Políticas de bienestar social del Estado ?· Políticas de bienestar social del Estado ... bienestar…

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  • Polticas de bienestar socialdel Estado posrevolucionario:IMSS, 1941-1958

    Gabriela Barajas Martnez*

    Resumen

    El trabajo tiene como objetivo revisar la evolucin del eje de las polticas de bienestar social del Estado posrevolucionario: el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), de 1941 a 1958. Buscamos mostrar cmo las polticas de bienestar social posrevolucionarias estuvieron determinadas por los requerimientos del sistema poltico y subordinadas al proyecto de industrializacin promovido por los gobiernos de la poca, como apuntan diversos autores. Sin embargo, los cambios de tales polticas se explican tambin por las transformaciones de las organizaciones responsables del bienestar social. En este caso, los cambios internos del IMSS durante el periodo analizado, nos ayudan a entender la expansin posterior del Instituto.

    Palabras clave: IMSS, seguridad social, polticas de bienestar social, Estado posrevo-lucionario, medicina familiar.

    Abstract

    This work has as its main objective to analyze the evolution of the public policy regarding social welfare in the Post-revolutionary State through the analysis of one of its main institutions: the Mexican Social Security Institute (MSSI), from 1941 to 1958. We seek to explain how were the post-revolutionary social welfare policies determined by the requirements of the political system as well as subordinated to the industrialization project promoted by that periods administrations, as many authors have previously stated. Nevertheless, the changes in such policies are also explained by the transformations of the institutions responsible of social welfare. In this case, internal changes at MSSI during the period analysed, help us understand this institutes posterior expansion.

    Key words: Mexican Social Security Institute; social security; social welfare policies; Mexican postrevolutionary state; family medicine

    Artculo recibido el 10-04-09

    Artculo aceptado el 24-11-09

    * Estudiante del Doctorado en Economa de la UNAM. Correo electrnico: gabrielabarajas@aol.com.

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    n diferentes momentos histricos y contextos socioeconmicos y polticos particulares, se han

    desarrollado distintos arreglos institucionales para producir y distribuir el bienestar social. Gosta Esping-Andersen utiliza el concepto de rgimen de bienestar social para hacer referencia a la forma conjunta e interdependiente como se reparte la produccin del bienestar entre el Estado, el mercado y la familia dentro de una sociedad especfica.1 Estos tres principios de gestin de los riesgos sociales2 son radicalmente distintos. Para la familia, el mtodo predominante de asignacin del bienestar es la reciprocidad. Lo anterior no implica una igualdad plena durante la asignacin de recursos al interior de la unidad familiar. Los mercados estn gobernados por la distribucin del ingreso mediante el nexo monetario, y el Estado tiene como principio rector de asignacin la redistribucin permitida, dado que se trata de una autoridad.3 Nos parece importante partir del concepto expuesto para no perder de vista la complejidad del tema de la generacin y distribucin del bienestar en una sociedad y tener claro que el presente trabajo se centra en uno de esos tres elementos: el relativo al Estado, las polticas de bienestar social.

    Estas polticas son cursos de accin gubernamental que permiten el trnsito de una situacin donde cada trabajador se hace cargo de s mismo y su familia, a otra situacin donde el Estado, a partir del reconocimiento de derechos sociales, se erige como el principal responsable del bienestar de la

    Ecaractersticas de las polticas

    de bienestar social del estado posrevolucionario

    1 Vanse los siguientes trabajos de Gosta Esping-Andersen: El modelo escandinavo: del alivio a la pobreza a los sistemas avanzados de proteccin, en Bernando Klinsberg, Pobreza, un tema impostergable, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, PNUD, CLAD, 1993; Fundamentos sociales de las economas posindustriales, Espaa, Ariel, 2000; y Tres mundos del capitalismo del bienestar, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1990.

    2 Un riesgo individual se vuelve social: 1) cuando el destino de un individuo, o muchos, tiene consecuencias colectivas; 2) porque la sociedad los reconoce como merecedores de atencin pblica; 3) por la creciente complejidad de la sociedad que hace que una parte mayor de riesgos escape al control de cualquier individuo. El autor clasifica los riesgos como riesgos sociales, de clase, de trayectoria vital e intergeneracionales. Gosta Esping-Andersen, Fundamentos sociales..., op. cit., pp. 56-59.

    3 Ibid., p. 84.

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    poblacin. De acuerdo con cada pas, tales polticas se manifestaron en una gran diversidad de expresiones concretas respecto de sistemas de seguridad social y asistencia pblica, sistemas de salud y educacin, programas de vivienda y creacin de infraestructura, estrategias de distribucin del ingreso y polticas de promocin del empleo.4

    Cabe preguntarnos: cules son las caractersticas de estas polticas para el caso del Estado posrevolucionario mexicano?5

    Distintos autores coinciden al afirmar que dichas polticas conformaron un esquema dual. Por un lado, tuvieron rasgos universalistas que podemos observar en el discurso posrevolucionario de la justicia social, que parta de reconocer los derechos sociales incluidos en la Constitucin de 1917 y defina claramente que el Estado era el responsable de garantizar su cumplimiento. Asimismo, las acciones referidas a educacin y salud tambin siguieron un esquema universalista, pero con muchas limitaciones.

    A pesar de las pretensiones universalistas, las polticas de bienestar beneficiaron slo a ciertos estratos de la poblacin, aquellos vinculados con las organizaciones oficiales, como los sindicatos y organizaciones pertenecientes al Partido Revolucionario Institucional. Dicho carcter dual ha llevado a que denominen al esquema de polticas de bienestar de la poca como universalista estratificado,6 universalista fragmentado,7 universalista corporativista8 o paradigma segmentado.9

    4 Guillermo Farfn, Las polticas de bienestar social, en Laura Baca e Isidro Cisneros, Lxico de la poltica, Mxico, Flacso/Porra, 2002, p. 123.

    5 El inicio del Estado posrevolucionario lo identificamos con el periodo cardenista, a partir del cual la sociedad y el Estados mexicano entran de lleno a una etapa de organizacin y movilizacin, complemento de la consolidacin institucional del movimiento armado iniciado en 1910. El Estado posrevolucionario fue el elemento que logr dar coherencia y contenido, en trminos nacionales, a todo un proyecto de desarrollo ligado fuertemente a los compromisos sociales. Jos Fernndez Santilln, Poltica y administracin pblica en Mxico, Mxico, INAP, 1980, p 17. Este proyecto fue abandonado a partir de 1982, cuando comienza a promoverse la instauracin del modelo de desarrollo neoliberal durante el gobierno de Miguel de la Madrid, 1982-1988.

    6 Sara Gordon, De universalismo estratificado a los programas focalizados. Una aproximacin a la poltica social en Mxico, en Martha Schteingart (coord.), Polticas sociales para los pobres de Amrica Latina, Mxico, Porra, 1998.

    7 Emilio Duhau, Las polticas sociales en Amrica Latina: del universalismo fragmentado a la dualizacin?, Revista Mexicana de Sociologa, Mxico, ao LIX, nm. 2, 1997.

    8 Mara del Carmen Pardo, El cuestionamiento al modelo de desarrollo y la poltica social, La revista del Colegio. Ciencia Poltica y Administracin Pblica, Mxico, ao IV, nm. 6, 1996.

    9 Carlos Barba Solano, Claroscuros de la reforma social en Mxico y Amrica Latina, Espiral. Estudios sobre Estado y Sociedad, Mxico, vol. XIII, nm. 39, mayo-agosto de 2007.

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    Los autores tambin estn de acuerdo en sealar al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) como el eje de las polticas de bienestar de la poca. De esta manera, se promovieron una serie de derechos amplios pero slo para los asegurados, trabajadores asalariados del sector formal de la economa; quienes no pertenecan a esta categora estaban excluidos. Simultneamente, se fueron formando sistemas de seguridad parecidos para trabajadores de empresas privadas importantes, y para los miembros de las fuerzas armadas, trabajadores de Petrleos Mexicanos (Pemex), de la Comisin Federal de Electricidad, ferrocarrileros, entre otros, que otorgaron beneficios adicionales a sus derechohabientes como crditos subsidiados, sistemas de retiro especficos, etctera.10

    En el anterior esquema, los derechos y las obligaciones estaban normados sobre la categora de trabajador; sin embargo, los derechos no eran iguales para todos, porque la posibilidad de que se accediera a ciertos beneficios sociales estaba en funcin del poder del sindicato al que se perteneca o de la cercana de ste al gobierno en turno. Evidentemente fue un esquema de polticas de bienestar que busc fortalecer los vnculos corporativos del Estado mexicano.

    Al mismo tiempo se promovieron subsidios a los alimentos bsicos y servicios pblicos (agua potable, transporte, electricidad, etctera), los cuales, ms que buscar el bienestar social generalizado, permitieron mantener los salarios bajos; de esta manera fueron un apoyo importante a las empresas privadas y un mecanismo para promover el desarrollo acelerado de la industria. La cobertura en infraestructura social bsica (alcantarillado, electricidad, pavimentacin, etctera) privilegi a los grupos organizados cercanos al gobierno federal. Por otro lado, los subsidios al campo (precios de garanta y crditos con bajos int