones pecuniarias de Q 1,705 millones. Los ingresos totales del programa fueron de Q 2,860 millones y los egresos de Q 2,748 millones, lo que permiti integrar Q 111.8 millones a la reserva tcnica.Con respecto al rendimiento de las inversiones, que es un elemento fundamental para la Mesa-Lago (1998) al hacer el anlisis del programa IVS resalta varios aspectos: En el quinquenio 1990-1995 los gastos como proporcin de los ingresos se mantuvieron en un rango del 48% al 58%, mostrando bastante regularidad. El sistema de prima media escalonada se ajustaba a los criterios tcnicos, al no utilizar las reservas y sus rendimientos para pagar prestaciones. Los ingresos corrientes financiaban el pago de prestaciones y quedaba un remanente para alimentar la reserva (en 1995 el supervit fue de Q 272 millones sobre unos ingresos de Q 549 millones). El costo actuarial (relacin entre gastos/salarios cotizables) se mantuvo estable e incluso con tendencia hacia la baja, lo que contrasta con la situacin tpica de la mayora de pases latinoamericanos.sostenibilidad del sistema, Mesa-Lago (1998) seala que entre 1980 y 1995 la inversin nominal total del IGSS pas de Q 143.2 millones a Q 1,967.7 millones, de los cuales el 72% correspondi al IVS Q 1,426.7 millones - El rendimiento nominal en ese perodo oscil entre 6.36% en 1980 y 16.98% en 1994, pero el rendimiento real fue negativo, con una tasa de -3.8% en el perodo. Solamente en los aos 1984, 1994 y 1995 fue positiva, con 3.14%, 4.83% y 4.74%, respectivamente.En el cuadro siguiente se puede observar el rendimiento del portafolio total de inversiones, con datos comparativos de dos aos:27Portafolio de inversiones 2006 2011Portafolio de InversionesQ9,940,190,137.68 100% Q17,702,000,000 100%Programa IVS Q6,600,061,518.75 66.4% Q11,342,760,000 64.1%Programa EMA Q3,340,128,618.93 33.6% Q6,353,020,000 56.0%Programa PRECAPI n/a Q6,400,000 0.1%Rendimiento Q694,578,495.88 Q1,433,340,000Cuadro No.12Comparativo del rendimiento de inversiones, 2006 y 2011 Fuente: Informe Anual de Labores 2011, IGSSOtro elemento importante para la sostenibilidad es la diversificacin de la cartera de inversiones, pues en la medida que sea ms diversificada se encuentra mejor cubierta contra los riesgos. De acuerdo con Mesa-Lago (1998), en el perodo de 1980 a 1985 entre el 74% y el 85% de las reservas del IGSS estaba colocado en bancos privados; entre el 13% y el 26% en el Banco de Guatemala; y entre el 2.2% y el 3.8% en entidades financieras. En ese perodo el rendimiento real fue negativo (-2.3%) debido principalmente a la inflacin de 1985, que lleg al 31%, con una tasa de rendimiento real de -18%. Entre 1986 y 1991, como ya se indic en el nu-meral 7, el gobierno oblig al IGSS a depositar sus reservas en el Banco de Guatemala. En ese pero-do la inflacin afect igualmente el rendimiento real, que fue en promedio de -8.8% anual. En 1992 el gobierno liber las reservas del IGSS. Se mantuvo la elevada concentracin de depsi-tos en el Banco de Guatemala (entre 91% y 94%), pero el banco pag rendimientos superiores a los que ofreca la banca privada, llegando a tener rendimiento positivo de 4.8% en 1994 y 1995 (Mesa-Lago, 1998).En el estudio sobre los sistemas de pensiones en Centroamrica, que Mesa-Lago elabor en 2010 para el Cuarto Informe Estado de la Regin, indica que la rentabilidad real de las inversiones del IGSS entre 2004 y 2009 oscil entre -1.7% en el primer ao y 9.5% en el ltimo, con tres aos de rentabilidad real negativa y solamente dos de positiva (Mesa-Lago, 2010).En septiembre de 2010 el IGSS inform que sus reservas (Q 15,917 millones) estaban invertidas, en un 53% en Bonos del Tesoro del Ministerio de Finanzas Pblicas, 20% en ttulos del Banco de Guatemala y 27% en bancos del sistema. Agrega que el rendimiento promedio que obtuvieron sus depsitos en los bancos privados fue de 9.01%, en tanto que los inversionistas privados lograron un promedio de 7.82% (InfoIgss, 17/9/2010).Mesa-Lago (2010) seala que las inversiones en ttulos pblicos estn expuestas a un riesgo poltico que depende del comportamiento estatal. Incurren en este riesgo los pases con excesiva concentracin en deuda pblica, prstamos del Es-tado y depsitos en bancos estatales; el gobierno que fija la tasa de inters puede reducirla, tambin forzar el cambio de instrumentos dolarizados a la moneda nacional y despus devaluar sta (como ocurri en crisis anteriores en Argentina y Per) 28con efectos desastrosos para el valor del fondo. Por el contrario, el riesgo poltico se reduce si el Estado paga intereses comparables a los del mercado y no interfiere en las decisiones de la inversin.La evaluacin actuarial realizada por el IGSS para el ao 1995, citada por Mesa-Lago (1998) determin que la prima vigente en ese entonces y en la actualidad (4.5%) sera suficiente para garantizar el equilibrio financiero hasta 2001. Nuevas proyecciones para 1996 determinaron que la prima del 4.5% garantizaba un perodo de equilibrio hasta 2003. La revisin actuarial elaborada por el equipo de la Fundacin Friedrich Ebert en 1997, que sirvi de sustento al diagnstico y propuesta elabora-dos por Mesa-Lago, estableci que la relacin cotizantes activos/pensionados pasara de 8.5 en 1995; a 7.4 en 2010; 6.7 en 2015; y, 5.1 en 20255 (Mesa-Lago, 1998).5 El Informe Anual de Labores del IGSS reporta 7.53 para 2011.En su Informe Anual de Labores de 2009, el IGSS informa que llev a cabo una revisin actuarial, la cual permiti determinar que la prima actual de 5.5% sobre los salarios tendr vigencia hasta 2013, ao en el que se requerir ascender un nuevo escaln, mediante medidas correctivas a sus variables tcnicas (ajustes o reformas param-tricas a las que se hace referencia en el numeral siguiente), para que el perodo de equilibrio se prolongue por ms de 10 aos. La revisin actuarial practicada por el IGSS en 2011, indica que el desequilibrio financiero iniciar en 2017 (los egresos sern superiores a los ingresos por cuotas y rendimiento de las inversiones) y que la reserva se agotar en 2022 (IGSS, 2012).29A partir de los aos 80 del siglo pasado, en pases desarrollados y en vas de desarrollo, tuvieron lugar importantes transformaciones de los regmenes de seguridad social y de los sistemas de pensiones. En Amrica Latina las reformas ms profundas fueron las estructurales, que consistieron en el cierre de los sistemas pblicos y su sustitucin por uno privado (por ello tambin son llamadas sustitutivas); o la adopcin de un sistema mixto, con importante participacin privada. En el primer caso la reforma emblemtica fue la de Chile, seguida de Bolivia, Mxico, El Salvador y Repblica Dominicana. En el segundo caso se encuentran las reformas de Per, Colombia, Uruguay, Costa Rica y Panam. Las reformas estructurales se realizaron en medio del auge de la corriente neoliberal (que inspir las recomendaciones del Consenso de Washington), promovidas fuertemente por organismos financieros internacionales, particularmente el Banco Mundial, que adopt el modelo chileno como el paradigma para las reformas de los sistemas de pensiones. Los problemas que afectaban a los sistemas de pensiones, no todos endgenos, justificaron los procesos de reforma. Entre esos problemas se pueden citar la existencia de mltiples regmenes (la fragmentacin a la que se aludi anteriormente); la baja cobertura para los ms pobres; los excesivos costos administrativos; la baja eficiencia; la corrupcin y el manejo poltico; el descenso en la relacin entre contribuyentes y beneficiarios; la baja rentabilidad de las inversiones; y, los incrementos de las pensiones que llevaron a crecientes dficit de los sistemas de pensiones.El costo que represent para las finanzas pblicas el sostenimiento de los sistemas de pensiones llev a identificar a la seguridad social como una causa del dficit, pero tambin como una fuente potencial de financiamiento y desarrollo del mercado de capitales (SSOS, 2008). A ello se sumaron la crisis de la deuda y los procesos de ajuste estructural, que abrieron el camino para las reformas orientadas a reducir el gasto estatal, entre ellos el destinado a la seguridad social, a la que se descart el componente solidario que la caracteriz desde sus inicios. En el resto de pases (Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela) se han realizado reformas no estructurales o paramtricas; o bien, los sistemas permanecen sin modificaciones. Se denominan paramtricas porque se realizan modificaciones (incrementos) en los parmetros o variables de financiacin (contribuciones) o de acceso a la pensin (principalmente la edad y los aos de contribucin). En el caso de Guatemala, el primer cambio importante en el programa del IVS tuvo lugar en 1988, pero en sentido contrario a las reformas paramtricas, cuando mediante Acuerdo No. 788 de la Junta Directiva, se redujo de 65 a 60 aos la edad mnima para optar a la jubilacin. De acuerdo con el IGSS, esta modificacin tuvo un propsito eminentemente poltico-electoral, sin ningn respaldo tcnico (InfoIgss, 20/1/2011).Las condiciones y la forma de integracin de la pensin por vejez actualmente vigentes, estn fijadas en los artculos 15 y 16 del Reglamento sobre Proteccin Relativa a Invalidez, Vejez y Sobrevivencia en adelante denominado 11. Reformas paramtricas30Reglamento del IVS - (Acuerdo No. 1124 de la Junta Directiva del IGSS del 12 de marzo de 2003), 6 y cuya ltima modificacin est contenida en 6 Aprobado por Acuerdo Gubernativo No. 92-2003 (publicado en el Diario Oficial el 19 de marzo de 2003).7 Aprobado por Acuerdo Gubernativo No. 310-2012 del 3 de diciembre de 2012 (publicado en el Diario Oficial el 20 de diciembre de 2012).8 Este porcentaje es conocido como tasa de reemplazo.el Acuerdo No. 1291 de la Junta Directiva del IGSS, del 20 de septiembre de 2012.7 Dichas condiciones se resumen en el recuadro siguiente:Condiciones para tener derecho a pensin de vejeza) Tener acreditados el nmero de contribuciones mnimas de acuerdo a la escala siguiente: a.1.) 180 contribuciones hasta el 31 de diciembre de 2010 a.2.) 192 contribuciones a partir del 1 de enero de 2011 a.3.) 204 contribuciones a partir del 1 de enero de 2013 a.4.) 216 contribuciones a partir del 1 de junio de 2013 a.5.) 228 contribuciones a partir del 1 de enero de 2014 a.6.) 240 contribuciones a partir del 1 de junio de 2014b) Haber cumplido la edad mnima de 60 aosIntegracin de la pensina) El 50% de la remuneracin base8.b) El 0.5 de la remuneracin base por cada seis meses de contribucin en exceso sobre los primeros 120 meses de contribucin.c) Una asignacin familiar equivalente al 10% del monto calculado segn los incisos a) y b) anteriores, por siete tipos de cargas familiares: esposa o conviviente; hijos menores de 18 aos (solteros y que no estn pensionados por derecho propio); hijos mayores incapacitados para el trabajo (naturales o adoptados); hijos adoptados; hijos por nacer; la madre del asegurado no pensionada y que dependa econmicamente de l; y el padre total y permanente incapacitado, cuando dependa del pensionado.La pensin de vejez (as como la de invalidez y gran invalidez) no exceder del 80% de la remuneracin base. 3111.1. Aumento de la prima de cotizacinLa primera reforma paramtrica fue en 2000, cuando la contribucin inicial para el IVS, establecida al momento de la creacin del programa en 1977, de 4.5% sobre el salario del trabajador (3% para el empleador y 1.5% para el trabajador) fue elevada a 5.5% (3.67% para el empleador y 1.83% para el trabajador, ver Cuadro No. 8). 11.2. Primer intento de aumentar la edad para la pensin por vejezEn el Reglamento del IVS emitido el 13 de marzo de 2003, el IGSS modific en el artculo 15 las condiciones de acceso vigentes hasta la fecha, estableciendo las siguientes:a) Tener acreditado por lo menos 180 meses de contribucinb) Haber cumplido la edad mnima que le corresponde de acuerdo a la escala siguiente: 62 aos de edad a partir del 1 de enero del 2003 63 aos de edad a partir del 1 de enero del 2004 64 aos de edad a partir del 1 de enero del 2006 65 aos de edad a partir del 1 de enero del 2008Reforma paramtrica de 2003Condiciones para la pensin de vejezEl Procurador de los Derechos Humanos present una accin de inconstitucionalidad contra el inciso b) del artculo 15, la cual fue declarada con lugar por la Corte de Constitucionalidad en sentencia del 13 de julio de 2005 (Expediente No. 2765-2004).Los principales argumentos expresados del Procurador son los siguientes: a) Viola el artculo 4o. de la Constitucin9 porque la escala o diferencia de tratamiento de los afiliados no es justificable desde el punto de vista de la garanta constitucional de igualdad.b) Conlleva disminucin a los derechos que se otorgaban a los trabajadores mediante el Acuerdo No.788 de la Junta Directiva del IGSS, el cual estableca que los afiliados tenan derecho a gozar de la pensin por vejez al cumplir 60 aos; por tal razn, el precepto impugnado resulta nulo, pues a temor de lo que establece el artculo 106 de la Carta Magna, son nulas ipso jure las estipulaciones que conlleven limitacin a los derechos reconocidos a favor de los trabajadores en la Constitucin, en la ley, en los tratados internacionales ratificados por Guatemala y en los reglamentos y otras disposiciones relativas al trabajo.c) Con la aplicacin de dicho artculo se viola el contenido del artculo 15 de la Carta Magna, que consagra la irretroactividad de las leyes, pues vuelve hacia atrs al regular la situacin de personas que ya haban adquirido derecho a la cobertura.32La Corte de Constitucionalidad, resolvi con lugar el planteamiento de inconstitucionalidad y dio un plazo de 10 das a la Junta Directiva del IGSS para regular nuevamente sobre lo impugnado. Entre los criterios que sustentan el fallo destacan los siguientes:a) El artculo impugnado intenta normar hechos anteriores al inicio de su vigencia, al pretender regular la situacin de personas que adquirieron el derecho a la pensin desde el da siguiente de su promulgacin, pese a que la situacin de estos ya haba cobrado imperatividad al amparo de normativa anterior.b) Que el cambio de condiciones no puede hacerse en perjuicio de los trabajadores que tienen seguro su acceso a dicho beneficio, pues al hacerlo se contraviene el artculo 100 de la Constitucin, que establece al Estado la obligacin de mejorar progresivamente el rgimen de seguridad social y que, al contrario de mejorar la situacin de los afiliados, se afecta su derecho a gozar del beneficio al aumentar el nmero de contribuciones, el perodo de tiempo de pago de la misma y la edad de dichos afiliados.c) Que el Estado tiene la obligacin de procurar las condiciones que beneficien el mejoramiento del rgimen de previsin social, la que debe cumplirse sin menoscabar las condiciones a que estn sujetos los afiliados, al cambiar para menos las condiciones de los trabajadores afectados, en vez de mejorarlos como es la filosofa que impera en la doctrina del Derecho del Trabajo expuesta en la Constitucin, de acuerdo con la cual las normas que lo constituyen integran un plexo de derechos fundamentales, susceptibles de ser mejorados, pero jams disminuidos, limitados o tergiversados, de acuerdo a lo preceptuado en los artculos 44 y 106.1011.3. Segundo intento de aumento de la edad y nmero de contribuciones parcialmente exitosoEn 2010, luego de alcanzar un consenso sobre el tema con el Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales y Financieras (CACIF) y la Unin Guatemalteca de Trabajadores (UGT), en su carcter de entidades representativas de los sectores empleador y trabajador, respectivamente, la Junta Directiva del IGSS emiti el Acuerdo No. 1257, del 14 de diciembre de 2010, aprobado mediante Acuerdo Gubernativo No. 381-2010, que modifica varios artculos del Reglamento del IVS, entre ellos los relacionados con las condiciones, integracin y monto mximo de las pensiones por invalidez total, vejez y gran invalidez. Entre las justificaciones, expuestas en los considerandos del acuerdo gubernativo, destacan las siguientes:a) Que como resultado de la revisin de los parmetros actuariales del IVS y de acuerdo con la tcnica actuarial, son necesarias modificaciones que contribuirn a la estabilidad financiera del Programa y al fortalecimiento del mismo, para hacer frente a los compromisos adquiridos.b) Que la necesidad de actualizar los parmetros deviene de la evolucin demogrfica, especialmente del aumento de la expectativa de vida de la poblacin, que afecta directamente las finanzas del programa, sin que hasta la fecha se hayan actualizado los parmetros para adaptarlos a la dinmica demogrfica.9 Artculo 4 de la Constitucin: En Guatemala todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos.10 La Corte indic que los criterios contenidos en el fallo fueron vertidos en sentencia del 19 de noviembre de 2003, expedientes acumulados No. 398-2002 y 448-2002.331. Condiciones para los asegurados cuya fecha de afiliacin sea anterior al 1 de enero de 2011:a) Tener acreditados el nmero de contribuciones mnimas de acuerdo a la siguiente escala: a.1. 180 contribuciones hasta el 31 de diciembre de 2010 a.2. 192 contribuciones a partir del 1 de enero de 2011 a.3. 204 contribuciones a partir del 1 de enero de 2013 a.4. 216 contribuciones a partir del 1 de enero de 2014b) Haber cumplido la edad mnima de 60 aos 2. Condiciones para los asegurados que se afilien a partir del 1 de enero de 2011:a) Tener acreditados como mnimo 240 meses de contribucin, efectivamente pagados y;b) Haber cumplido 62 aos de edad Integracin de la pensin (Artculo 16)a. El 50% de la remuneracin baseb. El 10% de la remuneracin base por asignacin familiarc. El 0.5% de la remuneracin base por cada seis meses de contribucin que tenga el asegurado, despus de haber cumplido con el nmero de contribuciones y edad establecidos para el riesgo de vejezReforma paramtrica de 2010Condiciones para la pensin de vejez (Artculo 15)Las reformas fueron impugnadas ante la Corte de Constitucionalidad por el Procurador de los Derechos Humanos, el Movimiento Sindical Indgena y Campesino de Guatemala (MSICG) y Lilian Elizabeth Donis, ex diputada al Congreso de la Repblica. Entre los argumentos presentados en las impugnaciones destacan los siguientes:a) Violacin del derecho a la igualdad (Artculo 4 de la Constitucin) pues se excluye a un grupo de trabajadores de otro, con diferencias de requisitos en cuanto a aos de vida y a nmero de cuotas pagadas.b) Violacin del artculo 5 de la Constitucin, al restringir el derecho a solicitar una pensin al cumplir los requisitos establecidos con anterioridad y que constituye un derecho adquirido susceptible de ser mejorado.c) Se restringen derechos adquiridos por los trabajadores, en violacin del artculo 106 constitucional, al requerir ms aos y elevar las contribuciones para gozar de la pensin.d) Las normas constitucionales no admiten una disminucin, restriccin o limitacin 34al acceso a la seguridad social o a las prestaciones por invalidez, vejez o sobrevivencia.e) Elevar progresivamente la edad supone disminuir o hacer una regresin al beneficio y discriminar gravemente a los beneficiarios, quienes se ven obligados a trabajar por un mayor nmero de aos que sus antecesores.f) El artculo 15 de la Constitucin establece que la ley no tiene efecto retroactivo.Por su parte el IGSS present las siguientes justificaciones:a) No se puede alegar derechos adquiridos por las modificaciones a la modalidad, extensin de los beneficios, o al monto y mtodos de cobro y de clculo de las cuotas o contribuciones asignadas para cubrirlos, pues los beneficios del seguro social son derechos condicionados, que estn supeditados a la realidad guatemalteca y del rgimen de seguridad social.b) Las reformas constituyen acciones necesarias e inmediatas para mantener la sostenibilidad del rgimen y garantizar que las pensiones sean otorgadas a la mayor cantidad de personas con derecho a estas y por la mayor cantidad de tiempo posible, pues tal obligacin es inviable si se mantienen las condiciones anteriores.c) El principio de igualdad, implica tratar situaciones diferentes de forma diferente. Hay un trato diferenciado entre las personas que ya gozaban de un beneficio y aquellas que tienen la expectativa. Las personas con derecho adquirido no son afectadas por las modificaciones y las personas con expectativa de un derecho solamente gozan de un derecho a futuro y no consolidado.La Corte de Constitucionalidad en sentencia dictada el 6 de septiembre de 2012 (Expedientes acumulados 3-2011, 4-2011 y 52-2011), declar inconstitucionales las reformas relacionadas con el aumento a la edad de jubilacin a 62 aos y la consolidacin en una sola asignacin familiar de las asignaciones que se otorgan por cada carga familiar del pensionado. No encontr inconstitucionalidad en el incremento progresivo del nmero de contribuciones requeridas para tener derecho a la pensin por vejez. La Corte realiz un extenso y minucioso anlisis de las reformas aprobadas por la Junta Directiva del IGSS (pginas 23 a 41 del texto de la sentencia), que aporta valiosos criterios para abordar el tema de los derechos sociales: Al comparar las medidas contempladas en la normativa anterior con las modificaciones adoptadas por el IGSS, advierte regresividad en la sustitucin de la asignacin por carga familiar (hasta siete diferentes cargas) por la asignacin familiar nica; y en el aumento de los requisitos de edad y nmero de contribuciones para acceder a la pensin (hasta cinco aos ms para un sub-grupo de afiliados). Para determinar si las medidas regresivas se justifican y no resultan discriminatorias, deben superar los test de razonabilidad y de proporcionalidad a fin de establecer si son vlidas, si fueron evaluadas alternativas, si no afectan el contenido esencial del derecho a la seguridad social y si el beneficio que se alcanzar es superior al costo que previenen. Las medidas regresivas adoptadas tienen el propsito de evitar el dficit financiero del rgimen, lo cual es constitucionalmente vlido. Los estudios actuariales reflejan un aumento de la expectativa de vida, por lo que no puede mantenerse un perodo de contribucin de 15 aos y dar casi 30 de beneficios. 35 Mediante el artculo 44 de la Ley Orgnica, el legislador facult al IGSS para reajustar beneficios, contribuciones y mantener los beneficios en forma proporcional a su solvencia, e incluso aplicar simultneamente las tres medidas. En funcin de la proteccin financiera del rgimen, los casos de aumento del nmero de contribuciones para recibir el complemento de 0.5% de la remuneracin base por cada seis meses de contribucin adicional; la variacin para los pensionados de Gran Invalidez que no reciban el complemento por asignacin familiar; y el aumento de hasta 60 meses en la contribucin para optar a la pensin de vejez; resultan ser estrictamente proporcionales con el fin constitucional a satisfacer, por ser su afectacin leve frente a la elevada satisfaccin del otro. La aplicacin del subprincipio de ponderacin por medio del test de necesidad, que consiste en comparar las medidas adoptadas con hipotticas alternativas, permite determinar si tales alternativas hubieran sido igualmente idneas o permitan alcanzar el objetivo sin necesidad de afectar u ocasionar una intervencin en el contenido del derecho fundamental. El Reglamento del IVS (Artculo 42) prev el aumento de la tasa de contribucin, entre las medidas financieras que pueden adoptarse en caso de dficit, y que el aumento puede postergarse si el Estado aporta los recursos que permitan cubrirlo. No consta que se evaluaran las distintas alternativas, por lo que violan el subprincipio de ponderacin y, por consiguiente, el de proporcionalidad en sentido amplio. El artculo 44 de la Ley Orgnica seala que los reajustes deben ser nicamente para la gradual eliminacin del dficit, en atencin al fin constitucional de procurar el mejoramiento progresivo, por lo que las normas regresivas, que sean razonables y proporcionales, deben reflejar un carcter temporal y no perdurable. De resultar estrictamente necesario aumentar la edad, esta medida debe ser adoptada por el Congreso, por ser un elemento subjetivo de lmites a derechos fundamentales que slo pueden ser adoptados por el legislador. Las medidas que violan el artculo 100 constitucional, por ser regresivas, no razonables ni proporcionales, contrariando l o s p r i n c i p i o s d e p r o g r e s i v i d a d , n o r e g r e s i v i d a d , r a c i o n a l i d a d y proporcionalidad son: a) Aumentar los meses de contribucin para optar al 0.5% de la remuneracin base por cada 6 meses de contribucin en exceso.b) La eliminacin del beneficio del 10% de la remuneracin base por cada dependiente del afiliado.c) La variacin del clculo del 25% adicional para los pensionados de gran invalidez.d) El incremento de la edad para optar a la pensin por vejez.36Los cambios en las estructuras etarias de las sociedades traen como resultado el proceso denominado transicin demogrfica. Las sociedades parten de un estado de bajo crecimiento demogrfico, con altas tasas de mortalidad y fecundidad; pasan a un perodo intermedio en el que baja la tasa de mortalidad y se incrementa la de fecundidad, con lo que se produce un aumento de la tasa de crecimiento de la poblacin; para llegar a una etapa en la que se reduce el crecimiento de la poblacin, por efecto de la disminucin de la tasa de fecundidad. Los pases de Amrica Latina son clasificados en cuatro etapas: muy avanzada, con un pas (Cuba); avanzada, con siete pases (entre ellos Argentina, Uruguay, Brasil y Costa Rica), avanzada plena, con nueve pases (entre ellos El Salvador, Panam, Honduras y Nicaragua); y moderada, con tres pases (Bolivia, Hait y Guatemala).Guatemala tiene actualmente la ms alta tasa de fecundidad (4.2 hijos por mujer) y la ms elevada 12. Transicin demogrficatasa de crecimiento demogrfico natural (2.8%) de Amrica Latina.De la estructura etaria de la poblacin surge la relacin de dependencia, que resulta de la cantidad de personas potencialmente inactivas (menores de 15 aos y mayores de 60) por cada 100 personas potencialmente activas. Se puede considerar tambin de forma separada: la que muestra la carga relativa de los nios; y la que muestra la de las personas mayores sobre la poblacin en edades activas.Guatemala tena en 1950 una relacin de 95 personas dependientes por cada 100 activas. Para 2050 tendr 55 dependientes por 100, en tanto que Costa Rica tendr 77 por cada 100 y El Salvador 66 por cada 100 activos y la relacin promedio de AL ser de 72 (Saad et al, 2009). En el cuadro siguiente se pueden observar las diferencias en los indicadores demogrficos de Uruguay, pas que forma parte del grupo de transicin avanzada, y Guatemala:IndicadoresUruguay Guatemala1995 2005 2025 1995 2005 2025Poblacin (en miles) 3186 3365 3691 10621 13971 21668Tasa de crecimiento a/ b/ 0.6 0.5 0.4 2.9 2.7 1.9Tasa global de fecundidad b/ 2.3 2.2 2.1 5.4 4.4 2.9Esperanza de vida al nacer b/ 72.4 73.2 74.5 64.8 69.1 72.3Tasa de mortalidad infantil b/ c/ 20.0 15.5 13.5 48.5 34.1 23.9Porcentajes de poblacinMenor de 15 24.4 23.5 21.2 44.3 41.3 32.615-59 58.6 59.7 60.4 50.3 53.1 60.060 y ms 17.0 16.8 18.4 5.4 5.6 7.4a/ Medio anual, por cien;b/ Para el quinquenio anterior al ao que se indica;c/ Por milCuadro No. 13Indicadores de Uruguay y Guatemala en diferentes etapas de la transicin demogrficaFuente: CELADE/CEPAL, 200237En el curso de la transicin se da un perodo llamado del bono demogrfico, durante el cual la proporcin de personas en edades de trabajar o potencialmente productivas (jvenes y adultos) crece con relacin a la de personas en edades dependientes (nios y personas mayores), con un mayor peso relativo de los primeros respecto a los segundos. Este periodo tambin es conocido como ventana demogrfica de oportunidades, en referencia a las posibilidades que ofrece para aumentar las tasas de crecimiento econmico per cpita y los niveles de bienestar de la poblacin (CELADE, 2012). En 2010, segn datos del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) la poblacin joven (entre 15 y 29 aos) representaba el 28.1% de la poblacin total de Guatemala. Para 2050 representar el 24.4%, en tanto que el promedio latinoamericano ser el 19.2%, teniendo Costa Rica el porcentaje ms bajo, con 17.2%. Estos datos confirman la situacin ventajosa en la que se encuentra Guatemala, de cara a la evolucin de la poblacin pues tiene, y tendr en el futuro inmediato, la ms favorable relacin de poblacin trabajadora respecto a la poblacin dependiente.Los beneficios asociados a este perodo no se dan automticamente. Dependen de polticas macroeconmicas que incentiven la inversin productiva, aumenten las oportunidades de empleo y promuevan un ambiente social y econmico estable, propicio para un desarrollo sostenido, a lo que se agrega el incremento de la inversin en salud y educacin de calidad, que asegure la empleabilidad. El bono demogrfico de Guatemala finaliza en 2069. Los pases latinoamericanos que terminarn de manera ms temprana, alrededor de 2025, son Cuba y Chile. Para Costa Rica concluye en 2040; El Salvador y Nicaragua poco despus de 2050, Honduras en 2060, y Guatemala en 2069. Esta combinacin de una fuerza de trabajo mayoritariamente joven (que est en posibilidad de aportar a la seguridad social durante un perodo prolongado) y de un contingente de personas mayores relativamente pequeo, constituye una enorme ventana de oportunidad para fortalecer la sostenibilidad del rgimen de seguridad social, que debe ser aprovechada en el menor tiempo posible. 38El trmino economa informal fue utilizado por primera vez en la dcada de los aos 70 del siglo pasado. Poco despus, se puso en boga la expresin sector informal, que era considerado como sinnimo del primero. Un informe de la OIT seala que la expresin sector informal es no solamente inadecuada sino que errnea, por lo que se considera ms apropiada la expresin economa informal que se refiere al grupo, cada vez ms numeroso y diverso de trabajadores y empresas, tanto rurales como urbanos que operan en el mbito informal y que, por consiguiente, incluye tanto relaciones de produccin como de empleo (OIT, 2002). Cabe sealar que cuando se hace referencia al peso que tiene la economa informal en el conjunto de la economa nacional, se confunde el porcentaje de la PEA ocupada en la economa informal con el peso que esta tiene en el PIB del pas, sobre lo cual las cuentas nacionales no generan informacin.11De acuerdo con el citado informe, entre ese grupo de trabajadores figuran los trabajadores por cuenta propia, que estn ocupados en actividades que van desde la mera subsistencia hasta aquellas que generan un ingreso equivalente al de un trabajador asalariado calificado. Esto comprende, entre otros, a los vendedores callejeros, 13. Los trabajadores de la economa informalrecolectores de basura, trabajadores a domicilio, propietarios de microempresas, que funcionan en solitario, con el apoyo de trabajadores familiares, generalmente no remunerados e incluso con trabajadores asalariados.Adicionalmente, se encuentran dentro de la economa informal los asalariados de empresas, de diverso tamao, que no gozan de proteccin social la afiliacin al IGSS para el caso de Guatemala (OIT, 2002) y de las prestaciones contempladas en la legislacin laboral, y que estn a menudo dentro de las situaciones que configuran la simulacin del contrato de trabajo (Linares, 2009). Todos estos grupos, como seala el informe de la OIT, tienen un comn denominador que configura una situacin de precariedad: no estar reconocidos ni protegidos dentro de los marcos jurdico y reglamentario. Sin embargo, sta no es la nica caracterstica que define la actividad informal. Los trabajadores y empresarios informales se caracterizan por su alto grado de vulnerabilidad (OIT, 2002).Para el INE forman parte del sector econmico informal, las personas ocupadas en las siguientes categoras:11 De acuerdo con un estudio del Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN), la economa informal representaba en 2005 el 35% del PIB (CIEN, 2006).39 Empleadores, empleados y obreros de empresas de menos de 5 personas. Todos los trabajadores por cuenta propia o autnomos, excluyendo profesionales y tcnicos. Todos los familiares no remunerados. Ocupados en servicio domstico (INE, 2006).Sector econmico informalEl INE utiliza, como uno de los criterios para determinar la informalidad laboral, la falta de cobertura por la seguridad social. Este criterio tambin es considerado por la OIT en su informe sobre trabajo decente y economa informal.De acuerdo con la ENEI 2012, la poblacin econmicamente activa ascenda a 6.2 millones, en tanto que la PO estaba integrada por 6.1 millones de personas. En cuanto a sexo, los hombres representan el 63% de la PO y las mujeres el 37%. Por grupo tnico, los indgenas equivalen al 41% de la PO y los no indgenas al 59%. En los cuadros siguientes se presenta el resumen de la PO por categora ocupacional y por rama de la actividad econmica.Categora Total nacional % Urbano metropoli-tano % Resto urbano % Rural nacional % Empleado del gobierno 321,448 5.3 73,709 6.4 165,249 8.6 82,490 2.8Empleado privado 1,758,384 29 661,580 57.2 507,775 26.3 589,029 19.8Jornalero o pen 903,015 14.9 34,751 3 244,724 12.7 623,540 21Empleado en casa particular 211,945 3.5 56,487 4.9 68,164 3.5 87,294 2.9Trabajador cuenta propia no agrcola 1,260,863 20.8 243,278 21 476,686 24.7 540,899 18.2Patrn, empleador o socio no agrcola 147,818 2.4 31,883 2.8 68,289 3.5 47,646 1.6Trabajador cuenta propia agrcola 604,325 10 9,349 0.8 125,602 6.5 469,374 15.8Patrn, empleador o socio no agrcola 21,064 0.3 1,449 0.1 5,145 0.3 14,470 0.5Trabajador no remunerado 826,964 13.7 45,122 3.9 268,890 13.9 512,952 17.3Totales 6,055,826 100 1,157,608 100 1,930,524 100 2,967,694 100Cuadro No. 14Poblacin ocupada por categora ocupacional (de 15 aos o ms)Fuente: ENEI, 201240Actividad Total nacional % Urbano metropolitano % Resto urbano % Rural nacional % Agricultura, ganadera 1,953,422 32.3 56,675 4.9 422,786 21.9 1,473,961 49.7Industria manufacturera.. 832,375 13.7 203,842 17.6 238,847 12.4 389,686 13.1Comercio, transporte 1,757,141 29 409,488 35.4 716,058 37.1 631,595 21.3Otros servicios 1,512,888 25 487,603 42.1 552,833 28.6 472,452 15.9Totales 6,055,826 100 1,157,608 100 1,930,524 100 2,967,694 100Cuadro No. 15Poblacin ocupada por rama de la actividad econmica (15 aos y ms)Fuente: ENEI 2012Un grupo importante de la poblacin ocupada y de los trabajadores de la economa informal es el integrado por los trabajadores no remunerados (mayoritariamente trabajadores familiares sin pago), pero la proteccin social de este segmento de poblacin requiere de instrumentos diferentes a los contemplados en un rgimen contributivo de seguridad social. Como se trata de esposas o de hijos de trabajadores por cuenta propia, a quien ayudan en la realizacin de sus actividades productivas, en la medida que los trabajadores por cuenta propia sean cubiertos por la seguridad social, lo sern sus auxiliares, es decir sus esposas o hijos menores de edad, en su calidad de poblacin beneficiaria del rgimen, especialmente en las coberturas de enfermedad y maternidad. 13.1. Trabajadores asalariados no protegidos por la seguridad socialLos trabajadores asalariados o que tienen relacin de dependencia con un empleador o patrono, de acuerdo con las categoras utilizadas por el INE, son los empleados del gobierno, empleados privados, jornaleros o peones y empleados de casa particular. De estas categoras, la totalidad de los trabajadores del gobierno estn cubiertos por el rgimen de seguridad social (programa EMA) y por la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado (pensiones), por lo que los trabajadores asalariados no cubiertos por la seguridad social se encuentran en las categoras de empleados privados, jornaleros o peones y empleados de casa particular o domsticos.De acuerdo con la Clasificacin Internacional de la Situacin en el Empleo (CISE-93) adoptada en 1993 por la Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo (CIET) de la OIT, empleos asalariados son: Aquellos empleos en los que los titulares tienen contratos de trabajo implcitos o explcitos (orales o escritos), por los que reciben una remuneracin bsica que no depende directamente de los ingresos de la unidad para la que trabajan (esta unidad puede ser una corporacin, una institucin sin fines de lucro, una unidad gubernamental o un hogar). Algunos o todos los instrumentos, bienes de capital, sistemas de informacin y/o locales 41utilizados por los titulares son la propiedad de terceras personas, y los titulares pueden trabajar bajo la supervisin directa de, o de acuerdo con directrices estrictas establecidas por, el (los) propietario(s) o las personas empleadas por el(los) propietario(s). Las personas con empleos asalariados se remuneran tpicamente con sueldos y salarios, pero tambin pueden remunerarse por medio de comisiones de ventas, pagos a destajo, primas o pagos en especie tales como comida, habitacin o formacin.1212 http://www.ilo.org/public/spanish/bureau/stat/class/icse.htmConforme a los datos de la ENEI 2012, la poblacin afiliada al IGSS asciende a 1.1 millones de trabajadores. Esto significa que de los 3.2 millones de trabajadores asalariados reportados por la ENEI, hay 2.1 millones de trabajadores en relacin de dependencia (65%) que no estn cubiertos por la seguridad social. Este segmento de la poblacin laboral se constituye en consecuencia en uno de los dos grupos meta que deben ser incorporados al rgimen. El otro grupo es el de los trabajadores por cuenta propia. En los cuadros siguientes se presentan las principales caractersticas de los trabajadores asalariados no cubiertos por el rgimen de seguridad social, de acuerdo con diferentes variables. Categora ocupacionalUrbano metropolitano Resto urbano Rural nacional TotalNmero % Nmero % Nmero % Nmero %Empleado privado 308,001 29.4 350,396 33.4 390,922 37.3 1,049,319 8.8Jornalero o pen 34,751 3.9 241,328 27.0 616,714 69.1 892,793 41.5Empleado en casa particular 55,544 26.6 67,620 32.4 85,305 40.9 208,469 9.7Totales 398,296 18.5 659,344 30.7 1,092,941 50.8 2,150,581 100Cuadro No. 16Asalariados no protegidos por la seguridad social, por categora ocupacionalFuente: ENEI 201242Categora ocupacionalAgricultura, ganadera, silvicultura y pescaIndustrias manufactureras, minas y canteras, y otras act. Ind.Comercio, transporte y almac, alojamiento comidasOtros servicios TotalNmero % Nmero % Nmero % Nmero % Nmero %Empleado privado 80,534 7.7 199,804 19.0 435,677 41.5 333,304 31.8 1,049,319 48.8Jornalero o pen 698,139 78.2 24,265 2.7 29,141 3.3 141,248 15.8 892,793 41.5Empleado en casa particular0 0.0 0 0.0 681 0.3 207,88 99.7 208,469 9.7Totales 778,673 36.2 224,069 10.4 465,499 21.6 682,340 31.7 2,150,581 100Cuadro No. 17Asalariados no protegidos por la seguridad social, por rama de actividadFuente: ENEI 2012Categora ocupacionalHombre Mujer TotalNmero % Nmero % Nmero %Empleado privado 757,582 72.2 291,737 27.8 1,049,319 48.8Jornalero o pen 835,213 93.6 57,580 6.4 892,793 41.5Empleado en casa particular 10,368 5.0 198,101 95.0 208,469 9.7Totales 1,603,163 74.5 547,418 25.5 2,150,581 100Fuente: ENEI 2012Cuadro No. 18Asalariados no protegidos por la seguridad social, segn sexo Grafico No. 1Asalariados no protegidos por la seguridad social, segn grupo tnico Fuente: ENEI 2012100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Empleado en casaparticularLadinoMayaOtras etnias65,834,042,767,431,856,70,8 0,6 0,2Jornalero o penEmpleado privado43Categora ocupacionalGrupos de edadde 7 a 13de 14 a 17de 18 a 30de 31 a 60de 61 a msTotalNmero%Nmero%Nmero%Nmero%Nmero%Nmero%Empleado privado12,5081.297,7249.1516,23847.9425,63639.525,9202.41,078,02648Jornalero o pen35,2073.7110,93111.8331,69735.2399,70742.465,7937.0943,33542Empleado en casa particular10,1944.626,39211.880,16136.098,13844.07,9643.6222,8499.9Totales57,9092.6235,04710.5928,09641.4923,48141.199,6774.42,244,210100Cuadro No.19Asalariados no protegidos por la seguridad social segn rangos de edadCategora ocupacionalIngreso mensual totalMenos del salario mnimode Q2,422 a Q5,000de Q5,001 a Q10,000de Q10,001 a Q15,000Mayores de Q.15,000TotalNmero%Nmero%Nmero%Nmero%Nmero%Nmero%Empleado privado773,01873.7230,00221.936,2243.57,2220.72,8530.31,049,31948.8Jornalero o pen872,59597.720,1982.300.000.000.0892,79341.5Empleado en casa particular201,62796.76,8423.300.000.000.0208,4699.7Totales1,847,24085.9257,0421236,2241.77,2220.32,8530.12,150,581100Cuadro No. 20Asalariados no protegidos por la seguridad social segn rango de ingresosFuente: ENEI 2012Fuente: ENEI 201244Categora ocupacio-nalHoras trabajadas por semanaMenos de 20 de 20 a 39 de 40 a 48 Ms de 48 TotalNmero % Nmero % Nmero % Nmero % Nmero %Empleado privado 52,942 5.0 170,263 16.2 359,868 34.3 466,246 44.4 1,049,319 48.8Jornalero o pen 73,215 8.2 269,472 30.2 430,639 48.2 119,467 13.4 892,793 41.5Empleado en casa particular41,821 20.1 60,314 28.9 38,840 18.6 67,494 32.4 208,469 9.7Totales 167,978 7.8 500,049 23.3 829,347 38.6 653,207 30.4 2,150,581 100Cuadro No. 21Asalariados no protegidos por la seguridad social por jornada laboralFuente: ENEI 2012Los datos que anteceden ponen de manifiesto que alrededor de la mitad de los asalariados no protegidos por la seguridad social son emplea-dos privados que residen en reas urbanas y estn ocupados en actividades comerciales y de servicios. Ms de dos tercios de dichos asalariados labora 40 horas semanales o ms, y es un segmento predominantemente joven, pues ms de la mitad se encuentra entre los 14 y los 30 aos de edad; y mayoritariamente masculino, pues tres de cada cuatro son hombres (ms de la mitad jornaleros o peones). Por grupo tnico los ladinos o no indgenas pre-dominan entre los empleados privados, y los indgenas entre los jornaleros y empleados de cada particular. La precariedad en materia de ingresos es elevada, pues el 85% gana menos del salario mnimo. El Estudio de opinin pblica sobre trabajo decente y economa informal, realizado por el proyecto Dilogo estratgico sobre trabajo decente y economa informal de ASIES, revela que el 94% de los asalariados no cubiertos por la seguridad social est interesado en obtener la cobertura. El 86% de dichos asalariados labora en microempresas (de 5 trabajadores o menos). 13.2. Trabajadores por cuenta propia La CISE-93 define que los trabajadores por cuenta propia son aquellos trabajadores que, trabajan-do por su cuenta o con uno o ms socios, tienen el tipo de empleo definido como empleo independi-ente y no han contratado a ningn empleado de manera continua. Empleos independientes son aquellos en los que la remuneracin depende directamente de los beneficios (o del potencial para realizar beneficios) derivados de los bienes o servicios producidos (en estos empleos se considera que el consumo propio forma parte de los beneficios). Los titulares toman las decisiones operacionales que afectan a la empresa, o delegan tales decisiones, pero mantienen la responsabilidad por el bienestar de la empresa. (En este contexto, la empresa se define de manera suficientemente amplia para incluir a las operaciones de una sola persona).1313 http://www.ilo.org/public/spanish/bureau/stat/class/icse.htm 45Dentro de la poblacin ocupada los trabajadores por cuenta propia son un segmento altamente heterogneo, tanto desde el punto de vista de las motivaciones para serlo (eleccin propia en muchos casos y ausencia de alternativas en otros casos igualmente numerosos) como de la multiplicidad de actividades en las que se ocupanEn los cuadros siguientes se presentan las prin-cipales caractersticas de los trabajadores por cuenta propia quienes, de acuerdo con la ENEI 2012, representan el 31% de la PO ocupada de Guatemala y constituyen el otro gran grupo meta para la ampliacin de la cobertura de la seguridad social.Categora ocupacionalUrbano metropolitanoResto urbano Rural nacional Total Nmero % Nmero % Nmero % Nmero %Trabajador por cuenta propia no agrcola243,278 19.3 476,686 37.8 540,899 42.9 1,260,863 67.6Trabajador por cuenta propia agrcola9,349 1.5 125,602 20.8 469,374 77.7 604,325 32.4Totales 252,627 13.5 602,288 32.3 1,010,273 54.2 1,865,188 100Cuadro No. 22Trabajadores por cuenta propia por categora ocupacionalFuente: ENEI 2012Ca-tegora ocupa-cionalAgricultura, ganadera, silvicultura y pescaIndustrias manufactureras, minas y canteras, y otras activ. Ind.Comercio, transporte, almace-namiento, alojamiento y comidasOtras actividades productivas*TotalNo. % No. % No. % No. % No. %Traba-jador por cuenta propia no agrcola6,004 0.5 266,647 21.1 728,884 57.8 259,328 20.6 1,260,863 67.6Traba-jador por cuenta propia agrcola594,414 98.4 645 0.1 9,266 1.5 0 0.0 604,325 32.4Totales 600,418 32.2 267,292 14.3 738,150 39.6 259,328 13.9 1,865,188 100Cuadro No. 23Trabajadores por cuenta propia por rama de actividadFuente: ENEI 2012* Incluye:Construccin, Informacin y comunicaciones, Actividades financieras y de seguros, Actividades inmobiliarias, Actividades profesionales, cientficas, tcnicas, y de servicios administrativos y de apoyo, Actividades de administracin pblica y defensa, de enseanza, actividades de atencin en salud, y de asistencia social y Otras actividades de servicios.46Categora ocupacionalHombre Mujer TotalNmero % Nmero % Nmero %Trabajador por cuenta propia NO agrcola465,346 36.9 795,517 63.1 1,260,863 67.6Trabajador por cuenta propia agrcola548,573 90.8 55,752 9.2 604,325 32.4Total 1,013,919 54.4 851,269 45.6 1,865,188 100Cuadro No. 24Trabajadores por cuenta propia por sexoGrfico No. 2Trabajadores por cuenta propia, segn grupo tnicoFuente: ENEI 2012Fuente: ENEI 2012100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%Trabajador por cuentapropia NO agrcolaTrabajador por cuentapropia agrcolaLadinoMayaOtras etnias59,939,140,359,647Categora ocupacionalGrupos de edadde 7 a 13de 14 a 17de 18 a 30de 31 a 60de 61 a msTotalNmero%Nmero%Nmero%Nmero%Nmero%Nmero%Trabajador por cuenta propia no agrcola8,3880.722,1671.7313,11124.6785,69561.7143,99811.31,273,35967.8Trabajador por cuenta propia agrcola1,3960.24,9280.893,39115.4349,43057.7156,96925.9606,11432.2Totales9,7840.527,0951.4406,50221.61,135,12560.4300,967161,879,473100Cuadro No. 25Trabajadores por cuenta propia por rangos de edadFuente: ENEI 2012Tipo de Traba-jadorMenor a salario mnimoDe Q.2,291 a Q.5,000De Q.5,001 a Q.10,000De Q.10,001 a Q.15,000Mayores de Q.15,000TotalNmero%Nmero%Nmero%Nmero%Nmero%Nmero%Traba-jador) por cuenta propia no agrcola994,16152.9%200,41410.7%62,1453.3%6,8670.4%9,7720.5%1,273,35967.8%Traba-jador por cuenta propia agrcola569,87830.3%26,9741.4%5,1830.3%2,2240.1%1,8550.1%606,11432.2%Totales1,564,03983.2%227,38812.1%67,3283.6%9,0910.5%11,6270.6%1,879,473100.0%Cuadro No. 26Trabajadores por cuenta propia por rangos de ingresosFuente: ENEI 201248Los trabajadores por cuenta propia son en su mayora residentes en las reas rurales (54%) y dos tercios de ellos se ocupa en actividades distintas a la agricultura, lo que pone de relieve la importancia, que incluso para la poblacin rural, tiene el empleo no agrcola. Hay una mayor participacin de las mujeres (46%) que la existente entre los asalariados no cubiertos por la seguridad social; los ladinos o no indgenas predominan entre los trabajadores por cuenta propia no agrcolas, y los indgenas entre los agrcolas.Por rangos de edad hay una mayor participacin de los que tienen ms de 31 aos (alrededor del 76%), lo cual confirma que, a mayor edad, existe ms dificultad para obtener un trabajo asalariado. Por jornada de trabajo existe paridad entre los que trabajan menos de 40 horas y los que tienen una jornada que excede de las 40 horas. El ingreso es igualmente precario, con un 83% de trabajadores por cuenta propia que obtiene un ingreso menor a un salario mnimo.De acuerdo con el estudio de opinin pblica realizado en 2012 por el proyecto Dilogo estratgico, el 72% de los trabajadores por cuenta propia est interesado en la cobertura del rgimen de seguridad social. Del 28% que no est interesado, alrededor de la mitad seala como causa de su falta de inters la mala calidad de los servicios del IGSS, y solamente alrededor de uno de cada 10 no interesados, indica como causa la obligacin de pagar un aporte. De particular importancia es el dato segn el cual el 89% de los trabajadores por cuenta propia que desea afiliarse, est dispuesto a pagar una cuota o contribucin. Tambin es importante destacar que, al igual que en el caso de los asalariados no cubiertos, el mayor inters de los trabajadores por cuenta propia radica en el acceso a los servicios de salud. Cuadro No. 27Trabajadores por cuenta propia por jornada laboralCa-tegora ocupa-cionalHoras trabajadas por semanaMenos de 20 de 20 a 39 de 40 a 48 Ms de 48 TotalNmero % Nmero % Nmero % Nmero % Nmero %Trabajador por cuenta propia no agrcola360,300 28.6 325,951 25.9 218,227 17.3 356,385 28.3 1,260,863 67.8Trabajador por cuenta propia agrcola63,221 10.5 191,146 31.6 235,024 38.9 114,934 19.0 604,325 32.2Totales 423,521 22.7 517,097 27.7 453,251 24.3 471,319 25.3 1,865,188 1004914. Conclusiones y propuestas para ampliar la cobertura14.1. Conclusiones Proteccin social es un trmino general que se refiere a todas las garantas posibles contra la reduccin o prdida de ingresos. Una de esas garantas es la seguridad social. Un concepto complementario piso de proteccin social se refiere al conjunto de polticas sociales orientadas a garantizar a todas las personas la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios esenciales. No hay una receta universal para el piso de proteccin social, pues cada pas debe impulsarlo de conformidad con sus necesidades, prioridades y recursos. Se fundamenta en la justicia social y en el derecho de toda persona a una vida digna. La seguridad social es la proteccin que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas pblicas contra las privaciones econmicas y sociales que derivaran de la prdida total o parcial de ingresos como consecuencia de diversas contingencias. La realizacin del objetivo de trabajo decente y productivo demanda la atencin de sus cuatro dimensiones. Una de ellas es la proteccin social que, de acuerdo con este concepto, incluye la seguridad social, condiciones de trabajo estables y seguras, y medidas en materia de salarios, jornadas y otras condiciones de trabajo. Entre los principios que inspiran a la seguridad social son de particular importancia la universalidad y la igualdad, que deben alcanzarse mediante una combinacin armoniosa de los principios de solidaridad y responsabilidad individual (subsidiariedad). La seguridad social es un derecho de toda persona, que deviene de su condicin de tal, recogido en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. El derecho constitucional guatemalteco, desde 1945, recoge la seguridad social dentro de las garantas o derechos sociales, la cual tiene el carcter de funcin pblica, en forma nacional, unitaria y obligatoria. Los Acuerdos de Paz conciben a la seguridad social como un mecanismo de solidaridad humana y sealan que deben tomarse medidas para ampliar su cobertura, mejorar sus prestaciones y la amplitud de sus servicios. No obstante el mandato constitucional sobre el carcter unitario del rgimen de seguridad social, este se encuentra fragmentado en varios subsistemas, lo que presenta un problema de eficiencia, en trminos de costos actuales y futuros. El IGSS est dotado de un amplio rgimen de autonoma, de rango constitucional, para aplicar y administrar los programas de seguridad social, pero est obligado a coordinar sus acciones con la poltica general y con las polticas sectoriales del Estado. 50 La ley orgnica del IGSS le confiere un mandato amplio y flexible para la extensin gradual de la cobertura a toda la poblacin, utilizando los mtodos contributivos que se adapten a las circunstancias y capacidades de los diferentes segmentos de la poblacin econmicamente activa. Entre 1948 y 1977 el IGSS estableci los programas de enfermedad, maternidad y accidentes (EMA) y de invalidez, vejez y supervivencia (IVS), cubriendo actualmente todo el territorio nacional. En 2011 la poblacin cubierta por el IGSS equivala al 19% de la poblacin total del pas, y los trabajadores afiliados al 18% de la poblacin ocupada. El 76% de los afiliados es menor de 44 aos y solamente el 14% de los afiliados labora en la actividad agrcola, que absorbe un tercio de la poblacin ocupada. Las contribuciones de empleadores y trabajadores para el programa IVS equivalen al 5.5% del salario de cada afiliado. En Costa Rica equivalen al 11.84%, en El Salvador al 13% y el promedio centroamericano es 9.5%. Esto permite afirmar que hay margen para un incremento de las mismas, si ello fuera necesario para asegurar la sostenibilidad del rgimen. Sin embargo, cualquier medida de esta naturaleza debe ir precedida de un mejoramiento significativo e incuestionable de la calidad de los servicios del IGSS. El Estado guatemalteco acumula una deuda elevada con el IGSS, especialmente con relacin al programa EMA, que en 2011 ascenda a Q. 19,894 millones, la cual debe ser cancelada en forma paulatina, a efecto de fortalecer las finanzas institucionales y mejorar la calidad de sus servicios. El IVS utiliza la prima media escalonada como sistema de financiacin, que mediante la capitalizacin parcial colectiva acumula una reserva que contribuye, mediante su rendimiento, a financiar el programa. La Ley Orgnica ordena que, cuando el total de los ingresos por contribuciones y rendimiento de la reserva sea inferior al total de egresos, se aumentarn las tasas y/o se reajustarn beneficios, para garantizar el equilibrio por un perodo no menor de cinco aos. El modelo de capitalizacin parcial colectiva, al contrario de los sistemas de capitalizacin individual, permite la solidaridad intra e intergeneracional. Las prestaciones no contributivas de seguridad social enfrentan problemas de sostenibilidad que, en el caso de Guatemala, se agravara por la debilidad de sus ingresos fiscales. Por ello es necesario buscar la incorporacin, a la seguridad social contributiva, del mximo posible de la poblacin trabajadora. El IVS ha sido objeto de cuatro reformas paramtricas. En la primera (199) se redujo de 65 a 60 la edad mnima para optar a la jubilacin. En la segunda (2000), la prima de cotizacin paso de 4.5% a 5.5% sobre el salario. La tercera (2003) aument escalonadamente hasta los 65 aos la edad de jubilacin y fue declarada inconstitucional. La cuarta (2010) fue aceptada parcialmente, aumentando escalonadamente el mnimo de contribuciones, dependiendo de la fecha de afiliacin, de 180 a 240. La Corte de Constitucionalidad consider que e l aumento en e l nmero de contribuciones tiene carcter regresivo, pero supera las pruebas de razonabilidad y proporcionalidad. Con relacin al aumento 51de la edad mnima de jubilacin, la Corte seala que en caso sea estrictamente necesario, la medida debe ser adoptada por el Congreso, por ser un elemento subjetivo de lmites a derechos fundamentales. La relacin cotizantes activos/pensionados pas de 8.5 en 1995 a 7.5 en 2011. La revisin actuarial realizada por el IGSS en 2011 indic que el desequilibrio financiero iniciara en 2017 y que la reserva se agotara en 2022, pero estas previsiones deben ser revisadas a la luz de los cambios adoptados en 2010, vigentes a partir del fallo de la Corte de Constitucionalidad de 2012. Guatemala se encuentra en una fase moderada de transicin demogrfica, lo que determina una de las relaciones de dependencia ms favorables de Amrica Latina. El bono demogrfico de Guatemala finaliza en 2069 lo que, entre otras aspectos, constituye una oportunidad para fortalecer la sostenibilidad del rgimen de seguridad social. La economa informal , sumamente heterogneo, incluye a empresas y trabajadores que se encuentran fuera del marco jurdico y, en el caso de los trabajadores, fuera de la proteccin legal. Unas - especialmente las microempresas - y otros se caracterizan por su alto nivel de vulnerabilidad. El mayor desafo que enfrenta el rgimen de seguridad social y uno de los principales de la sociedad guatemalteca, es la ampliacin de cobertura a los trabajadores de la economa informal. Los trabajadores asalariados no protegidos por la seguridad social (aproximadamente 2.1 millones) y los trabajadores por cuenta (alrededor de 1.8 millones) constituyen la poblacin meta para la ampliacin de la cobertura. La incorporacin masiva de nuevos afiliados a la seguridad plantea el reto del mejoramiento y ampliacin del programa EMA. De acuerdo con los informes de labores del IGSS, el EMA tuvo en los tres ltimos aos un supervit de alrededor de Q 2,600 millones, el cual debe ser adecuadamente invertido en el mejoramiento de los servicios. La preferencia por el presente que tienen muchos trabajadores - reduce la valoracin del futuro que es uno de los principales estmulos para la contributividad al rgimen de seguridad social - puede ser superada en Guatemala por la combinacin que ofrece el IGSS entre el programa de IVS, que reconoce una prestacin a futuro, con la cobertura del EMA, que genera prestaciones presentes y ms valoradas, tal como lo demuestra el estudio de opinin pblica de ASIES (2012). La ampliacin de cobertura tiene un impacto favorable en la sostenibilidad del IVS. La teora del seguro indica que la viabilidad de un sistema aumenta proporcionalmente a las dimensiones del grupo asegurado (OIT, 2001). La ampliacin de la cobertura a los trabajadores de la economa informal debe hacerse en forma gradual, atendiendo a las caractersticas particulares de cada segmento de trabajadores. Un primer grupo meta, aun cuando no son los que sufren mayor precariedad, seran los asalariados y trabajadores por cuenta propia del rea urbana metropolitana (departamento de Guatemala). Dichos grupos tienen la caracterstica de ser econmicamente favorables, sealada en el artculo 27 de la Ley Orgnica del IGSS.5214.2. Propuestas para ampliar la cobertura de la seguridad social Fortalecimiento de la autonoma del IGSS: la eficiencia y eficacia del IGSS condicin necesaria para ampliar la cobertura depende de un ejercicio responsable de la autonoma institucional, la cual debe ser fortalecida, especialmente mediante la accin concertada de los directores designados por las organizaciones de empleadores y trabajadores, Universidad de San Carlos y Colegio de Mdicos y Cirujanos. Transparencia y probidad: el fortalecimiento de la autonoma debe ir acompaado de una irrestricta poltica de transparencia, que facilite la erradicacin de la corrupcin y garantice el uso racional y con estrictas reglas de probidad, de los recursos financieros y materiales de la institucin, especialmente en cuanto al manejo de su portafolio de inversiones. Estudio actuarial: a partir de los cambios paramtricos aprobados en 2010 y que se mantienen como consecuencia de la sentencia de la Corte de Constitucionalidad de 2012, es necesario realizar un estudio actuarial que permita determinar cul es el perodo de equilibrio financiero que se logra con la implementacin de dichos cambios. Fiscalizacin: existe un amplio consenso sobre el papel fundamental que tiene una inspeccin del trabajo efectiva en el nivel de cumplimiento por parte de los empleadores de las obligaciones contempladas en la legislacin laboral y, dentro de estas, la de inscribirse en el rgimen de seguridad social. Una eficaz labor de inspeccin contribuir a reducir el nmero de trabajadores asalariados que actualmente no estn cubiertos por la seguridad social, por lo que deben establecerse programas de inspeccin especficamente orientados a la incorporacin de empresas y de todo tipo de centros de trabajo (incluidas entidades pblicas) cuya fuerza de trabajo, parcial o totalmente, no est registrada en el IGSS. Informacin y sensibilizacin: tanto el IGSS como el Ministerio de Trabajo deben realizar campaa de informacin y sensibilizacin, incluido el asesoramiento a empresas y trabajadores por cuenta propia, sobre los requisitos para la incorporacin al rgimen de seguridad social y las ventajas que esto representa para la vida presente y futura de los trabajadores y sus familias.14 Coordinacin de servicios de inspeccin: la Inspeccin General de Trabajo debe establecer programas conjuntos con los servicios de inspeccin del IGSS y de otras entidades pblicas, como el Ministerio de Salud Pblica, Ministerio de Economa y Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT), que garanticen mayor eficacia y controles mutuos entre las entidades involucradas. Esto se fundamenta en disposiciones contenidas en los artculos 5 y 12, respectivamente, de los Convenios 81 y 129 de la OIT sobre la inspeccin del trabajo, ratificados por Guatemala. Trabajadores del t ranspor te y la construccin: implementar un plan especial para la inscripcin de trabajadores del transporte y la construccin. Se trata de actividades que generalmente tienen alta rentabilidad y que tienen un nmero insignificante de trabajadores afiliados 14 Una experiencia exitosa es el plan Registro de trabajadores obligatorio (Plan RETO), implementado en Per a partir de 2008, orientado al aumento de la formalizacin de trabajadores asalariados que incluye, entre otras, acciones de verificacin de las condiciones de trabajo y de concienciacin a los empleadores, para generar un cultura de cumplimiento. 53(aproximadamente 50,000), en comparacin con el nmero de trabajadores ocupados en las mismas, que segn la ENEI 2012 son alrededor de 500,000. Empresas proveedoras del Estado: las instituciones pblicas deben cumplir estrictamente las disposiciones del Convenio 94 de la OIT sobre las clusulas de trabajo (contratos celebrados por las autoridades pblicas), ratificado por Guatemala, que en su artculos 1 y 2 establece que en los contratos que se celebren con contratistas de obras pblicas o suministro de servicios, entre otros, deber garantizarse a los trabajadores salarios, horas de trabajo y dems condiciones de empleo (lo que incluye la cobertura de la seguridad social) establecidas en la legislacin nacional. Esas disposiciones proveen suficiente fundamento para exigir a todo contratista pblico que se registre como patrono ante el IGSS. Facilitar la inscripcin de patronos: hacer efectiva la disposicin del artculo 18 del Reglamento de Inscripcin de Patronos en el Rgimen de Seguridad Social, que reconoce el carcter de declaracin jurada al formulario de inscripcin que debe llenar la persona individual o jurdica que desea inscribirse como patrono, para contribuir a la simplificacin de trmites y estimular el inters por la incorporacin al rgimen. Inscripcin de empresas con menos de tres trabajadores: la obligacin de afiliarse al IGSS debe extenderse a todo empleador, independientemente del nmero de trabajadores que tenga a su servicio. En todo caso, si un empleador que tiene a su servicio menos de tres trabajadores manifiesta inters de inscribirse, debe ser aceptado por el IGSS. Cober tura de microempresarios: de acuerdo con el INE, las microempresas son aquellas que tienen menos de cinco trabajadores. Para estimular la afiliacin de este sector debe modificarse el artculo 22 del Reglamento de Inscripcin de Patronos, a efecto que los propietarios de microempresas quienes generalmente desempean una funcin de trabajador tpico puedan inscribirse como afiliados y gozar de los beneficios del rgimen. Afiliacin voluntaria de profesionales independientes y trabajadores por cuenta propia: en tanto se inicia un programa especfico para los trabajadores por cuenta propia, que facilite su incorporacin masiva, el IGSS debe suprimir las limitaciones existentes en la modalidad denominada el continuacin voluntaria en el seguro, permitiendo que profesionales independientes y trabajadores por cuenta propia de ingresos medianos y altos (particularmente urbanos y ocupados en actividades de comercio y servicios) puedan afiliarse mediante una declaracin jurada de ingresos, a condicin de que el monto declarado mensual no sea inferior a dos salarios mnimos vigente para actividades no agrcolas, e independientemente de que hay tenido o no un trabajo en relacin de dependencia. Trabajadores por cuenta propia de ingresos bajos: el ms grande desafo es la incorporacin de los trabajadores por cuenta propia de bajos ingresos, que son la inmensa mayora de este segmento de la poblacin laboral. La experiencia indica que es muy difcil incorporar masivamente a los trabajadores por cuenta propia si, adems de la cuota de trabajador, deben absorber la que corresponde al empleador. En el caso de El Salvador los trabajadores 54independientes constituyen el 45% del total de afiliados al sistema de pensiones gestionado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) pero solamente el 0.4% de los cotizantes (Mesa-Lago, 2011). Por ello es necesario establecer un programa especial para los trabajadores por cuenta propia que devengan menos de dos salarios mnimos, en donde el Estado absorba total o parcialmente la cuota que corresponde al empleador. Esto tendr un costo fiscal, pero ser menor que el que pueden alcanzar las pensiones no contributivas del Programa del Adulto Mayor, cuyo costo no es previsible, pues eventualmente ser objeto de acciones polticas para aumentar las pensiones, mediante una reforma a la ley que rige dicho programa.15 Trabajadores agrcolas temporales: este segmento es uno de los ms vulnerables de la poblacin laboral. Tienen el problema de trabajar en relacin de dependencia durante una parte del ao, por lo que generalmente deben cotizar durante un perodo muy largo de tiempo para optar a una pensin. Por ello debe establecerse un programa especial que, a cambio de un pago adicional, podra contemplar que cada mes trabajado sea considerado como doble para efectos del clculo del tiempo laborado. Programas flexibles de proteccin: Mesa-Lago (2012) recomienda el desarrollo de programas flexibles de proteccin, adaptados a las condiciones socioeconmicas de los trabajadores por cuenta propia, como es el caso, ya implantado por el IGSS del Programa Especial de Proteccin para Trabajadoras de Casa Particular (PRECAPI). Estos programas deben incluir, entre otras facilidades; pagos trimestrales o anuales de las cotizaciones, con la posibilidad de hacerlos por medio de bancos u otros medios; planes de cotizaciones y prestaciones ajustados a la capacidad de pago de las familias; obligacin las empresas que contratan a trabajadores y profesionales independientes, de retener sus cotizaciones; y estimular la formacin de cooperativas, sindicatos y asociaciones de trabajadores informales, para actuar como intermediarios en el cobro y transferencia de las cotizaciones al seguro social. Finalmente, cabe sealar que, de acuerdo con la Asociacin Internacional de la Seguridad Social (AISS), el desafo clave que enfrenta un pas como Guatemala para extender la cobertura de la seguridad social es beneficiar a los trabajadores de la economa informal y a sus familias, que trabajan en empleos precarios se necesitan iniciativas creativas para incrementar la proteccin social en la regin. Estas iniciativas deben ser prudentes desde el punto de vista fiscal y del financiamiento (AISS, 2010).15 Costa Rica estableci en 2000 el aseguramiento obligatorio de los trabajadores por cuenta propia. El Estado subsidia parcialmente las cotizaciones, quedando la cuota en una escala que va de 4.75% a 7.25% del salario cotizable (la contribucin por trabajador asalariado es de 11.84%); y no reciben subsidio quienes declaran ms de 10 salarios mnimos. Esto permiti que la cobertura de cuentapropistas pasara del 15% de la PEA no asalariada en 2002 al 42% en 2010; y el nmero de trabajadores independientes que cotizan, como porcentaje del total de asegurados, creci de 14% en 2005 a 24% en 2012. Otro programa exitoso es el de Microemprendedor Individual (MEI) en Brasil. Originalmente, un trabajador por cuenta propia cotizaba alrededor del 20% de sus ingresos y con el MEI el pago se redujo al 11% del salario mnimo y, posteriormente, al 5%. La estuvo acompaada de una gran campaa de captacin y marketing (Lacchini y Zuccotti,s.f.).55AISS, 2010. Una seguridad social dinmica: Asegurar la estabilidad social y el crecimiento econmico. Ginebra: Asociacin Internacional de la Seguridad Social (AISS).ASIES, 2012. El trabajo informal en Guatemala. Sntesis del estudio de opinin pblica sobre trabajo decente y economa informal. Proyecto Dilogo Estratgico sobre trabajo decente y economa informal. Guatemala: ASIES.Arvalo, Juan Jos (1998). 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