Historia y Cultura Politica de La Participacion Ciudadana en La Ciudad de Mexico

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    28-Nov-2015

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    HISTORIA Y CULTURA POLTICA DE LA PARTICIPACINCIUDADANA EN LA CIUDAD DE MXICO:

    ENTRE LOS CONDICIONAMIENTOS DEL SISTEMAY EL ENSUEO CVICO

    nm. 1, otoo-invierno, 2004

    Mario Espinosa*

    En este trabajo se aborda la historia de la participacin ciudadanainstitucionalizada de la Ciudad de Mxico, sin la pretensin dehacer un recuento exhaustivo de los hechos, mecanismos,instancias e instrumentos jurdicos que, desde 1928 hastanuestros das, precedieron y caracterizaron su conformacin ydesarrollo formal en la ciudad capital. Lo que en particular sepretende con este breve repaso histrico es mostrar cmo, a travsde la construccin y funcionamiento de sus distintas moda-lidades institucionales a lo largo de su historia, se originaron unconjunto de relaciones, prcticas y percepciones caractersticasde una determinada cultura poltica que, hoy por hoy, formaparte del universo simblico, de las costumbres y tradicionesque explican, en gran medida, los alcances y limitaciones de laparticipacin ciudadana en la Ciudad de Mxico.

    PALABRAS CLAVE. Participacin ciudadana, cultura poltica, ciudadde Mxico, corporativismo, clientelismo.

    * Licenciado en Sociologa por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM yMaestro en Sociologa Poltica por el Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara LuisMora. Profesor de tiempo completo en la Academia de Ciencia Poltica y AdministracinUrbana y en el Posgrado de Humanidades y Ciencias Sociales de la UCM.

    El objetivo del trabajo que a continuacin se presenta, no esprecisamente hacer una recapitulacin exhaustiva de los escollosy vicisitudes histricas sobre el desarrollo de la participacinciudadana1 en la Ciudad de Mxico; ni mucho menos documentarlos mecanismos, instrumentos o figuras jurdicas que, desde 1928

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    hasta nuestros das, caracterizaron su institucionalizacin dentrodel propio ejercicio de gobierno del Distrito Federal. Con estebreve repaso histrico, nos interesa mostrar cmo, a travs de laconstruccin y funcionamiento de sus distintas modalidadesinstitucionales, se origin un conjunto de relaciones, prcticas ypercepciones caractersticas de una determinada cultura poltica2que, hoy por hoy, forma parte del universo simblico, de las costumbresy tradiciones que explican, en gran medida, los alcances ylimitaciones de la participacin ciudadana en la Ciudad deMxico.

    1. ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA PARTICIPACIN CIUDADANAEN LA CIUDAD DE MXICO

    La historia de la participacin ciudadana institucionalizada puedeinterpretarse como una conspiracin sistemtica y silenciosa delsistema poltico contra la expresin democrtica y la organizacinautnoma de los habitantes de la Ciudad de Mxico, o como elresultado de un dilatado aletargamiento ciudadano que, durantemucho tiempo, pas por alto la necesidad de involucrase en la tomade decisiones y en el ejercicio de la poltica aplicada en su ciudad.

    No vamos a discutir aqu la validez de cada una de estas tesis,ni mucho menos a hacer una revisin ntegra de la evolucinhistrica impulsada por el sistema o por el despertar cvico delos capitalinos de las distintas figuras jurdicas o condicionesestructurales que han circunscrito el ejercicio de la participacinciudadana institucionalizada. Nos interesa fundamentalmenterecuperar la historia para reconstruir los orgenes y los anclajes enlos que se cristalizaron los principios estructurales de la culturapoltica que, desde entonces, subyacen en las posibilidades ylimitaciones mismas de los procesos participativos institucionalesde los capitalinos.

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    HISTORIA Y CULTURA POLTICA DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA C IUDAD DE MXICO

    1.1. INSTITUCIONALIDAD Y CORPORATIVISMO DE LA PARTICIPACINCIUDADANA (1928-1980)

    a) 1928-1940

    La Ley Orgnica del Distrito Federal y de los Territorios Federales(LODFTF), aprobada por el Congreso de la Unin en diciembre de1928, podra catalogarse como el comienzo de la conspiracincontra la expresin democrtica y la organizacin autnoma delos habitantes de la Ciudad de Mxico y, sobre todo, como elinstrumento donde se sentaron las bases para consolidar un modelode participacin exclusivamente corporativo y polticamentecontrolado.

    La ley de 1928, promovida por el general lvaro Obregn yalentada por el entonces presidente de la Repblica, Emilio PortesGil, modific radicalmente la forma de gobierno de la Ciudad deMxico. En ella se dispuso oficialmente la desaparicin del rgimenmunicipal y se estipul que el Gobierno de la Ciudad seraresponsabilidad directa del presidente de la Repblica, quien loejercera a travs de un nuevo rgano creado ex profeso: elDepartamento del Distrito Federal (DDF), cuyo titular jefe oregente sera un funcionario nombrado y removido librementepor el Ejecutivo. Esa misma ley, en su Captulo X, prevea laconstitucin de un amplio Consejo Consultivo vinculado con elDDF y una serie de rganos similares vinculados directamente concada una de las trece delegaciones polticas que existan en la capitalde acuerdo con su organizacin territorial y administrativa.3

    A partir de aqu, diversos estudios han planteado que la formade gobierno y el estatus jurdico que se desprendi de la LODFTF de1928 (y que priv hasta 1940) marc la vida poltica y la prcticamisma de la participacin ciudadana en la Ciudad de Mxico. Es-to es de acuerdo con ciertos analistas polticos, con ladesaparicin del rgimen municipal y la creacin de un rgano de

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    gobierno (DDF) en manos del presidente de la Repblica, de lanoche a la maana se conculcaron drsticamente los derechospolticos de los capitalinos y, en cierta media, se suspendi la vidacvica de los mismos con respecto al ejercicio y conduccin de sugobierno local.4

    Ms an, aparte del golpe antidemocrtico y en contra de laparticipacin ciudadana que represent la ley impulsada por elgeneral Obregn; se afirma que la reforma de 1928 no slo nutrila centralizacin del poder en la institucin presidencial, sino queadems propici una tendencia creciente en la despolitizacin delgobierno de la entidad que desde entonces tom un tinte msbien burocrtico-administrativo.5

    Por otro lado, centrndonos en las implicaciones que la LODFTFtuvo en la conformacin del modelo institucional de participacinciudadana, se dice que la creacin del Consejo Consultivo de laCiudad de Mxico (CCCM), as como los respectivos ConsejosConsultivos Delegacionales (CCD) previstos en la ley comorganos de participacin ciudadana dirigidos a fomentar lavinculacin entre ciudadanos y autoridades y a fungir como rganosde colaboracin ciudadana para auxiliar en sus funciones degobierno, tanto al jefe del DDF, como a los respectivos delegados;en realidad slo representaban figuras de participacin simplespara enmendar la desaparicin del rgimen municipal, transformarla participacin poltica en participacin social y disminuir losconflictos polticos de la capital.6

    Asimismo, con base en las limitadsimas funciones de estosconsejos consultivos (proponer reformas para los reglamentosy medidas para mejorar los servicios pblicos, denunciar faltas ydeficiencias de los mismos, as como revisar y opinar sobreingresos y egresos del DDF), se afirma que estos organismos fueroninocuos mecanismos de participacin ciudadana que, de acuerdocon la conformacin gremial y designacin vertical de susintegrantes, terminaron convirtindose en un tipo de representacin

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    corporativa vinculada con diferentes instancias de gobierno dela ciudad.7

    Los rganos (CCCM y CCD) mediante los cuales se buscabanpromover la participacin ciudadana y, en este sentido, garantizarla representacin de los intereses comunitarios y locales de loscapitalinos, se convirtieron desde entonces en una junta de notablesy en un mecanismo altamente corporativo subordinado a lasdecisiones del regente y de los delegados. Se instituy as un r-gimen de gobierno que al canalizar solamente las demandas de losgrupos organizados (comerciantes y grupos profesionalesprincipalmente) soslayaba la participacin de todos aquellosciudadanos que no pertenecieran a algn gremio u organizacincorporativa.8

    En resumen, la reforma constitucional promovida en 1928 porel general Obregn (vigente hasta 1940), podra verse como elinicio de la conspiracin del Sistema Poltico Mexicano contra laparticipacin ciudadana de los habitantes de la Ciudad de Mxico:la supresin del rgimen municipal cristalizada en la LODFTF marcel origen de un rgimen autoritario en el que se reforz la cen-tralidad de la figura presidencial; se conculcaron los derechospolticos de sus habitantes; se despolitiz el ejercicio del gobiernode la capital y comenz el proceso de institucionalizacin y cor-porativizacin de la participacin ciudadana.9

    No obstante, como asentamos con anterioridad, la historia dela participacin ciudadana de los capitalinos tambin puede versecomo el producto de un largo ensueo en que entraron sushabitantes a partir de 1928. Diversos estudios han subrayado que,independientemente de las dificultades financieras y organizativasde la vida municipal que hasta entonces haba prevalecido en lacapital, la creacin de la LODFTF tuvo igualmente la intencinprincipal de eliminar la vida poltica de la ciudad.10 Sin embargo,la reforma constitucional con la cual se consumaba el despojo delltimo reducto de gobierno autnomo para los habitantes de la

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    Ciudad de Mxico, se ejecut sin mayor reaccin por parte de laciudadana capitalina. Si acaso, se levantaron algunas voces perosin mayor eco, como la de Lombardo Toledano (uno de los 21diputados que votaron en contra de la reforma aprobada en laXXXII Legislatura) quien critic con fuerza la supresin del rgimenmunicipal.11

    Si nosotros aniquilamos este principio (el de la libertadmunicipal), si hacemos depender esta gran entidadadministrativa del Ejecutivo Federal y matamos lalibertad de intervencin del vecindario en los negociosdel mismo, indudablemente que desde luego se produciruna disociacin cvica en la poblacin ms importantede la Repblica.12

    Posteriormente, a pesar del funcionamiento ineficaz del CCCM yde los respectivos CCD, para representar las necesidades y el intersciudadanos ante las instituciones de gobierno correspondientes,no slo no existieron mayores protestas o crticas, sino que durantelos aos siguientes la participacin ciudadana se limit y centralizan ms.

    b) 1940-1970

    La segunda Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal(LODDF), emitida el 31 de diciembre de 1941, durante el sexeniodel general vila Camacho, confirma el control absoluto delEjecutivo en el gobierno de la ciudad y borra de una sola pinceladay sin mayores explicaciones a los CCD. An ms, segn lasdisposiciones de esta nueva ley se reducan las funciones del nicorgano de representacin ciudadana: el CCCM, que de por s servade parapeto para justificar el carcter democrtico del gobierno

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    capitalino, ya no tendra la facultad de revisar la cuenta anual delDDF; sus facultades quedaran reducidas a la presentacin deinformes sobre obras y servicios pblicos brindados desde lasdiversas administraciones delegacionales y a la realizacin dealgunos actos exclusivamente protocolarios.13

    En otras palabras, la LODDF de 1941, gracias al aletargamientode los capitalinos o a la conspiracin efectiva y silenciosa delsistema, volvi a restringir las funciones de la participacinciudadana, al reafirmar el carcter gremial del CCCM, limitarlo comorgano consultivo y supeditar su funcionamiento a las decisionesdel jefe de gobierno.14

    c) 1970-1980

    El modelo de participacin ciudadana instaurado a partir de 1928,reforzado y limitado con las reformas de la LODDF de 1941, sufriranuevas transformaciones en la dcada de los setenta. Aunque enrealidad, la LODDF expedida durante el sexenio de Luis Echeverra,si bien dara pie a la creacin de nuevas instancias de representacinciudadana (junta de vecinos, asociaciones de residentes y comitsde manzana), as como al desplazamiento del criterio gremial queprivaba en la integracin del CCCM,15 no introducira mayoresmodificaciones en las formas de relacin, integracin, organizaciny funcin de la participacin ciudadana.

    El CCCM as como la nueva estructura vecinal instaurada a partirde la LODDF de 1970, continuaran siendo, en general, espaciosinstitucionalizados de participacin carentes de una verdaderarepresentatividad ciudadana; desprovistos de facultades para tomardecisiones o para incidir en las acciones de gobierno y, por tanto,slo funcionales como rganos corporativos y clientelaresvinculados ms con gremios o sectores econmico-polticos quecon los intereses de los capitalinos.

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    Por otra parte, las reformas de la LODDF de 1970 no sloratifican la funcin operativa y consultiva de los diversosorganismos ciudadanos (CCCM, junta de vecinos, asociacin deresidentes y comits de manzana), sino adems instauraran unmodelo de participacin ciudadana fuertemente estructurado quesin duda aliment el sistema corporativista y las relacionesclientelares entre estos rganos ciudadanos y las respectivasinstancias de gobierno. 16 Vase el cuadro siguiente.

    En suma, la creacin de la nueva estructura vecinal derivada de laLODDF de 1970 (y sus respectivas adiciones, sobre todo la de1978),17 no modific las dinmicas o las formas de participacinciudadana originadas a partir de 1928, sino que por el contrario,

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    CCCM: integrado por los presidentes de las juntas de vecinos.rgano colegiado de consulta del Jefe del Departamentodel Distrito Federal.Junta de vecinos: una por cada Delegacin, formadas por lospresidentes de las asociaciones de residentes. Contara conuna mesa directiva: un presidente, un secretario y tres vocales.Asociacin de Residentes: formadas por los jefes de loscomits de manzana en cada colonia, barrio, pueblo ounidad habitacional. Contara con una mesa directiva: unpresidente, un secretario y tres vocales.Comits de manzana: conformados por los vecinos de unamanzana, entre los que se elegir directamente a un Jefe deManzana, adems de un secretario y tres vocales.

    DELEGACIONES

    CUADRO 1

    DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL

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    estructur, burocratiz e instaur innovadoras formas de controlinstitucional sobre la accin ciudadana completamente subor-dinadas a la estructura gubernamental.18

    En este sentido, podra decirse que la conspiracin del sistemapoltico en contra de la participacin ciudadana continu sinmayores obstculos hasta muy entrada la dcada de los ochenta,pues aun cuando se afirme que la LODDF de 1970 fue impulsadapor la efervescencia poltica promovida por el movimientoestudiantil de 1968, es decir, por una fuerte crtica ciudadana haciael sistema poltico, en los hechos esto no se tradujo en la creacinen una nueva estructura vecinal que incentivara la participacinciudadana de los habitantes de la Ciudad de Mxico, sino en unsofisticado modelo de participacin con un claro perfil territorialpara fortalecer y refuncionalizar la estructura del partido de Estado(PRI), pues al igual que otras in...