GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS LOCALES:

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    06-Jan-2017

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Finanzas municipales:ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central

Serie: Documento de Trabajo No. 25

Este estudio forma parte de las investigaciones efectuadas en el marco delConsorcio de Investigacin Econmica, apoyado por el Centro Internacionalde Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y la Agencia Canadiense para elDesarrollo Internacional (ACDI).

BUP - CENDI

Araoz Fernndez, Mercedes RosalbaFinanzas municipales : ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno

central / Mercedes Araoz y Roberto Urrunaga. -- Lima : Centro deInvestigacin de la Universidad del Pacfico, 1996. -- (Documento de Trabajo; 25)

/GOBIERNO LOCAL/FINANZAS LOCALES/IMPUESTOS LOCALES/DESCENTRALIZACIN/PER/

Universidad del PacficoCentro de InvestigacinAvenida Salaverry 2020Lima 11, Per

FINANZAS MUNICIPALES: INEFICIENCIAS Y EXCESIVADEPENDENCIA DEL GOBIERNO CENTRALMercedes AraozRoberto Urrunaga1a. Edicin: abril 1996Diseo de la cartula: Chantal Nichtawitz

Esta publicacin ha sido hecha con el auspicio del Centro Internacional deInvestigaciones para el Desarrollo (CIID) y de la Agencia Canadiense para elDesarrollo Internacional (ACDI).

Miembro de la Asociacin Peruana de Editoriales Universitarias y de Escuelas Superiores(APESU) y miembro de la Asociacin de Editoriales Universitarias de Amrica Latina y elCaribe (EULAC).

El Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico no se solidariza necesariamente conel contenido de los trabajos que publica.

Derechos reservados conforme a Ley.

NDICE

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1. Sntesis del marco conceptual de la descentralizacin . . 16

1.1 Funciones del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171.2 Criterios de evaluacin de las polticas pblicas . . . . . . . . . 221.3 Federalismo fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331.4 Modelos de implementacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

1.4.1 Teora de la eleccin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381.4.2 Modelo agente-principal .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

2. Estado y entorno institucional de la descentralizacin enel Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

2.1 Papel del Estado y su importancia en la economa . . . . . . . . 412.1.1 Papel del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432.1.2 Evidencia del centralismo .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2.2 Estructura tributaria del gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . 532.3 Entorno institucional de la descentralizacin . . . . . . . . . . . . 59

2.3.1 Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 592.3.2 Marco constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 622.3.3 Marco legal general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

2.4 Tributacin local: anlisis del D.L. 776 . . . . . . . . . . . . . . . . 692.4.1 Impuestos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 702.4.2 Contribuciones y tasas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 792.4.3 Impuestos nacionales creados en favor de las

municipalidades: el Fondo de CompensacinMunicipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

2.4.4 Otras transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

8 Documento de Trabajo

3. Finanzas municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

3.1 Importancia relativa de las cuentas locales y surivalidad con los organismos desconcentrados delgobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 873.1.1 Principales indicadores de las cuentas

locales y su relacin con las cuentas delgobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

3.1.2 Los organismos desconcentrados del gobiernocentral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

3.2 Algunos indicadores de autonoma municipal . . . . . . . . . . 1033.3 Anlisis de las fuentes de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

3.3.1 Recursos propios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1293.3.2 El Fondo de Compensacin Municipal . . . . . . . . . 1413.3.3 Otras transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1823.3.4 Otras fuentes de financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . 187

4. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

NDICE DE CUADROS

2.1 Depsitos y colocaciones de la banca comercial . . . . . . . . . . . . . . 472.2 Ranking de recaudacin tributaria por departamento .. . . . . . . . . . 492.3 Clasificacin departamental segn niveles de pobreza . . . . . . . . . 502.4 Ingresos de los gobiernos locales 1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . 713.1 Ingresos y gastos por niveles de gobierno, 1979-1992. . . . . . . . . . 883.2 Operaciones de los gobiernos locales, 1968-1993 . . . . . . . . . . . . . 913.3 Estructura financiera de los gobiernos locales, 1968-1980 .. . . 933.4 Operaciones de los gobiernos locales, 1968-1993 . . . . . . . . . . . . . 953.5 Participacin de las instituciones gubernamentales en la

formacin bruta de capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023.6 Algunos ndices de autonoma de los gobiernos locales,

1970-1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1053.7 Equilibrio horizontal, 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1073.8 Cuentas municipales 1993, Lima Metropolitana . . . . . . . . . . . . . 1113.9 Cuentas municipales, muestra a nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . 1133.10 Distritos y capitales de provincia considerados, muestra a nivel

nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1163.11 Poblacin e ingresos municipales 1993, Lima Metropolitana . . . . . 1193.12 Poblacin e ingresos municipales 1993, muestra a nivel

nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1213.13 Eficiencia municipal, Lima Metropolitana .. . . . . . . . . . . . . . . . . 1253.14 Eficiencia municipal, muestra nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1273.15 Recursos propios municipales, Lima Metropolitana . . . . . . . . . . 1323.16 Recursos tributarios, Lima Metropolitana . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1343.17 Recursos no tributarios, Lima Metropolitana .. . . . . . . . . . . . . . . 1373.18 Recursos propios municipales, muestra nacional .. . . . . . . . . . . . 1393.19 Recursos tributarios, muestra nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1423.20 Recursos no tributarios, muestra nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1443.21 Fondo de Compensacin Municipal ejecutado a nivel

departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

3.22 Poblacin y PBI per cpita a nivel departamental . . . . . . . . . . . . 1483.23 Fondo de Compensacin Municipal presupuestado a nivel

departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1523.24 Fondo de Compensacin Municipal ejecutado a nivel regional,

1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1553.25 Fondo de Compensacin Municipal presupuestado a nivel

regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1563.26 Fondo de Compensacin Municipal a nivel provincial, muestra a

nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1573.27 Tasa de mortalidad infantil a nivel provincial, muestra a nivel

nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1613.28 Fondo de Compensacin Municipal ejecutado de los concejos

provinciales, 1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1633.29 Fondo de Compensacin Municipal presupuestado de los

concejos provinciales y de los cercados .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1653.30 Fondo de Compensacin Municipal ejecutado, distritos de Lima

Metropolitana, 1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1683.31 Fondo de Compensacin Municipal, Lima Metropolitana .. . . . . 1733.32 Fondo de Compensacin Municipal ejecutado, muestra a nivel

nacional, 1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1753.33 Fondo de Compensacin Municipal, muestra a nivel nacional .. . . . 1793.34 Ingresos por transferencias, Lima Metropolitana .. . . . . . . . . . . . 1833.35 Ingresos por transferencias, muestra a nivel nacional . . . . . . . . . 1853.36 Otras fuentes de financiamiento municipal, Lima Metropolitana . . . 1883.37 Otras fuentes de financiamiento municipal, muestra a nivel

nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

A.1 Supervit o dficit de los gobiernos locales, Latinoamrica,1979-1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

A.2 Supervit o dficit de los gobiernos locales, Norteamrica yEuropa, 1979-1990 .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208

A.3 Estructura de las finanzas municipales, Norteamrica, Europa yLatinoamrica .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

A.4 Operaciones de los gobiernos locales: 1968-1993 . . . . . . . . . . . . 212A.5 Operaciones del gobierno central: 1968-1993 . . . . . . . . . . . . . . . 215

NDICE DE GRFICOS

2.1 Nmero de empresas entre las primeras mil segn regin . . . . . . . 452.2 Participacin del PBI comercial entre Lima y provincias . . . . . . . 46

2.3 Poblacin econmicamente activa de 15 aos o ms, segndepartamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

12 Documento de Trabajo

Introduccin*

Existe un consenso amplio en la mayora de sociedades sobre la necesidad dedescentralizar la gestin pblica y la toma de decisiones, especialmente conrespecto a la inversin. El germen de la descentralizacin se crea a partir de lademanda creciente de los sectores populares, los que exigen un esquema departicipacin ciudadana ms amplio y democrtico, y una oferta de serviciosbsicos ms eficiente y directa para satisfacer sus necesidades y preferenciaselementales.

En la mayora de pases de Amrica Latina se ha desarrollado un proceso dedescentralizacin formal desde mediados de la dcada de 1980. Al respectomerecen especial atencin los casos de Chile, Colombia, y Brasil. En el casoperuano, con la Constitucin del ao 1979, se inici tambin un proceso dedescentralizacin poltica, que se ha visto alterado por la nueva Constitucin de1993. Aparentemente, el deseo del actual gobierno es centrar el "proceso"descentralizador en los gobiernos locales, es decir, en las municipalidades.

* Los autores desean agradecer especialmente loscomentarios de Efran Gonzales de Olarte a una versinpreliminar del documento, los que nos han permitidocompletarlo y ordenarlo mejor. Asimismo, nuestragratitud a los sucesivos asistentes de investigacin, CsarBouillon, Andrs Milla, Renzo Massari, Hanny Cueva yRoberto Bel, quienes no slo dedicaron grandesesfuerzos dentro de los aspectos que les correspondadesarrollar, sino que tambin aportaron sugerencias muyinteresantes.

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Sin embargo, en todos estos casos, y especialmente en el Per, se debe lucharcontra la institucionalidad heredada en el centralismo, proceso que tiene baseshistricas muy antiguas. Desde la poca colonial, Lima se organiz como uncentro administrativo desde donde se supervisaba la explotacin de los recursosal interior del territorio. Luego de la Independencia, muchas de las relacionesexistentes con las regiones se cortaron; y, en la prctica, el Estado peruano nuncaexisti para buena parte de las zonas alejadas del pas.

Adems de este problema, la inestabilidad poltica llev a los gobernantes aconcentrar el poder en un entorno muy cercano al suyo, de forma que fuera msdifcil enfrentarse al Presidente de turno. Por este motivo, en el Per no existi ladelegacin de funciones suficiente, y el gobierno central tuvo que intervenir hastaen los asuntos ms nimios y locales por falta de subniveles de toma de decisiones.

El resultado ha sido la dedicacin casi exclusiva de las energas del Estado a laciudad de Lima, donde est la opinin pblica ms fuerte y ms exigente; por ello,los gobiernos han debido satisfacer sus necesidades en detrimento de las regiones.Tambin se encuentra en Lima una parte decisiva de la masa electoral del pas,por lo que siempre ha ocupado el primer lugar en los beneficios del populismo.

La mayora de dependencias pblicas se ubican en la capital, y las que seencuentran en el interior estn subordinadas a sta, lo que induce a la ineficienciay la lentitud de los trmites y las decisiones importantes. Este abandono de lasprovincias ha originado, finalmente, que los habitantes de las mismas hayanmigrado hacia la capital y algunas otras ciudades mayores en bsqueda de unmejor nivel de vida, dado que slo all se poda obtener servicios pblicos,educacin y oportunidades de trabajo, en forma adecuada. ste es un largoproceso histrico, pero se acentu a partir de la dcada de los sesenta, cuando losmigrantes empezaron a llegar a la ciudad, desbordando todas sus posibilidades ygenerando el caos urbano en que se encuentra actualmente.

Es as que tambin para el caso de la sociedad peruana, se ha hecho cada vez msevidente que el modelo centralista de toma de decisiones que ha primado en elpas ha llegado a su fin, y que ahora debe abrirse paso a un mecanismo departicipacin ms activo de las comunidades, a travs de verdaderos gobiernosrepresentativos ms ligados a las necesidades y las preferencias de los pobladores.Existen mltiples ejemplos de este cambio en la actitud ciudadana; entre ellos,destacar en el rea urbana los comits de barrios (con objetivos que van desde elmantenimiento del ornato hasta la coordinacin de la seguridad de los mismos)y los comits de mujeres (para proveer servicios como el vaso de leche y loscomedores populares), y, en el mbito rural, las rondas campesinas y lasactividades de recuperacin de reas cultivables en andenes precolombinos. Noslo se trata de un cambio de actitud, sino de un accionar ante la ausencia demecanismos formales de participacin y provisin de los servicios locales bsicos.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 15

Aparentemente, existe consenso en que este proceso social debe articularse atravs de la descentralizacin de la actividad del Estado. Sin embargo, es en laforma como esta descentralizacin debe llevarse a cabo donde el acuerdo no seconcreta. Aun despus de promulgada la nueva Constitucin Poltica de 1993, ladiscusin contina y todava muchas de las propuestas constitucionales no se hanpodido poner en marcha.

Esta situacin puede ser hasta cierto punto comprensible, en la medida en que elobjetivo principal del actual gobierno ha sido obviamente la estabilizacin de laeconoma, lo cual, como se discutir posteriormente, es una funcin que debe sermanejada a nivel central. No obstante, dado el contexto actual de relativaestabilidad macroeconmica, y sin descuidar este logro, se considera que elnfasis gubernamental debe estar orientado en adelante hacia el mejoramiento dela eficacia en la gestin pblica y de la asignacin del gasto social, lo que pasanecesariamente por la descentralizacin de sus funciones. La premisa anterior serefuerza al considerar el proceso de reformas estructurales que ha venidoexperimentando el pas en bsqueda de una economa eficiente, y donde es muypoco lo avanzado en la reforma del Estado que sea consistente con dicha meta.Debe entenderse entonces que una reforma estructural clave es ladescentralizacin, concebida de manera global, es decir, tanto en el mbitoadministrativo como poltico y fiscal.

He aqu, pues, la justificacin para realizar un estudio que presente tanto eldiagnstico de las competencias y las finanzas municipales, as como lasrecomendaciones que permitan mejorar su operatividad. Ahora bien, dada lacomplejidad y la extensin del tema en estudio, as como la coyuntura de lareforma tributaria (fuertemente cuestionada por diversos sectores), se ha optadopor concentrar esfuerzos en los aspectos tributarios. La hiptesis de trabajo quese desprende naturalmente de estas lneas es que no existe una efectiva autonomade los gobiernos locales en el Per, lo que genera ineficiencias importantes, ycuya causa principal radica en su frgil situacin financiera, la cual es muydependiente del gobierno central. Este problema financiero ha impedido larealizacin de una serie de obras y servicios municipales y ha afectado la gestinmunicipal ante la falta de recursos para capacitacin del personal.

El presente documento se divide en cuatro secciones. La primera se dedica apresentar una sntesis de los principios tericos que resaltan la conveniencia de ladescentralizacin. La segunda seccin se refiere al anlisis institucional delgobierno central y de los gobiernos locales en el Per, el cual pone nfasis en losaspectos tributarios. La tercera seccin presenta la evidencia comentada de las

16 Documento de Trabajo

finanzas municipales; la discusin se centra en las fuentes de ingresos . Por1

ltimo, la cuarta seccin incluye las principales conclusiones y recomendacionesde poltica que debieran ser tomadas en consideracin para potenciar el accionarde las municipalidades. Los autores esperan que este documento contribuya aldebate tcnico en torno a la descentralizacin, y que deje as menos espacio a lasconsideraciones meramente polticas que tanto dao han causado en el pasado.

1. Sntesis del marco conceptual de la descentralizacin

La intencin de esta seccin es simplemente brindar algunos conceptos bsicosen torno a la descentralizacin con el fin de orientar mejor la discusinsubsiguiente. Se define descentralizacin como "un proceso de transferencias decompetencias y recursos desde la administracin nacional o central de undeterminado Estado hacia las administraciones subnacionales..." . La historia de2

los pases latinoamericanos seala que, a diferencia de los pases de Amrica delNorte y algunos europeos, el centralismo tiene una larga data, que se remonta alperodo colonial e, inclusive en algunos casos, al perodo precolombino. Enmuchas de las naciones del norte, los estados se formaron sobre la base dejurisdicciones preexistentes que decidieron entregar a una entidadsuprajurisdiccional algunas funciones y que mantuvieron algunas de susprerrogativas fiscales en aras de un mejor desempeo como conjunto. En cambio,en Latinoamrica sucedi lo contrario, el centralismo ha sido siempre unaconstante durante toda su historia republicana.

Sin embargo, en la actualidad, la necesidad de contar con un sistema donde lasdecisiones se tomen de manera ms descentralizada se hace evidente. Las razonesson muchas: desde una ms eficiente asignacin de recursos hasta la bsqueda deuna mayor equidad. El proceso de descentralizacin, entonces, tiene que pasar poruna reforma del Estado que implique la transferencia de derechos y obligacionesdesde la instancia central a la instancia local y una transformacin del sistema detoma de decisiones.

Para comprender mejor el concepto de descentralizacin definido, se haconsiderado conveniente, por lo tanto, discutir los siguientes puntos:

1. Dado que uno de los principales inconvenientes para discutir acerca de ladescentralizacin se encuentra en la escasa o inadecuada informacin disponible sobre las cuentasmunicipales, en este documento se incluye un gran nmero de cuadros estadsticos. Es as que loque en otras circunstancias podra ser sujeto de crticas (el excesivo nmero de cuadros), seconstituye aqu en uno de los principales aportes del estudio.

2. CEPAL, Descentralizacin fiscal: marco conceptual, Serie Poltica Fiscal No. 44,Proyecto Regional de Descentralizacin Fiscal CEPAL/GTZ, 1993, p. 8.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 17

- el rol del Estado en el mercado, definiendo sus funciones y enfatizandoaqullas relevantes a nivel local;

- la calificacin del desempeo del Estado, en funcin a algunos criteriosbsicos de evaluacin de las polticas pblicas;

- la teora subyacente al proceso de descentralizacin, aglutinada en torno alconcepto de federalismo fiscal; y

- los modelos de implementacin de la descentralizacin, que se resumen enla teora de la eleccin pblica y en el modelo agente-principal.

1.1 Funciones del gobierno

Si se parte de las siguientes premisas generalmente aceptadas en toda sociedad:

- que la composicin del producto debera estar de acuerdo con laspreferencias de los consumidores individuales, y

- que existe una predileccin por adoptar decisiones descentralizadas,

surge entonces naturalmente la interrogante sobre el motivo por el cual todaeconoma no es totalmente privada y descentralizada. Dicho cuestionamiento sejustifica puesto que la intervencin gubernamental implica, por definicin, lapresencia de ideologas polticas y sociales que se alejan del cumplimiento de laspremisas anteriores.

Sin embargo, se argumenta que el libre funcionamiento del mercado no puedecumplir, en la prctica, con todas las funciones econmicas. En particular, se diceque la poltica pblica es necesaria para conducir o sustituir al mercado en lassiguientes funciones:

- intervencin cuando existan "fallas" del mercado, por ejemploexternalidades, o cuando no exista un mercado, como es el caso de laprovisin de bienes pblicos;

- ajuste en la distribucin del ingreso y de la riqueza; y- utilizacin del presupuesto para estabilizar la economa.

La primera funcin es lo que se conoce con el nombre de funcin de asignacin.Muchas veces encontramos situaciones que nos alejan del equilibrio competitivoideal. Por lo tanto, se busca el ingreso del gobierno para el logro del objetivo deeficiencia en el sentido paretiano, es decir, la plena utilizacin de recursos, de talmanera que se haga imposible la mejora de un individuo sin que se reduzca elbienestar de otro.

Uno de esos casos en los que se justifica la presencia del Estado es la existenciade monopolios en el mercado. El gobierno debe limitar las prcticas monoplicas;y cuando el monopolio se justifica por razones de minimizacin del costo social,entonces el gobierno deber regularlo. Otra situacin en la que el Estado juega un

18 Documento de Trabajo

rol importante y debe tenrsele en consideracin es el caso de los bienes privadosque enfrentan externalidades. Las transacciones en el mercado pueden generarefectos no deseados o planeados sobre terceros. Si los costos de resolver elconflicto de inters entre los afectados son bajos, cualquier arreglo entre las partesal que se llegue, benefciese quin se beneficie, ser eficiente. Sin embargo, en lamedida en que ningn individuo en particular cuenta con un incentivo natural areconocer e incorporar el efecto externo que genera su actividad productiva o deconsumo, y los costos de transaccin del arreglo privado suelen ser muy altos, elgobierno juega un rol muy claro en cuanto al establecimiento y la defensa de losderechos de propiedad .3

Otras veces encontramos bienes y servicios que no pueden ser provistos por elmercado en su totalidad y/o con eficiencia, no obstante que el beneficio socialmarginal que generan sobrepasa el costo social marginal; tal es el caso de losbienes (o servicios) pblicos . Estos bienes se caracterizan por la ausencia de4

rivalidad en su consumo y la imposibilidad de la exclusin de consumidores. Lacaracterstica de no rivalidad se refiere a que el consumo del bien pblico por unoo ms consumidores no reduce el beneficio del consumo a otros consumidores,con lo cual se dificulta el establecimiento de un precio para el mencionado bien;mientras que la no exclusin implica que es muy costoso establecer un sistemaque excluya a aquellos miembros de la comunidad que se rehusen a pagar por elbeneficio que les depara una determinada cantidad del bien pblico.

El punto es que, dado que los beneficios que brindan los bienes pblicos seencuentran disponibles para todos los individuos, o al menos para un grupo msamplio que el que comprara tales bienes, no existe un incentivo para que losconsumidores paguen voluntariamente por la provisin de aqullos. Ello es aspuesto que cada uno conoce que su contribucin es un monto insignificante enrelacin al costo total, por lo que aun sin su pago esperara que el bien seaprovisto (problema del free rider).

En este contexto surge la figura del gobierno como la del agente encargado dehacer pagar a los consumidores y de asegurar el financiamiento de la provisin delos bienes pblicos. Ello evidentemente soluciona el problema del financiamiento,pero enfrenta todava los problemas de cuantificacin de la demanda (losconsumidores no se ven incentivados a reflejar sus verdaderas preferencias antela "amenaza" del pago de impuestos) y de distribucin de la carga impositiva.

3. Ver Coase, Ronald, "The Problem of Social Cost", en Journal of Law and Economics,vol. 3, octubre 1960.

4. Tambin se presenta este problema con algunos bienes privados cuyos mercados, por unarazn u otra, son incompletos, es decir, no se llega a la ptima o deseada provisin del bien, porejemplo en los mercados de capitales y algunos bienes meritorios como la salud o la educacin.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 19

Precisamente la segunda funcin del gobierno es la funcin de distribucin, locual involucra al menos consideraciones ticas en trminos de juicios de valor .5

Lamentablemente, en muchas oportunidades terminan primando lasconsideraciones polticas, debido a los problemas inherentes al trasladar lasnormas de justicia al campo de la distribucin efectiva.

El criterio de eficiencia econmica no puede traducirse tal cual al campo de lajusticia social: el primero asume una dotacin de recursos dada y una retribucina los factores de produccin de acuerdo a su productividad, con lo que ladistribucin del ingreso resulta slo un dato. Sin embargo, las sociedades tienencriterios de justicia que pueden diferir de la eficiencia pura. El altruismo de losdiferentes grupos de la sociedad puede constituirse en un elemento decisorio encuanto a la poltica fiscal. Una mejor distribucin del ingreso podra generarmayor bienestar entre todos los miembros de una comunidad, tanto los quereciben directamente el beneficio de las transferencias como aqullos dispuestosa entregarlas.

No obstante, un problema vinculado a lo anterior es la prcticamente imposiblecomparacin entre las utilidades que obtienen diferentes individuos de susingresos y, por lo tanto, la evaluacin de los cambios de bienestar de losindividuos ante cambios en la distribucin. Por ello, se ha desarrolladofuertemente el rea de la evaluacin social de proyectos como una alternativa demedicin, ya que supone trabajar con los llamados precios sombra (o sociales).Sin embargo, stos son difciles de calcular y no estn exentos de crticas.

Otro problema fundamental es que toda poltica de redistribucin suele llevarconsigo un costo en trminos de la eficiencia sacrificada. En este campo se da,pues, de manera importante el tpico conflicto entre eficiencia y equidad. Alescoger una poltica fiscal determinada se puede alterar las seales del mercadoy, por consiguiente, las decisiones de consumo, trabajo e inversin de losmiembros de la comunidad. Se trata pues de buscar un equilibrio entre lasconsideraciones de equidad y de eficiencia al momento de tomar una decisinpblica.

En todo caso, vale la pena resaltar que se ha avanzado significativamente entrminos de eficiencia al colocar la atencin de la funcin distributiva en lafijacin de pisos a los estratos de ingresos ms bajos (en previsin de la pobreza),dejndose de lado los criterios igualitarios que colocaban techos a los estratos de

5. "La funcin principal del gobierno no es simplemente el proveer servicios, sino tambin eladministrar conflictos, y una de las principales maneras en la que los gobiernos de todo el mundoadministran conflictos es a travs de polticas distributivas..." (Bird, Richard, "Threading theFiscal Labyrinth: Some Issues in Fiscal Decentralization", en National Tax Journal, vol. 46, junio1993, p. 203, traduccin propia).

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ingresos ms altos (reduciendo los incentivos para un accionar ms eficiente delos agentes econmicos).

La tercera funcin es la denominada funcin de estabilizacin, la cual se basa enel hecho de que la economa suele depender de fluctuaciones considerables quepueden generar largos perodos de inflacin y/o desempleo. Dado lo anterior, hayquienes sostienen que el gobierno debe contar con el grado de discrecionalidadsuficiente como para estabilizar la economa mediante la aplicacin de polticaseconmicas contracclicas, para asegurar la eficiencia de los mercados. Sinembargo, debe tenerse presente que una poltica econmica inadecuada puede serdesestabilizadora, lo cual agravara los efectos perversos de las fluctuaciones.

Ahora bien, desde el punto de vista de la descentralizacin, la literaturaeconmica hace una distincin que depende de la funcin del gobierno. Es as quemientras la funcin de asignacin s podra ser ejecutada a nivel de gobiernoslocales, sera mejor efectuar las funciones de distribucin y de estabilizacindesde el gobierno central.

La razn fundamental para explicar la descentralizacin de la funcin deasignacin es la siguiente. Dado que la incidencia del beneficio de los bienespblicos est sujeta a limitaciones espaciales, su provisin debera decidirse ypagarse dentro de la jurisdiccin en la cual se producen los beneficios.

En cambio, debido a que existen diferentes preferencias respecto a la distribucinde ingresos y a que podra darse una movilidad de los individuos entre las diversaslocalidades, eventualmente se juntaran aquellos individuos con igualespreferencias y con ingresos similares, por lo que la redistribucin local perderasentido.

Por su parte, la funcin de estabilizacin tambin debiera ser manejada por elgobierno central, debido a que los mercados estn interrelacionados, generandoello economas de escala. Es decir, la eficiencia y la coordinacin en el manejo delas polticas macroeconmicas y en la preservacin del equilibrio de los grandesagregados econmicos, difcilmente seran logradas si fuesen responsabilidad delos gobiernos locales.

As, es posible concluir que en lo que concierne a "las funciones de distribuciny estabilizacin, las distintas argumentaciones apuntan a la conveniencia de sumanejo centralizado por parte del gobierno nacional y tan slo en la funcinasignativa, las discusiones y el anlisis dan importancia a la participacin de losgobiernos subnacionales en la consecucin de una asignacin eficiente derecursos, particularmente en el ofrecimiento y provisin de bienes pblicos" .6

6. CEPAL, op. cit., p. 9.

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1.2 Criterios de evaluacin de las polticas pblicas

En la seccin previa se ha hecho referencia en varias oportunidades a los criteriosbsicos que deben primar en el accionar del gobierno (cualquiera sea su nivel).Especficamente, se ha hablado de eficiencia y equidad. Las lneas que siguen sededican a precisar dichos conceptos, as como a incorporar un tercer criterioimportante: la rendicin de cuentas.

El concepto de eficiencia tpicamente utilizado es el paretiano, el que estableceque una asignacin econmica es eficiente si no es posible obtener otra asignacinque mejore la situacin relativa de algn individuo sin empeorar las de otros. Eneste sentido, si tal modificacin es factible se dice que la asignacin inicial esineficiente, puesto que podra obtenerse una mejora sin perjudicar a individuoalguno a travs del cambio.

Vale la pena precisar que una asignacin eficiente no requiere compensar entrminos efectivos a las personas perjudicadas con el cambio. Para concluir si unaasignacin es eficiente basta con calcular las ganancias y las prdidas de losindividuos involucrados en el cambio, de tal manera de apreciar si las primerasalcanzaran para compensar exactamente a las segundas, o si adems quedara unexcedente.

Un proyecto de gasto pblico ser eficiente, entonces, si los beneficios totalesgenerados sobre la colectividad son mayores que los costos, an cuando puedaresultar perjudicado algn individuo. Lo importante es que el excedente generadoalcanzara, en este caso, para compensar al (a los) perjudicado(s).

Existe una serie de reglas bsicas que deben cumplirse para que una asignacinsea eficiente, las cuales se presentan a continuacin:

- La produccin de cualquier bien debe permitir, simultneamente, la mayorproduccin posible de otros bienes; es decir, debe utilizarse la mejortecnologa disponible.

- La tasa marginal de sustitucin en el consumo entre dos bienes cualquieradebe ser la misma para todos los consumidores.

- La tasa marginal de sustitucin en el consumo entre dos bienes cualquieradebe ser igual a su tasa marginal de transformacin en la produccin.

Estas condiciones son las ms relevantes cuando se trata de bienes privados. Sinembargo, cuando se incluyen bienes pblicos, las reglas anteriores, a excepcinde la primera (la cual se mantiene), requieren de cierta adecuacin. Por ejemplo,dado que diversos consumidores pueden consumir diferentes cantidades de bienesprivados, sus tasas marginales de sustitucin de bienes privados por bienespblicos pueden diferir. Adems, como la tasa marginal de transformacin es

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igual para todos los individuos, sta no puede igualarse con la tasa marginal desustitucin de los diversos consumidores. Es as que, en este contexto, laeficiencia requiere de la igualdad entre la tasa marginal de transformacin en laproduccin y la suma de las tasas marginales de sustitucin en el consumo.

De lo anterior debe tenerse presente que lo que importa en trminos paretianos esla percepcin de cada individuo de su propio bienestar, dejando fuera lasconsideraciones de equidad. Esto es consistente con el principio de libertadindividual o soberana del consumidor, el que establece que cada individuo es elmejor juez de sus necesidades. Por lo tanto, este criterio se opone al paternalismodel Estado.

En el caso particular de los impuestos, precisamente uno de los requisitos bsicos deuna adecuada estructura tributaria es el referido a la eficiencia. Especficamente, laidea es optar por impuestos que, individualmente o en combinacin con otros,minimicen el llamado "exceso de gravamen", es decir, la interferencia con lasdecisiones econmicas tomadas libremente en mercados eficientes.

Lo anterior no debe perder la perspectiva de la intertemporalidad de lasdecisiones. Si bien es importante el anlisis de la estructura tributaria en unmomento dado, como el actual, tambin es fundamental la discusin de los efectosfuturos que ella impone y de los ajustes que corresponda efectuar. En particular,el hecho de que un gobierno enfrente en un perodo un dficit en sus cuentas, dadauna recaudacin insuficiente, implica necesariamente que tendr que generar unsupervit en algn perodo futuro para repagar los prstamos en los que hayaincurrido para financiar su dficit. Es as que, para un gasto pblico relativamenteestable, la nica alternativa consiste en subir la presin tributaria en algnmomento futuro.

Por lo tanto, el hecho de que el gobierno financie sus operaciones inicialmentecon endeudamiento puede que no genere efecto riqueza alguno sobre losindividuos, y que sea un mero desfase temporal de impuestos. Esta preferencia delgobierno por impuestos futuros y no por impuestos presentes, podra implicar queel grupo favorecido con un gasto pblico en particular fuera el mismo encargadode pagar los mayores impuestos posteriormente, con lo cual su situacin podraseguir siendo la misma. Esto es lo que en la literatura econmica se conoce conel nombre de "equivalencia ricardiana".

En trminos del diseo de una estructura impositiva a nivel local, el criterio deeficiencia requiere de la aplicacin de impuestos locales para financiar losservicios provistos por las respectivas jurisdicciones. La cuestin es permitir quelos individuos disfruten las cantidades y las calidades de servicios pblicos quemejor se acomoden a sus preferencias, donde estas ltimas podran ser reveladas

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mediante el sistema de votacin "con los pies" . Lo anterior constituye el principio7

del modelo bsico de descentralizacin de Tiebout .8

Un aspecto que determina la asignacin de funciones entre diferentes niveles degobierno es la existencia de las externalidades interjurisdiccionales. De all quealgunos bienes pblicos sean provistos por gobiernos locales solamente, mientrasque otros, como la defensa nacional, sean encargados al gobierno central. Sinembargo, los lmites son difciles de establecer y dependern mucho de cada bien.Algunos bienes provistos a nivel local e inclusive nacional resultan tenercaractersticas de bienes privados, como por ejemplo educacin o salud, quepueden ser excluyentes, pero que son considerados pblicos por su valorredistributivo.

Si el gobierno central tratara de brindar servicios locales surgiran algunasineficiencias, como la probable provisin de algo no requerido por la comunidady el mantenimiento de demandas insatisfechas, debido a los problemas deinformacin. Son precisamente estos ltimos los que se atenan a nivel de losgobiernos locales, y de all su ventaja relativa para atender adecuadamente a lascomunidades. Adems, del teorema de descentralizacin de Oates se deriva elprincipio de subsidiariedad, el cual consiste en que cada funcin debe ser asignadaal menor nivel de gobierno que pueda ser consistente con un desempeoeficiente .9

Ahora bien, para que los gobiernos locales puedan efectivamente crear y recaudarimpuestos u otras fuentes de ingresos, es fundamental que cuenten con derechosde propiedad claramente delimitados y asignados. Como sostiene Coase, estocontribuira a la consecucin de la eficiencia, en trminos de la reduccin de lossignificativos costos de transaccin presentes en las negociaciones al interior delas comunidades, sobre todo en las ms pobladas . Adems, debera tender a10

disminuir la probabilidad de que ocurran duplicidades y superposiciones defunciones con otras instituciones y fondos centralizados, que no hacen sinoagrandar innecesariamente el tamao del gobierno general.

7. La votacin "con los pies" consiste en la probable tendencia de los individuos a formarcomunidades con intereses comunes, en la medida en que pueden movilizarse buscando lajurisdiccin ms atractiva para ellos. Sin embargo, este sistema es poco real pues supone que elcomponente fiscal, y no el de oportunidades de empleo y vivienda, es el factor decisivo en laeleccin de la localidad.

8. Tiebout, Charles, "A Pure Theory of Local Expenditure", en Journal of Political Economy,vol. 64, 1956.

9. Oates, Wallace, Fiscal Federalism, Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.

10. Coase, Ronald, op. cit.

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En la medida en que suele suponerse razonablemente que el sector privado es mseficiente que el sector pblico en una serie de aspectos, un gobierno muy grandeestara generando un problema de eficiencia. Como sostienen Buchanan yTullock, el presupuesto pblico tiende a ser demasiado grande debido alintercambio de votos (logrolling) entre las minoras, las que buscan que salganaprobados sus respectivos proyectos . En esta misma lgica, la utilizacin de11

impuestos "ocultos" por parte del gobierno puede conducir a los votantes asubestimar la verdadera obligacin, aprobando, de esta manera, demasiado gastopblico.

El inconveniente con el criterio de eficiencia es que no resuelve la cuestin de ladistribucin de los recursos; es decir, pueden existir diversos puntos eficientescada uno de los cuales represente una distribucin distinta. Por ello, para evaluarlas consideraciones distributivas se hace necesario introducir otro criterio comoel de equidad. El problema con este ltimo radica en su propia definicin, la queal constituir un juicio de valor puede estar influenciada por aspectos ticos,polticos o de otra ndole, pero igualmente subjetivos.

Este problema de definicin puede apreciarse ntidamente cuando se utiliza a laequidad como un argumento, tanto a favor como en contra, para la redistribucindel ingreso por parte del gobierno. Desde el punto de vista a favor, existe lacreencia de que es ticamente inaceptable permitir grandes desigualdades en elingreso; el juicio de valor aqu es que una mayor igualdad es una cosa "buena" (elproblema es medirla). Por otro lado, desde el punto de vista en contra, se dice quees justo que exista el derecho a mantener el ingreso que se gana; la premisa aques que el sistema competitivo distribuye adecuadamente.

Siguiendo a Musgrave y Musgrave pueden considerarse los siguientes criterios12

para definir un estado justo de distribucin:

Criterios basados en la dotacin:- recibir lo que puede ganarse en el mercado- recibir lo que podra ganarse en un mercado competitivo- recibir slo la renta ganada del trabajo- recibir lo que podra ganarse en un mercado competitivo con iguales

posiciones iniciales

Criterios utilitaristas:- se maximiza el bienestar total

11. Buchanan, James y Gordon Tullock, The Calculus of Consent, University of MichiganPress, 1962.

12. Musgrave, Richard y Peggy Musgrave, Hacienda pblica terica y aplicada, 5a. ed., McGraw-Hill, 1992.

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- se maximiza el bienestar medio

Criterios igualitarios:- se iguala el bienestar- se maximiza el bienestar del grupo de renta ms baja- equidad categrica

Criterios mixtos:- el lmite inferior del bienestar se determina con la regla de dotacin

aplicable por encima del mismo- la distribucin se ajusta para maximizar el bienestar en funcin con las

valoraciones del bienestar social

Con respecto a los criterios basados en la dotacin, la premisa es el principio detitularidad o el derecho a percibir los frutos del trabajo. El mbito de su aplicacinva desde lo menos restrictivo, como lo que puede ganarse en cualquier mercado(que es lo que preferiran las personas con rentas ms altas), hasta la inclusin delimitaciones importantes. Por ejemplo, el hecho de que se sostenga que lo justosera lo que puede ganarse en un mercado competitivo, estara castigando lasrentas monoplicas o aqullas superiores a la productividad marginal del factor.Por otro lado, lo que puede ganarse en un mercado competitivo con igualdad decondiciones iniciales no acepta, adems, los ingresos por herencias. Por ltimo,recibir slo la renta del trabajo implica gravar ms fuertemente las rentas delcapital.

A diferencia de los anteriores, los criterios utilitaristas no estn de acuerdo conque la distribucin se determine en funcin a las capacidades innatas de losindividuos. Estos criterios plantean, por ejemplo, la consecucin del mayor nivelposible de bienestar, tal que su distribucin se haga de acuerdo a los niveles deutilidad derivados para diferentes individuos. As, mientras ms alta sea lacapacidad de un individuo de derivar felicidad de su renta personal, mayor debieraser el monto que reciba.

Los criterios igualitarios, por su parte, sostienen que lo verdaderamenteimportante es la posicin relativa de los individuos. Por ello, su premisafundamental es la igualdad de situaciones. En el caso de la equidad por categoras,por ejemplo, suele encontrarse que las autoridades prefieren efectuar ladistribucin en especies (en funcin a las falencias de los grupos objetivo) enlugar de hacerla en dinero, lo que es una muestra del predominio del criteriopaternalista del gobierno.

Por otro lado, en el caso de la maximizacin del bienestar del grupo de renta msbaja, la redistribucin deseada depende estrechamente del grado de aversin alriesgo de la poblacin, en trminos de que existe incertidumbre respecto a lasrentas personales futuras. ste es el criterio de justicia de Rawls, el cual pareciera

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ser el ms utilizado, intencionalmente o con conocimiento de causa (o sin ellos),por las instituciones y fondos dedicados a la redistribucin .13

En realidad, los criterios anteriores no suelen utilizarse en forma pura, sino quesuelen combinarse y adecuarse a las circunstancias cambiantes. Un ejemplo deestos criterios mixtos es evitar la pobreza o poner un piso a la misma(maximizando el bienestar del grupo de renta ms baja), lo que una vez logradolleve a aplicar un enfoque basado en la dotacin.

En el mbito especfico de la tributacin, se sostiene que un requisito importante esla equidad: la carga tributaria debe estar distribuida con igualdad o justicia entre losmiembros de la colectividad, de tal manera que cada contribuyente pague una "partejusta". El problema obvio es, nuevamente, la definicin de dicha "parte justa", paralo cual se ha desarrollado bsicamente un par de enfoques que guardan relacin conalgunos criterios de los anteriormente mencionados: el principio del beneficio y elprincipio de la capacidad de pago.

Segn el principio del beneficio, un sistema tributario es equitativo si el monto delimpuesto pagado por un contribuyente mantiene una relacin directa con losbeneficios que percibe de los bienes y los servicios pblicos. La clave aqu es laconexin entre los ingresos tributarios y los gastos pblicos.

De acuerdo con lo anterior, cada contribuyente debera ser gravado en funcin asu demanda por bienes pblicos. Sin embargo, ello es sumamente complicadodebido, fundamentalmente, al problema del free rider, es decir, al incentivoracional a no revelar las verdaderas preferencias (subvaloracin de los bienespblicos) para evitar o disminuir el pago individual.

El principio de la capacidad de pago, en cambio, sostiene que un sistematributario es equitativo si las personas contribuyen de acuerdo con su capacidadfinanciera. Por lo tanto, aqu no es relevante la relacin directa entre impuestosy gastos pblicos. Este principio plantea dos definiciones de equidad: la horizontal(cuando los individuos con capacidades de pago iguales contribuyen con la mismacantidad) y la vertical (cuando los individuos con posiciones financieras msholgadas contribuyen con una mayor cantidad).

Este principio est basado en una nocin de justicia que establece que la igualdaden pagos tributarios implica igualdad en sacrificio o prdida de bienestar. Enfuncin a ello se distinguen tres criterios: igual sacrificio absoluto (cuando cadaindividuo experimenta la misma prdida de utilidad total), igual sacrificioproporcional (cuando cada individuo experimenta la misma prdida de utilidaden trminos proporcionales), o igual sacrificio marginal (cuando cada individuo

13. Sobre la base de esto ltimo, ste ser el indicador de equidad preferido en el anlisis de lapresente seccin. Rawls, J.A., A Theory of Justice, Harvard University Press, 1971.

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experimenta la misma prdida de utilidad en trminos marginales). El paso de uncriterio a otro (empezando por el mencionado en primer lugar) implica ircambiando a estructuras impositivas cada vez ms progresivas; es decir, el gradode equidad se va profundizando en dicha direccin.

El tercer y ltimo criterio a considerar es la rendicin de cuentas o accountability,el cual se refiere al conjunto de mecanismos y prcticas utilizados por lacomunidad receptora de bienes pblicos para asegurar su provisin adecuada y decalidad. Su efectividad depende bsicamente de la influencia que tendra lacomunidad para monitorear y del sistema de incentivos que tenga el agenteproveedor de los bienes o servicios.

Esta rendicin de cuentas para los servicios pblicos ha sido vista,tradicionalmente, desde el lado de la oferta, y los factores que han recibido mayoratencin han sido el diseo de los servicios y la estructura de incentivos para losofertantes. Mejorando ambos factores, se aumentara la efectividad delaccountability.

Este enfoque es vlido slo cuando el problema de las relaciones agente-principaldentro de una agencia pblica puede ser solucionado sin mayoresinconvenientes . Sin embargo, cuando existen varios principales con objetivos en14

conflicto y cuando prevalecen las imperfecciones del mercado y el oportunismo,se incrementa el mbito de confrontacin y el problema de la agencia permanecesin solucin. En este ltimo contexto es difcil esperar que funcione este tipo deaccountability. Esto explicara en gran medida los problemas de coordinacininterinstitucional que suelen ser bastante comunes.

Desde el punto de vista del pblico, el argumento central de este criterio es quedebiera existir un sistema de control sobre los agentes proveedores, el cual debeser reforzado por la capacidad de la comunidad para ejercer dos derechos ofunciones bsicas: "salida" (exit) y "voz" (voice).

La "salida" consiste en presionar mediante la amenaza de no financiar la provisindel bien pblico, es decir, salirse del sistema anterior e irse a ofertantesalternativos. Por otro lado, la "voz" se refiere al ejercicio de la presin mediantela manifestacin pblica de la disconformidad con la forma de llevar a cabo laprovisin del bien pblico.

"Salida" y "voz" pueden ser sustitutos o complementarios. Por ejemplo, en unmercado competitivo donde existen muchos ofertantes alternativos para los bieneso servicios provistos por las agencias gubernamentales, no debiera ser muyimportante el costo de "salida". En cambio, cuando las fallas del mercado se van

14. Este enfoque agente-principal se desarrolla con mayor detalle en el acpite 1.4.2.

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tornando ms significativas, debiera esperarse que el costo de "salida" vaya enaumento, debido a que cada vez habran menos alternativas a la pblica.

Adems, el costo de "voz" podra ser mayor que el de "salida", dada la necesidadde una accin colectiva para que tenga sentido la primera opcin. En la medidaen que exista una gran libertad de expresin y amplia difusin de informacin, elcosto de "voz" debiera ser reducido. En funcin a lo anterior, suele decirse quela "voz" guarda mayor relacin con el entorno poltico y social, mientras que la"salida" guarda mayor relacin con el mbito econmico.

A manera de resumen, entre los determinantes de la "salida" puede considerarsea los siguientes:

- Puesto que las economas de escala son importantes en la produccin demuchos bienes pblicos, su provisin suele darse mediante monopoliosnaturales con retornos crecientes. En tales casos, el potencial de "salida" delpblico es casi nulo.

- Pueden existir barreras legales a la entrada y salida del mercado.

- La existencia de barreras espaciales puede limitar el potencial de "salida",al menos para algunos segmentos de la poblacin.

- La "salida" est descartada por definicin cuando la naturaleza del bien oservicio es tal que ningn miembro de la comunidad puede ser excluido desu beneficio.

Por otra parte, entre los determinantes de la "voz" puede mencionarse a lossiguientes:

- Pueden existir barreras legales e institucionales para ejercer la "voz",incluso en una democracia.

- Las asimetras de informacin pueden ser una fuerte restriccin al uso de la"voz". Al respecto, no es raro encontrar gobiernos que limiten el acceso acierta informacin.

- La imposibilidad de diferenciacin de ciertos servicios pblicos (porejemplo en trminos de calidad) puede ayudar a utilizar la "voz", debido aque genera externalidades en el sentido de que los que tienen "voz" dbilse sienten representados por los segmentos ms fuertes de la comunidad.

- Algunos atributos personales, como el nivel de ingreso y la educacin,pueden incrementar la posibilidad de ejercer la "voz".

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- Los individuos estarn ms dispuestos a hacer valer su derecho a "voz" deacuerdo a la importancia relativa del bien o servicio en particular.

En funcin a todo lo anterior, puede plantearse que la intensidad de uso de ambosfactores ("salida" y "voz") guarda relacin con la provisin pblica dedeterminados bienes y servicios.

As, por ejemplo, la utilizacin de ambos factores ser relativamente dbil o bajacuando las instituciones pblicas se dediquen a proveer servicios de educacinprimaria rural y salud rural. De esta manera, el hecho de que las comunidades nocuenten con otras alternativas y que su nivel de educacin e ingresos sean escasos,entre otras razones, impide un adecuado grado de accountability. En el otroextremo, "salida" y "voz" sern ejercidos de manera relativamente frecuente yfuerte cuando los servicios sean, por ejemplo, transporte urbano, educacinuniversitaria y cuidados especiales de salud.

Por ltimo, las otras situaciones posibles son, por un lado, "salida" baja o dbiljunto con "voz" fuerte y, por otro lado, el caso precisamente inverso. En laprimera situacin, los ejemplos que pueden encontrarse son los siguientes: ofertaurbana de agua, irrigaciones a gran escala y electrificacin. Por su parte, en lasegunda situacin (alta "salida" y dbil "voz"), los ejemplos son vivienda urbanay educacin primaria urbana, ambos para los sectores de bajos ingresos.

La rendicin de cuentas, entonces, se facilitar cuando sta se pueda ejercer anivel local; es un mecanismo ideal para conocer las demandas locales. En cambio,la provisin centralizada de bienes y servicios pblicos diluye la capacidad de losindividuos de ejercer sus derechos de "salida" y "voz", permitiendo el desarrollode un estado del tipo "Leviatn" que podra explotar a sus ciudadanos a travs dela maximizacin de ingresos provenientes de impuestos sobre los cuales no tienencontrol alguno.

1.3 Federalismo fiscal

Latinoamrica se ha caracterizado por estados muy centralizados, incluso enaquellos pases donde ha existido un rgimen federal. La tendencia a ladescentralizacin en esta regin es reciente y ha ido de la mano de lareinstauracin de regmenes de eleccin democrtica conjuntamente con uncontexto de ajuste estructural, donde esto ltimo ha complicado o demorado laconsecucin definitiva de la misma. Coincidentemente, en los pases desarrolladosha vuelto a tomar fuerza la discusin sobre las potestades y responsabilidades delos gobiernos locales frente a estamentos superiores de gobierno. En este sentido,el "nuevo federalismo" de los aos ochenta en los Estados Unidos ha significadoel revivir de una literatura importante al respecto.

Si bien no puede equipararse el federalismo fiscal norteamericano con el casolatinoamericano, resulta vlido revisar la literatura terica al respecto, en la

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medida en que se adecue al contexto latinoamericano. La finalidad de esto esbrindar pautas sobre comportamientos generales de los individuos ante el accionardel gobierno, sea ste federal o unitario, en contextos tericamente neutros.

Un aspecto que merece resaltarse es que la descentralizacin en Amrica Latinaha sido tradicionalmente un proceso por el cual el gobierno central ha liberadoacciones, responsabilidades y recursos hacia las instancias ms bajas de gobierno,a diferencia de los procesos vividos en los pases desarrollados, donde ladireccin ha sido inversa.

El tipo de descentralizacin seguido en Latinoamrica se conoce con el nombrede "arriba hacia abajo" (top-down), pues se origina en el gobierno central, y esste el que traslada responsabilidades de gasto a los gobiernos subnacionales. Elobjetivo de lo anterior puede ser doble: por un lado, limitar el dficit central y, porotro lado, lograr eficiencia en la asignacin. El otro tipo de descentralizacin esel de "abajo hacia arriba" (bottom-up), el que est basado en principios dedecisin ms democrticos y, por ello, en la eficiencia de la asignacin.

En general, la descentralizacin se justifica ms por criterios de eficiencia que deequidad. Sin embargo, ello no impide que se logren objetivos de mayor justiciasocial, dada la mayor participacin de los agentes locales en la toma dedecisiones. Es ms, la toma de decisiones descentralizadas permitira, en buenamedida, un mejor acceso a bienes y servicios a aquellos individuos que en unaeconoma centralizada no accederan a ellos. Recin entonces el gobierno centralpodra tener una poltica de redistribucin con menores costos en trminos deeficiencia.

Existen bienes pblicos locales, es decir, bienes o servicios cuyos beneficiospueden ser excluyentes para diferentes grupos de una nacin, pero que no lo sondentro de cierto grupo en determinado territorio. Este hecho genera el surgimientode gobiernos locales con el fin de proveer esos bienes o servicios, y financiarloscon las contribuciones de los residentes de dichas localidades. Si el gobiernocentral tratara de proveerlos podran surgir muchas ineficiencias. Se podraproveer servicios no requeridos por la comunidad, o se mantendran demandasinsatisfechas, puesto que la informacin que tendra el gobierno central sera la dela mediana de los votantes nacionales, lo que no refleja la variedad de preferenciasentre diversas comunidades.

Siguiendo a Mancur Olson, debe existir una "equivalencia fiscal" ; es decir,15

resulta necesaria la existencia de una institucin gubernamental para cada biencolectivo con lmites nicos, de tal manera que exista correspondencia entre

15. Olson, Mancur, "The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsabilitiesamong Different Levels of Government", en American Economic Association, Paper &Proceedings, 59, mayo 1969.

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aquellos que reciban el beneficio del bien comn y aquellos que paguen por l.Deber buscarse un equilibrio entre las deseconomas de escala que surjan porla provisin nacional o local del bien o servicio y la internalizacin deexternalidades de su provisin. Esto es importante pues permitir definir eltamao ptimo de una jurisdiccin y, a su vez, dar las seales para la ubicacinde los individuos y las empresas en determinada comunidad.

Cmo es entonces que un individuo decide localizarse en una comunidaddeterminada? En el modelo bsico de descentralizacin, el modelo de Tiebout ,16

la competencia entre comunidades resultar en que estas mismas comunidadesproveern los bienes y servicios pblicos que los individuos desean, y losproducirn de manera eficiente . Los individuos revelarn sus preferencias por17

bienes pblicos locales al elegir vivir en aquellas comunidades que proveandichos bienes. Es decir, los individuos "votan con sus pies" incentivando a laprovisin eficiente de los servicios pblicos. Al poder satisfacer sus demandas debienes pblicos locales en una determinada jurisdiccin, los individuos estarndispuestos a pagar por ellos mudndose a ella e, inclusive, pagando precios msaltos para adquirir el derecho a participar en el consumo de dichos bienes .18

De all la ventaja de los gobiernos locales para traducir los requerimientos de lapoblacin mejor que el gobierno central. Por lo tanto, es en la asignacin derecursos donde el accionar descentralizado del gobierno puede tener lugar. Delteorema de descentralizacin de Oates , se deriva el principio de subsidiariedad,19

el cual consiste en que cada funcin debe ser asignada al menor nivel de gobiernoque pueda ser consistente con un desempeo eficiente.

No obstante, el modelo de Tiebout tiene ciertas limitaciones. Algunos de sussupuestos son demasiado estrictos; por ejemplo, asume perfecta movilidad de los

16. Tiebout, Charles, op. cit.

17. "A nivel central, las preferencias del consumidor-votante estn dadas, y el gobierno intentaajustarse al patrn de stas; mientras que a nivel local, los gobiernos tienen sus patrones deingreso y gasto ms o menos definidos. Dados estos patrones, el consumidor-votante se mudar ala comunidad cuya municipalidad mejor satisfaga su conjunto de preferencias." (Tiebout, Charles,op. cit., p. 418, traduccin propia).

18. La alternativa tradicional a lo anterior es el ejercicio del voto democrtico. De lo que setrata es que el gobierno local sea responsabilizado de sus decisiones, es decir, que sea castigado orecompensado por los consumidores-votadores: "Es poco probable que las actividades del sectorpblico sean provistas con eficiencia a menos que las lneas de responsabilidad no estnclaramente establecidas..." (Bird, Richard y Christine Wallich, Fiscal Descentralization andIntergovernmental Relations in Transition Economies. Toward a Systematic Framework ofAnalysis, The World Bank: Policy Research Department, 1993, p. 14, traduccin propia).

19. Oates, Wallace, op. cit.

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factores de produccin que poseen informacin perfecta sobre los presupuestoslocales, as como muchas comunidades compitiendo por atraer estos factores. Sinembargo, pueden existir costos de movilidad importantes relacionadosgeneralmente con la ubicacin de la estructura productiva. Adems, normalmente,el nmero de jurisdicciones es limitado, y la toma de decisiones depende de losrespectivos procesos polticos, mientras que la informacin es incompleta.Asimismo, deja de lado la posibilidad de fallas de mercado, como son lasexternalidades , positivas o negativas, que la provisin de bienes y servicios20

pblicos en la localidad pudieran tener sobre otras comunidades, o las economasde escala a diferente niveles de gobierno. Finalmente, no incorpora los problemasde desigualdad en la distribucin del ingreso entre comunidades, que pueden sergravitantes en la toma de decisiones, tanto por el lado de la demanda de bienespblicos como por el lado de la oferta.

Aun as, el modelo tiene validez explicativa, pues, al menos en el margen, algunasfamilias y empresas optarn por ubicarse en una determinada jurisdiccin enfuncin de los bienes y servicios pblicos que se ofrezcan y de los impuestos quese tenga que pagar.

En los pases latinoamericanos, muchos de los supuestos criticados no se dan. Noobstante, podra pensarse que la provisin centralizada de bienes y serviciospblicos ha hecho que los gobiernos focalicen su gasto en los votantes mscercanos a su entorno (bsicamente aqullos en las capitales y algunas pocasciudades importantes). Este hecho puede haber determinado que los individuoshayan decidido votar con los pies y localizarse en las ciudades donde los serviciosrequeridos estaban disponibles. Ello podra haber generado un crculo vicioso: amayores migraciones mayor concentracin de los servicios pblicos y, porconsiguiente, nuevas oleadas de migracin a las ciudades centrales .21

Un aspecto que determina de manera importante la asignacin de funciones entrediferentes niveles de gobierno es la existencia de las externalidadesinterjurisdiccionales ya mencionadas. Se trata de agotar estas externalidades enlos diferentes niveles de gobierno. De all que algunos bienes pblicos seanprovistos por gobiernos locales solamente, mientras que otros, como la defensanacional, sean tarea del gobierno central. Sin embargo, los lmites son difciles deestablecer y dependern mucho de cada bien. Algunos bienes provistos a nivellocal e, inclusive, nacional resultan tener caractersticas de bienes privados, comopor ejemplo educacin o salud (ya que permiten la exclusin), pero pueden serconsiderados pblicos por su valor redistributivo y las externalidades que generan,especialmente en cuanto al desarrollo nacional.

20. Especficamente, los efectos de "derrame" o spillover effects.

21. En el Per esta votacin con los pies se pone de manifiesto a travs de la concentracin dela poblacin y las empresas en la ciudad de Lima y unas pocas reas urbanas mayores.

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Otro elemento a tomar en cuenta al determinar la provisin de un bien pblico anivel local es la posibilidad de que este bien sea congestionable. Es decir, si bienexisten ventajas de incrementar el nmero de miembros de una comunidad, ya queaumenta la base tributaria, a su vez podra generarse congestin en el uso del bienpblico. Por ello, lo conveniente ser tomar en consideracin los beneficiosmarginales versus los costos marginales de la provisin centralizada de dichobien. Esto indicara que existe un tamao ptimo de comunidad para la provisinde estos bienes.

De todo esto se desprende que los nicos bienes y servicios pblicos que debenser provistos por un gobierno central son aqullos donde no se den diferencias dedemanda, donde existan externalidades interjurisdiccionales y donde los costosadicionales de una administracin local sobrepasen los beneficios respectivos.Todos los dems bienes y servicios pblicos debern ser provistos por gobiernosdescentralizados .22

Sin embargo, es oportuno recalcar que existen algunos modelos que sugieren queel gobierno central debe intervenir algo ms en la asignacin de recursos, pues losgobiernos locales no toman en cuenta los efectos de sus decisiones sobre los noresidentes . No puede hablarse, entonces, de una total e indiscriminada23

descentralizacin de la actividad del gobierno; pero tampoco de un completocentralismo. Es evidente que se requerir de instancias intermedias que minimicenlos costos y maximicen los beneficios de la provisin del servicio o bien pblico,internalizando posibles externalidades y aprovechando economas de escala en suprovisin.

1.4 Modelos de implementacin

Una vez precisado el marco terico bsico para justificar la descentralizacin, elsiguiente paso es discutir, al menos brevemente, el modelo de organizacin quedefina las relaciones intergubernamentales. Al respecto, la literatura ha priorizadodos modelos de implementacin de la estrategia descentralista: la teora de laeleccin pblica y el modelo agente-principal.

22. "...dejando de lado la importante cuestin distributiva, prcticamente todos los serviciospblicos deberan ser provistos a nivel local (exceptuando la defensa nacional, la poltica externay, sorprendentemente, muy pocos ms); con responsables locales a cargo de las decisiones de quservicios sern provistos, a quin y en qu cantidad y calidad; y con los aportantes localespagando por los servicios provistos..." (Bird, Richard, op. cit., p. 205, traduccin propia).

23. Por ejemplo, Gordon concluye lo siguiente: "este trabajo ha demostrado las muchasmaneras en que la toma de decisiones descentralizada puede llevar a ineficiencias, dado que ungobierno local ignorar los efectos de sus decisiones sobre el nivel de utilidad de los no-residentes." (Gordon, Roger, "An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism", en QuarterlyJournal of Economics, noviembre 1983, p. 584, traduccin propia).

34 Documento de Trabajo

1.4.1 Teora de la eleccin pblica

Esta teora se ha diseado para determinar la capacidad del gobierno parapromover la eficiencia cuando el sector privado no lo puede hacer (i.e. debido ala presencia de bienes pblicos y externalidades). La temtica de estudio es laforma mediante la cual se toman e implementan las decisiones gubernamentales,lo que involucra un anlisis del proceso poltico. En resumen, la eleccin pblicaes una teora sobre cmo funciona efectivamente el gobierno y sobre cmofuncionara ante diferentes escenarios, mas no sobre cmo debera funcionar entrminos normativos .24

Desde el punto de vista de los gobiernos locales, esta teora se basa en los criteriosen funcin a los cuales los miembros de una comunidad adoptan sus decisiones,por lo que supone un grado importante de autonoma y descentralizacin deresponsabilidades.

Este incremento en las competencias y las responsabilidades de los gobiernoslocales se da tanto en trminos de gastos como de ingresos. Es as que unporcentaje significativo de los ingresos municipales debiera corresponder a loscobros efectuados a los miembros de la localidad en cuestin.

Ahora bien, la manera ms sencilla, a nivel terico, de incentivar a estoscontribuyentes a pagar es mediante la aplicacin del principio del beneficio, loque implica que cada quien contribuya de acuerdo a la utilidad que le brinda elbien o servicio provisto. Lamentablemente, el criterio anterior se estrella con larealidad, en la cual no existen incentivos a revelar las preferencias individuales(problema del free rider).

El mecanismo operativo ms recomendado por esta teora para reflejar lasdemandas locales es el proceso de votacin por mayora, a travs del cual losindividuos escogen las combinaciones de impuestos y gastos que consideranadecuadas. Lo anterior fomenta la transparencia presupuestal, as como laresponsabilidad o rendicin de cuentas (accountability) ante los ciudadanos.

En sntesis, ste es el modelo que debiera aplicarse cuando el objetivo ltimo espromover la eficiencia en la asignacin y la provisin de bienes pblicos locales.

1.4.2 Modelo agente-principal

24. "... en trminos de una teora satisfactoria de las finanzas pblicas, sera deseable (1) forzaral votante a revelar sus preferencias; (2) poder satisfacerlo del mismo modo en que lo hace unmercado privado; y (3) hacerlo tributar de acuerdo con esto." (Tiebout, Charles, op. cit., pp. 417-418, traduccin propia).

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 35

Este modelo surge tericamente del problema de la informacin asimtrica, lo quesignifica que existen grupos de individuos que no comparten la mismainformacin y que, por ello, surgen inconvenientes en cuanto al control de unossobre otros. Este problema se complica aun ms ante un escenario incierto, queprecisamente suele ser lo ms comn.

En este contexto suele definirse al principal como aquel individuo que poseemenos informacin, mientras que el agente es aquel que cuenta con msinformacin.

A su vez, este problema de informacin asimtrica suele plantearse en trminosde dos modelos:

- seleccin adversa: cuando el principal no conoce las caractersticas delagente, y

- riesgo moral: cuando el principal no tiene control sobre las acciones delagente, o cuando no puede distinguir el cambio en la conducta del agenteante diversos estados de la naturaleza.

En relacin a la descentralizacin, el agente es definido como la unidad mspequea y cercana a la comunidad (gobierno local), mientras que el principal esla unidad ms grande posible (gobierno central). La idea segn este modelo es,entonces, que el principal desea contar con un amplio control sobre las decisionesde los agentes, para lo cual debe establecer una serie de incentivos a tales agentesa fin de que se comporten como l quiere que lo hagan. Lo anterior se basa en lapremisa de que los objetivos de ambos tipos de individuos difieren en la realidad,por lo que se hace necesario hacerlos coincidir.

De esta manera, el llamado "problema de agencia" es, precisamente, el diseo delos contratos ptimos (sistema de incentivos) que canalicen las iniciativas locales,en funcin a las prioridades establecidas por el gobierno central. Dichos contratosconstituyen una alternativa al problema del monitoreo del agente por parte delprincipal, ya que permiten que el primero tome conciencia de sus actos en relacincon los objetivos del principal .25

As, por ejemplo, la estructura impositiva local y el acceso al endeudamientodebieran estar de acuerdo con la poltica macroeconmica al respecto. Por lotanto, las transferencias desde el gobierno central adquieren un papel fundamentalpara orientar el gasto hacia determinados sectores.

25. "... el principal... puede alterar barreras jurisdiccionales, responsabilidades de ingreso ygasto de los gobiernos locales, y arreglos fiscales intergubernamentales en su intento de sobrepasarlos problemas familiares de agencia, como la asimetra de la informacin y los objetivosdivergentes entre el principal y el agente." ( Bird, Richard, op. cit., p. 203, traduccin propia).

36 Documento de Trabajo

El uso de este tipo de modelos ha permitido en alguna manera explicar cmo unprincipal dentro de un sistema burcratico (como el que caracteriza a muchospases latinoamericanos) toma una decisin racional al momento de optar entrecentralizar o delegar funciones a una o ms instancias descentralizadas . Esta26

decisin estar en funcin del grado de precisin en la informacin del quedisponga el principal, la divergencia entre los objetivos de los diversos actores ylas caractersticas particulares del proceso productivo relevante del bien o serviciopblico. En este caso se tratar de equilibrar la minimizacin de conflictos atravs de la descentralizacin y la bsqueda de los objetivos centrales deproduccin a travs de la centralizacin.

En sntesis, puede apreciarse que este modelo es el ms recomendable cuando elobjetivo bsico es fomentar una actividad de mbito nacional, puesto que brindamayor seguridad de lograr un comportamiento coherente. El costo del modelo seda en trminos de la escasa autonoma que se deja a los gobiernos locales, encomparacin con el modelo anterior. En este escenario, los municipios seconvierten en simples agencias.

2. Estado y entorno institucional de la descentralizacin en elPer

En este seccin se discute el papel del Estado y su evolucin durante las ltimasdcadas, distinguiendo entre el desempeo del gobierno central y de los gobiernoslocales; incluso, se incorporan algunos comentarios en torno a los "gobiernosregionales". La idea es, pues, comentar la cuestin institucional en relacin a ladescentralizacin (o, ms bien, a la centralizacin) de las responsabilidadespblicas, enfatizando en los aspectos tributarios.

2.1 Papel del Estado y su importancia en la economa

Si tuviera que definirse la economa peruana, en trminos muy breves y siguiendola categorizacin tradicional, habra que decir que es una economa pequea yabierta, basada fundamentalmente en sus recursos naturales.

De los tres calificativos anteriores en el que existe menos discusin, sin duda, esen el primero. La economa peruana tiene un tamao insignificante en el contextointernacional. La mejor muestra de lo anterior es su participacin en la produccinmundial, la que alcanza slo el 0.16% .27

26. De Groot, Hans, "Decentralization Decisions in Burocracies as Principal-Agent Problem", enJournal of Public Economics, vol. 36, 1988.

27. Esta cifra se refiere al ao 1990, segn el Informe sobre el desarrollo mundial 1992 delBanco Mundial. Es importante mencionar que esta cifra incluso debiera ser menor, debido a queel PBI peruano est sobrevaluado en dlares por el fuerte atraso cambiario.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 37

Por otra parte, donde hay mayor discusin es en la caracterstica referida a larelacin de la economa con el exterior. Si bien no se plantea la interroganterespecto a si la economa es cerrada o abierta, ya que en la prctica es muy difcilencontrar alguna economa cerrada al comercio internacional, lo que se cuestionaes el grado de apertura. Tradicionalmente, la economa peruana no se hacaracterizado por tener un gran comercio exterior ni por brindar grandesfacilidades al mismo, a pesar de haber experimentado algunos perodos deliberalizacin comercial y algunos de fomento a las exportaciones . Es recin con28

el nuevo gobierno, principalmente a partir de febrero de 1991, que se haimplementado un sistema de importaciones ms flexible junto con unaliberalizacin de la cuenta capitales, lo que ha abierto significativamente a laeconoma .29

Respecto al carcter primario de la economa peruana, puede decirse que ha sidoel causante principal de muchas pocas de rpido crecimiento econmico. Bastecitar los auges del guano (mediados del siglo pasado), caucho (principios desiglo), harina de pescado (1964-1971) y, en menor medida, petrleo y metales(1979). Ello hace al Per un pas sumamente vulnerable a los shocks externos, loscuales son ms frecuentes e intensos en el caso de las materias primas respecto alos productos manufacturados.

En las ltimas dcadas ha venido ocurriendo una prdida paulatina de laimportancia relativa de este carcter primario, frente al proceso deindustrializacin (aunque bastante lento) y, sobre todo, frente a la terciarizacinde la economa, proceso este ltimo donde el sector informal ha jugado un papelfundamental. Al respecto ya se habla de la informalizacin de la economa como,quizs, la principal caracterstica. Sin embargo, la recuperacin productivareciente ha vuelto a poner sobre el tapete el tema de que las ventajas comparativasdel pas se encontraran en los sectores primarios.

28. Una mayor discusin se presenta en el acpite 2.1.2.

29. En la actualidad existe libre movilidad de capitales hacia y fuera del pas, a la vez que sloexisten dos tasas arancelarias: 15%, que rene a la mayora de partidas, y 25%.

38 Documento de Trabajo

2.1.1 Papel del Estado

Un elemento que no fue incluido en la definicin inicial, pero que es igualmenteimportante, es el referido al papel del Estado en la economa. Si bien se reconoceque los indicadores existentes para medir el tamao del Estado adolecen de unaserie de deficiencias, hay un consenso en torno a que en el caso peruano el Estadoha sido muy grande, adems de intervencionista e ineficiente. Lejos de dedicarseexclusivamente a sus funciones tradicionales de asignacin de bienes pblicos,distribucin y estabilizacin, el sector pblico ha producido bienes privados y, envarias oportunidades, la inversin pblica ha desplazado a la inversin privada.Adems, algunos gobiernos, como el inmediatamente anterior, exacerbaron elintervencionismo estatal mediante la utilizacin masiva de controles de precios ysubsidios, introduciendo as mayores distorsiones e ineficiencias.

Sin embargo, se est dando marcha atrs en dicho intervencionismo a partir de lallegada del nuevo gobierno. En la actualidad lo que prima es la idea del mercado,por lo que se estn eliminando o reduciendo las restricciones para el librefuncionamiento del mismo. De esta manera, la proliferacin de empresas pblicasno slo ha llegado a su fin, sino que, adems, dicho proceso se ha estadorevirtiendo con la privatizacin de tales empresas.

Unida al problema del Estado grande y poderoso ha estado la centralizacin, noslo poltica, sino tambin econmica. Lima concentra el poder poltico yeconmico y, a excepcin de algunas otras ciudades (aunque mucho menosimportantes que Lima), el resto del pas no tiene prcticamente figuracin alguna.El gobierno anterior hizo un intento de descentralizacin con la creacin de lasregiones, lo que fue criticado por su carcter netamente poltico y no tcnico. Elgobierno actual est a punto de eliminar tales regiones y piensa potenciar losgobiernos locales; pero el punto es que no hay mayores avances en ladescentralizacin econmica.

Otra caracterstica que resalta es la mala distribucin del ingreso y el bajo nivelde vida de gran parte de la poblacin. Debido precisamente a la concentracin delos poderes y de las fuentes de trabajo en Lima, se ha producido un fenmenomigratorio hacia esta ciudad, la cual no ha podido absorber a toda esa gente y hadeterminado la proliferacin de barriadas en la periferia de la ciudad y latugurizacin en varios distritos.

Una caracterstica ms reciente (de los ltimos diez aos), pero bastanteimportante, es la dolarizacin de la economa, la cual es el resultado de la prdidade credibilidad en la moneda nacional debido al fenmeno inflacionario. En laactualidad se estima que 2/3 de la liquidez est compuesta por dlares, lo que seexplica tanto por el narcotrfico como por la afluencia de capitales extranjeros,donde este ltimo hecho fue inicialmente consecuencia de las altas tasas de intersdomsticas y de la gran rentabilidad de la Bolsa de Valores de Lima, y ms

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 39

recientemente como resultado de las buenas perspectivas para las inversionesproductivas.

Por ltimo, hay una caracterstica referida al rgimen de gobierno que ha tenidomucha influencia sobre el mbito econmico. Poco menos de la mitad del perodode anlisis el pas ha sido gobernado por dictaduras militares (sin contar el golpedel 5 de abril de 1992), por lo que es difcil hablar de una tradicin democrticaperuana. Adems, tanto los diversos gobiernos militares como los civiles hanaplicado polticas tan variadas y fundamentalmente cortoplacistas, que no hanpermitido la implementacin de una estrategia de crecimiento de largo plazo,como se desprende de la lectura del siguiente acpite.

2.1.2 Evidencia del centralismo

En trminos geogrficos, la produccin se concentra en Lima. As, por ejemplo,en 1992 la produccin en dicho departamento alcanz a superar el 53% del totalnacional, siendo responsable del resto los otros 23 departamentos. De estosltimos, slo 5 (Arequipa, La Libertad, Lambayeque, Piura y Loreto, en orden deimportancia) alcanzaron a producir en el rango del 4% al 6.5% del total nacional,sumando casi 25%. El 22% restante se obtuvo de las pequeas participaciones delos 18 departamentos no mencionados.

Otro indicador interesante se encuentra en la distribucin geogrfica de lasempresas. De las 1,000 primeras empresas del Per, ordenadas segn sus ingresos,750 estn en Lima y slo 250 en todo el resto del pas. La segunda ciudad,Arequipa, tiene 52 (ver el Grfico No. 2.1). Estas empresas, al ser las msgrandes, posiblemente son las que tienen una mejor dotacin de capital y

40 Documento de Trabajo

Grfico No. 2.1

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 41

emplean a ms personas. El reflejo de esta situacin es que el 60% de la actividadcomercial se concentra en Lima, y slo 40% en el resto del Per (ver el GrficoNo. 2.2).

Con el comercio y la industria tan concentrados, los recursos financierostambin estn mayoritariamente en la capital. En el Cuadro No. 2.1 se presentala participacin de los depsitos y las colocaciones de la banca comercial encada departamento. Lima, nuevamente, tiene una participacin abrumadora: el78% de los depsitos y el 80% de los crditos se realizan en este departamento.Los dems centros comerciales y productivos del pas, que como ya se ha vistoproducen el 47% del PBI, tienen depsitos por menos del 22%, y recibencrditos por menos del 20% del total de los recursos financieros de los bancoscomerciales. Obviamente, la mayora de sus agencias se encuentran en Lima.

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Cuadro No. 2.1

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 43

Con empresas tan dbiles en el resto del pas, lgicamente la base de recaudacindel gobierno est casi exclusivamente en Lima, en una proporcin mucho mayorque la que le corresponde en la produccin global, reflejando una vez ms laineficiencia o inoperancia del Estado en las provincias. En el Cuadro No. 2.2 sepresenta la recaudacin por departamentos, donde se observa que casi el 85% delos impuestos recaudados por el fisco provienen de Lima Metropolitana y Callao,mientras que slo el 15% es aportado en las dependencias de impuestos delinterior. Con tal recaudacin en las provincias, los gobiernos locales tienen muypocas probabilidades de cumplir con sus funciones bsicas.

Todo lo expuesto se resume finalmente en que la poltica centralista del Perha creado dos economas muy diferentes. Una es limea, ocupada enmodernizarse, que sufre peridicamente por las condiciones internacionalesy los ciclos econmicos, y otra provinciana, sumamente atrasada, que no tienemucho que ver con una economa moderna e integrada al resto del mundo. Elresultado lgico es el empobrecimiento de estas provincias.

Segn las ltimas encuestas de ingresos, slo Lima tiene un nivel de ingresosaceptable, es decir, menos de 7% de los nios nacidos vivos muere antes delprimer ao (ver el Cuadro No. 2.3). Hay un segundo grupo de departamentosque tiene un nivel de ingresos regular (donde el porcentaje de nios que fallecenantes del primer ao de vida se sita entre el 7% y menos del 9%). El resto delpas vive en una pobreza que no permite condiciones dignas de vida.

En relacin a lo anterior, la poblacin que vive en pobreza extrema (es decir, queno puede cubrir sus necesidades calricas diarias) en Lima Metropolitana es sloel 10%, mientras que en el resto de la costa el 22.3% vive en esas condiciones; enla sierra urbana, el 18.6%; y en la sierra rural, el 47%, segn cifras a 1991.

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Cuadro No. 2.2

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Cuadro No. 2.3

La poblacin total en 1993, en funcin al censo de dicho ao, alcanz 22,639,443habitantes. Si esta cifra se compara con la obtenida por el censo inmediatoanterior (de 1981), que fue de 17,762,231 habitantes, se concluye que la tasa decrecimiento poblacional para el perodo intercensal ha sido del orden de 2%promedio anual. Esta tasa de crecimiento poblacional es an bastante elevada entrminos internacionales, a pesar de haberse reducido considerablemente conrespecto tanto al 2.8% promedio anual del perodo 1961-1972 como al 2.6% delperodo 1972-1981.

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De 1972 a 1993, la poblacin del Per creci en promedio 2.3% al ao, mientrasLima lo haca a 2.8% anual. Tan vertiginoso crecimiento ha llevado a que eldepartamento de Lima cuente con ms de 7 millones de personas, y que LimaMetropolitana bordee los 6.5 millones de habitantes, concentrando esta ltimazona el 28.4% de la poblacin del pas, superando as varias veces al segundodepartamento, Piura, que cuenta con algo ms del 6% . sta es la causa30

fundamental de la escasez de servicios bsicos como agua, desage y electricidad.

Todo parece indicar que, inicialmente, la ciudad de Lima estaba planificada parauna poblacin mucho menor, y que se ha visto totalmente desbordada. Ante estasituacin se plantean problemas muy graves de infraestructura bsica querequerirn de grandes inversiones, las cuales no seran necesarias si se hubieracontado con una poltica poblacional adecuada.

El crecimiento de Lima se ha desacelerado en los ltimos aos, pero aun as latendencia contina. La razn es que an existen desigualdades muy grandes en lacalidad de vida del resto del pas. En Lima Metropolitana la tasa de mortalidadinfantil es de 40.62 por mil, mientras que el promedio nacional es 75.81 por mil,y en algunos departamentos deprimidos se presentan niveles alarmantes, porencima de los 150 por mil. La esperanza de vida al nacer, en Lima Metropolitana,es de 74 aos. En muchos departamentos apenas se sobrepasa los 50 aos. Lamayora de indicadores sociales y de salud muestran las precarias condiciones devida en las provincias.

La fuerza laboral de 1993, segn el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica(INEI), ha sido ligeramente superior a los 7 millones 100 mil personas, con lo cualcontina con el lento proceso de aumento de su participacin respecto al total dela poblacin, y llegando ya a representar alrededor de una tercera parte. Alrespecto, se hace necesario precisar que la poblacin peruana es en promediobastante joven, de tal manera que los individuos menores de 15 aos representanel 37% del total de habitantes.

La concentracin industrial en Lima mencionada anteriormente determina, en granmedida, que casi el 34% de la poblacin econmicamente activa se encuentre eneste departamento (ver el Grfico No. 2.3).

Mencin aparte merece el proceso de desmejoramiento en el empleo, sobre tododurante la ltima dcada. Las cifras para Lima Metropolitana muestran quemientras en 1982 las personas adecuadamente empleadas representaban el 65%de la fuerza laboral, en 1993 no llegaban siquiera al 13%. Sin embargo, lo anteriorno ha significado un aumento proporcional en el desempleo abierto, ya que steha pasado de 6.6% a 9.9% durante dicho perodo. El problema ha estado ms bien

30. La participacin porcentual de cada departamento en relacin al total de poblacin sepresenta ms adelante, cuando se analiza las finanzas municipales.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 47

en el crecimiento del subempleo, principalmente entre 1987 (35%) y 1989 (73%),debido a la tremenda prdida de la capacidad adquisitiva de las remuneraciones(producto de la aceleracin de la inflacin) y a la mayor informalizacin de laeconoma .31

Grfico No. 2.3

Quizs ms importante que lo anterior es el proceso de desmejoramiento en lacalidad del capital humano, debido fundamentalmente a las severas crisis en lossectores educacin y salud, lo que compromete el desarrollo futuro al afectarnegativamente las capacidades humanas. A pesar de que se han dado algunoslogros, como la gran reduccin de la tasa de analfabetismo de un 39% en 1961 aun 13% en 1993, ha existido una falta de preocupacin por inversiones yremuneraciones adecuadas en tales sectores .32

2.2 Estructura tributaria del gobierno central

Dado el enfoque del documento que prioriza la cuestin tributaria, se haconsiderado conveniente analizar separadamente del resto de reformas los

31. La mayor parte del subempleo peruano se refiere a los trabajadores que recibenremuneraciones exiguas, ms que a aquellos que no laboran la jornada completa (8 horas diarias).

32. Debe reconocerse, sin embargo, que durante 1994 se ha construido una buena cantidad decolegios, dada la precaria infraestructura que exista.

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cambios recientes en la estructura de impuestos del gobierno central. Un aspectoque merece resaltarse es que ste es uno de los mbitos que mayoresmodificaciones ha experimentado en los ltimos aos, por lo cual no est claroque las ltimas medidas (que se explican a continuacin) vayan a gozar deestabilidad.

El 30 de diciembre de 1993, el Poder Ejecutivo dict un conjunto de leyestributarias que regiran a partir del 1 de enero de 1994, al amparo de las facultadesextraordinarias otorgadas por el Parlamento. Quizs uno de los aspectos mssaltantes de estas normas haya sido algo tan bsico como incluir, por primera vez,una Ley Marco que especifica de manera sencilla los componentes del sistematributario peruano.

De esta manera, el sistema tributario nacional ha quedado comprendido por elcdigo tributario y por los siguientes tributos:

para el gobierno central:- impuesto a la renta- impuesto general a las ventas- impuesto selectivo al consumo- derechos arancelarios- tasas por prestaciones de servicios pblicos- rgimen nico simplificado

para los gobiernos locales:- impuestos municipales, contribuciones y tasas que determinen los

concejos municipales dentro de los lmites especificados en el D.L.No. 776

- impuestos nacionales creados en favor de las municipalidades yrecaudados por el gobierno central

- Fondo de Compensacin Municipalpara otros fines:

- seguridad social- FONAVI- SENATI- SENCICO

Puede apreciarse, pues, la derogacin del impuesto al patrimonio empresarial. Enrealidad, lo reducido de su recaudacin (3.1% del total de ingresos corrientes delgobierno durante 1992, y 2.4% del equivalente durante 1993) no justificabamantenerlo y acrecentar as la presin sobre las empresas, ms an si el impuestoa la renta que un buen grupo de stas ha venido pagando ltimamente ha estadodefinido sobre los activos (impuesto mnimo a la renta). Adems, en trminostcnicos, esta medida ha sido acertada puesto que puede demostrarse que unimpuesto a la riqueza (patrimonio) puede ser equivalente a un impuesto a losingresos generados por dicho stock de riqueza (utilidades), por lo que previamente

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 49

a esta modificacin se estuvo realizando una doble tributacin, en lugar de haberoptado por un slo indicador de la capacidad de pago.

Un aspecto novedoso es el Decreto Legislativo No. 777 que crea el rgimen nicosimplificado (RUS), el que comprende el impuesto a la renta y el impuesto generala las ventas (IGV), y que abarca a las "personas naturales y sucesiones indivisasque desarrollen actividades generadoras de rentas de tercera categora..., cuyosingresos brutos por venta de bienes y/o prestacin de servicios, no exceda de... (S/8,400.00) mensuales" (Art. 1o.).

El objetivo claramente es el de ampliar el nmero de contribuyentes, a travs dela incorporacin de los informales, los pequeos comerciantes minoristas, lospequeos productores agrarios y los pescadores artesanales, definidos comoaquellos que empleen a 4 o menos personas. A la vez, se pretende identificar a susprincipales proveedores, mediante la deduccin que pueden efectuar presentandolas facturas o boletas de sus compras. Ahora bien, los individuos que se acojan aeste rgimen deben entregar boletas que no permitan ejercer el derecho a crditofiscal ni ser usadas para sustentar gastos para efectos tributarios.

Con el fin de determinar el impuesto a pagar se ha establecido una tabla con 5categoras, de acuerdo al monto de ventas o servicios mensuales, y se han fijadotopes mximos para el crdito deducible. En la medida en que se llegue a esosmximos, las tasas impositivas se tornan muy reducidas, y van desde 0.67% (paralos de menores ingresos) hasta 2.6% (para los de un ingreso igual al topepermitido). En la medida en que un buen nmero de estos individuosposiblemente efecta muy pocas adquisiciones, ellos no podran acceder a unadeduccin importante. En el extremo irreal que no se efecte deduccin alguna,las tasas impositivas fluctuaran entre 3.33% y 11.9% (segn los ingresos), las quetodava son pequeas sobre todo si se toma en cuenta que reemplazan tanto alIGV como al impuesto a la renta.

Lo que puede discutirse es el monto tope para acceder al RUS y el hecho de queno se haya contemplado la estacionalidad de las ventas para el cambio decategora. As, en lo que al segundo punto se refiere, la ley establece que, si ocurreun aumento de los ingresos (que implica subir de categora), se deber pagar lacuota de la siguiente categora a partir del siguiente mes, mientras que si ocurreuna cada de los ingresos recin se proceder a pagar la menor cuota a partir del1 de enero del ejercicio siguiente.

Un punto crtico del RUS se encuentra en el hecho de que constituye un rgimenespecial y que, por lo tanto, discrimina entre agentes econmicos. Podr decirseque el objetivo de incorporar nuevos contribuyentes justifica tal discriminacin;sin embargo, desde el punto de vista de la eficiencia y de la simplicidad tributaria,

50 Documento de Trabajo

este impuesto no debera existir . Es ms, dado que no queda claro si su vigencia33

ser permanente o slo temporal, se est afectando negativamente la consistenciaintertemporal de la estructura tributaria.

Ahora bien, como si lo anterior no fuese ya suficiente, para 1995 se ha introducidootro rgimen especial, esta vez referido slo al impuesto a la renta (para terceracategora). El rgimen especial del impuesto a la renta (RER) est ideado paraaquellas personas naturales y jurdicas que perciban rentas de tercera categorainferiores a 144 mil soles anuales, en trminos brutos. Ello implica un promediomensual de ingresos de 12 mil soles, monto idntico al lmite establecido por elRUS para 1995. Los contribuyentes que se acojan al RER slo tributarn comoimpuesto a la renta el 1% de sus ingresos brutos y estarn inafectos al impuestomnimo a la renta (IMR). Adicionalmente, debern pagar el IGV y podrn gozardel crdito fiscal.

Es as que, en la actualidad, existen dos regmenes especiales. Ello, en lugar desimplificar las cosas, vuelve a complicar innecesariamente el sistema tributario ensu conjunto. Si en realidad se haca imprescindible introducir una nuevaalternativa impositiva para captar a las pequeas unidades productivas y deservicios, dado el poco xito del RUS, la pregunta es por qu no se opt porefectuar un reemplazo de impuestos (el RER por el RUS), en lugar de mantenerambos. Debe tomarse debida cuenta del sentido condicional de la ltima oracin.Es decir, no slo se cuestiona la coexistencia del RUS con el RER sino que, msfuerte an, podra cuestionarse la existencia misma de algn rgimen especial.

A manera de sntesis, puede decirse que los regmenes tributarios especialesconstituyen mecanismos que funcionan, en la prctica, como algo parecido a lasexoneraciones tributarias, en trminos de que implican algn tipo de "subsidio"o "fomento" al sector, agente o producto favorecido. Ello, como ya se dijo, vatanto contra la eficiencia como contra la simplicidad que debieran caracterizar aun buen sistema tributario. Adems, desde el punto de vista de la equidad, elgobierno cuenta con un instrumento ms poderoso y efectivo para lograr unaredistribucin adecuada: el gasto pblico. Por lo tanto, el criterio de equidadtributaria debiera estar subordinado por los otros mencionados previamente, losque tienden a afectar lo menos posible la generacin de riqueza (que luego puedaser repartida va gasto pblico).

En relacin al impuesto a la renta, un aspecto importante es la separacin de lasrentas personales (primera, segunda, cuarta y quinta categora) de lasempresariales (tercera categora), as como la reduccin de la tasa marginalpersonal mxima hasta por lo menos igualar la tasa empresarial. Adems, las tasasmarginales personales se han reducido a slo dos: 15% y 30%, lo que disminuye

33. Para una explicacin ms detallada puede consultarse Urrunaga, Roberto, "Regmenestributarios especiales: hasta cundo?", en Punto de Equilibrio, Lima: CIUP, febrero 1995.

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significativamente la progresividad de este impuesto. Lo anterior ha sido unamedida acertada y puede ayudar a desterrar la idea de que en este impuestonecesariamente debe primar el criterio de equidad.

Con respecto a las rentas de tercera categora, el principal problema es elmantenimiento del impuesto mnimo a la renta (IMR), cuya eliminacin se habaespeculado. El inconveniente no es slo el cambio de base tributaria cuando elimpuesto a la renta que correspondera pagar a una empresa es inferior al 2% desus activos netos (se pasa a pagar en funcin a tales activos precisamente en dichoporcentaje), sino principalmente el hecho de establecer dicho piso incluso cuandose obtienen prdidas o hay cierre temporal de la empresa.

Sin embargo, debe reconocerse que ha habido un alivio por parte de las nuevasdeducciones que se pueden efectuar de los activos brutos para llegar a los netos.Especficamente, se ha creado un incentivo tributario a la inversin(fundamentalmente para las empresas que deben pagar el IMR), en trminos deque la adquisicin de bienes de capital nuevos no se computa dentro de los activosnetos para el clculo del IMR durante el ejercicio en el que se adquieren y duranteel siguiente. Ahora bien, en la medida en que no se especifica la exoneracindurante dos aos completos contados a partir de la adquisicin, esto podraimplicar que el beneficio se gozara slo durante los meses que restan de dichoejercicio y el ao siguiente completo. De ser as, sera racional concentrar lascompras al inicio de cada ao, con lo que se generara una nueva estacionalidad.

Adems no debe sorprender el hecho de que las empresas que no estn en buenasituacin vayan siendo incorporadas o absorbidas por otras, no necesariamente delmismo grupo, en la medida en que las primeras dejarn de estar afectas al IMRy que los pagos a cuenta que efectuaron durante el ao constituirn crdito contrael impuesto correspondiente a la empresa absorbente.

Otra novedad interesante es que los dividendos y cualquier otra forma dedistribucin de utilidades ya no son considerados como renta gravable en el casode las personas naturales, debido a que las empresas pagan el 30% de impuesto(que es la tasa marginal mxima que puede llegar a pagar una persona natural) ylos dividendos ya estn gravados en dicha fuente.

En relacin a las rentas de quinta categora (trabajadores dependientes de unaempresa o institucin) y cuarta categora (trabajadores independientes), la nuevalegislacin ha pretendido acercar las presiones tributarias de ambos grupos, lo quees correcto tanto en trminos de eficiencia como de equidad. As, en la actualidadslo se permite descontar como mximo por gastos de cuarta categora el 20% dela renta bruta (incluso con un tope de 24 unidades impositivas tributarias),mientras que anteriormente los descuentos podan exceder largamente dichoporcentaje siempre y cuando se presentasen facturas respaldando los gastos. Porotro lado, debe tomarse en cuenta que se ha redefinido (reduciendo) el mbito delas rentas de cuarta categora. Es as que la prestacin de servicios de los

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profesionales independientes en asociacin ha pasado a la tercera categora;mientras que han pasado a quinta los servicios que presten los independientes enel lugar y horario designado por quien los requiera, y cuando el usuarioproporcione los elementos de trabajo y asuma los gastos que la prestacin delservicio demanda.

Sin embargo, todava persisten grandes diferencias en los descuentos exigidospara ambos grupos, dado que a los perceptores de rentas de cuarta categora slose les obliga a realizar pagos a cuenta (de los impuestos) equivalentes al 10% delas mismas. Adems, si se incluyen otras aportaciones como el Fondo Nacionalde Vivienda (FONAVI) y el seguro social, que son obligatorias slo para losperceptores de rentas de quinta categora, los ingresos disponibles (que son losque realmente importan desde el punto de vista de los trabajadores) de los ltimosse vuelven significativamente inferiores a los percibidos de acuerdo al rgimen decuarta categora para rentas brutas similares. sta es una de las principales causasde la tendencia hacia la "independizacin" (incluyendo dentro de sta a latendencia hacia la "informalizacin") observada en el mercado laboral.

En ltima instancia vale la pena decir algo respecto al IGV, an cuando es pocolo que se ha avanzado. Uno de los pocos aciertos recientes es el delfraccionamiento de su pago por la primera venta de inmuebles, de acuerdo alcronograma de percepcin de ingresos. Otro aspecto positivo es la posibilidad defirmar convenios entre la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria(SUNAT) y las municipalidades para mejorar la fiscalizacin de dicho impuesto,y que le asignen a estos ltimos un porcentaje de la mayor recaudacin en sujurisdiccin.

Los problemas con el IGV siguen siendo, por un lado, su tasa demasiado elevaday, por otro lado, las excesivas exoneraciones y la ampliacin de su vigencia hastael 31 de diciembre de 1995. Aqu se plantea que no se necesita ser demasiadoaudaz para tomar la decisin de ir reduciendo la tasa para ampliar su base, tantoen trminos voluntarios (reduciendo el incentivo a evadir, por los menoresbeneficios de hacerlo en comparacin con los mayores costos dados por el cdigotributario), como en trminos obligatorios (reduciendo las exoneraciones hastaeliminarlas). Bajo las circunstancias actuales est claro que el IGV no es unimpuesto general y, ms bien, funciona como un selectivo de amplia base,distorsionando entre otras las decisiones de consumo y, por lo tanto, afectandonegativamente la eficiencia econmica.

Por otra parte, parecera estarse agravando el manejo poltico del 2% depromocin municipal, en la medida en que ha pasado a formar parte del Fondo deCompensacin Municipal, cuyos recursos sern distribuidos de acuerdo a los

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criterios e ndices que defina el Poder Ejecutivo y se limitarn a financiar gastosno corrientes .34

2.3 Entorno institucional de la descentralizacin

Esta seccin presenta una discusin sobre las normas constitucionales y otrasnormas legales que guardan relacin con la descentralizacin. Quiere precisarseque este anlisis incluye tambin algunos aspectos operativos, con la finalidad deapreciar la cercana o la lejana de las normas anteriores con lo que ocurreefectivamente en la prctica.

2.3.1 Antecedentes

La historia reciente muestra cmo la descentralizacin ha sido un proceso demarchas y contramarchas que ha obedecido, aparentemente, a una falta devoluntad poltica para delegar el poder de manera eficiente.

A nivel regional recin comienzan a darse esfuerzos desconcentradores a fines dela dcada del cincuenta con la creacin de las Corporaciones de Desarrollo(CORDES). Su objetivo era desarrollar proyectos de inversin a niveldepartamental; sin embargo, dichas instituciones dependan financieramente delas transferencias del gobierno central.

Con el rgimen militar se centraliz gran parte de las anteriores institucionesdepartamentales. Se traspasaron empresas regionales al gobierno central, y seredujo su presupuesto y su capacidad de gestin de proyectos de inversin, los quepasaron al Instituto Nacional de Planificacin (INP).

Durante la Segunda Fase del gobierno militar se crearon los OrganismosDepartamentales de Desarrollo (ORDES), los cuales, si bien dependierondirectamente del gobierno central, fueron un hito importante en el proceso dedesconcentracin regional. Los ORDES estuvieron a cargo de los jefes militaresde las regiones, los cuales ejercieron importantes competencias sectoriales ytuvieron el rango de Ministros de Estado.

Hasta ese momento no poda hablarse de intentos de descentralizacin, pues ellaimplica la transferencia de autonoma fiscal y de capacidad de decisin desde elgobierno central a los niveles ms bajos de gobierno. La desconcentracinsimplemente se logra cuando la accin del gobierno se hace de maneraespacialmente diversificada, sin autonoma.

34. Un mayor anlisis del Fondo de Compensacin Municipal (y del impuesto de promocinmunicipal) se efecta en la seccin referida a las finanzas municipales.

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Con el retorno a la democracia, y a partir de la Constitucin del ao 1979, serelanz legalmente el proceso de descentralizacin, caracterizando al gobierno dela nacin como "unitario, representativo y descentralizado" (Tit. II, Cap. I, Art.79). La administracin pblica se articul, segn la Carta Magna, en tres nivelesde gobierno: central, regional y local.

Las regiones tenan claramente establecidas sus funciones, como se ver en elsiguiente acpite, y para cumplir con ellas, de acuerdo a la Constitucin, contarancon autonoma econmica y administrativa. Desgraciadamente, si bien laautonoma administrativa era fcilmente alcanzable, dado que se estipulaba quela eleccin de autoridades deba hacerse de forma democrtica, la autonomaeconmica no estaba asegurada por la ley; ms bien, podra suceder lo contrario,en la medida en que dependeran del "Fondo de Compensacin Regional", cuyaasignacin sera potestad del poder central.

Al igual que con los gobiernos regionales, los gobiernos locales durante elgobierno militar estuvieron supeditados al poder central. La Constitucin de 1979restituy la eleccin democrtica de alcaldes y regidores, la cual se realiz en1980. Las municipalidades, segn esta Constitucin, gozaban de autonomaeconmica y administrativa en asuntos de su competencia, pero sudesenvolvimiento posterior sigui en funcin del financiamiento centralizado.

El proceso de regionalizacin demor mucho en concretarse; recin entre 1988y 1990 se constituyeron 11 regiones, cuyos gobiernos sustituyeron a lasautoridades departamentales. Lamentablemente, las autoridades no tuvieron elapoyo del Poder Ejecutivo y prcticamente permanecieron inoperantes hasta el 5de abril de 1992. Esto se explica en el hecho de que 10 de las 11 regiones estabancontroladas por el partido Aprista, entrando en grave conflicto con el gobierno deFujimori. Ambos, el poder central y las regiones, buscaban fines polticos clarosy no el desarrollo de un sistema ms democrtico de toma decisiones y gestin.

El gobierno del presidente Fujimori, luego del impasse del 5 abril de 1992,proclam una nueva Constitucin en noviembre de 1993. Esta Constitucinestructura la divisin poltica del pas en regiones, departamentos, provincias ydistritos. Aparentemente, el espritu de la nueva Carta Magna es concentrar ladescentralizacin en las municipalidades , y que a partir de ellas surjan instancias35

de gobierno superiores.

Temporalmente, el gobierno central ha creado los Concejos Transitorios deAdministracin Regional (CTAR), en un nmero de doce, mientras se conformanlas respectivas regiones (originalmente programadas para 1995). An entonces,

35. Actualmente existen 189 municipalidades provinciales y 1,809 municipalidades distritales.Adems, cada municipalidad provincial es, a su vez, una municipalidad distrital para la capital dela provincia, lo que ser materia de discusin ms adelante.

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stas sern organismos desconcentrados y no descentralizados, pues a diferenciadel rol que cumplan en la anterior Constitucin, ahora slo estaran encargadasde coordinar los planes del gobierno central para las regiones y de brindar apoyoa los niveles locales de gobierno.

Actualmente no se tiene ninguna regin constituida y el Poder Ejecutivo no hadesarrollado acciones que lleven a la formacin de alguna de ellas en el corto omediano plazo. De esta manera, el gobierno nacional est actualmente articuladoen dos niveles bsicos: el central y el local, sin instancias intermedias de gobiernoefectivas. Como se mencion en el marco terico, un sistema tan polarizado noresulta eficiente; por lo tanto, deberan considerarse las instancias intermediaspara la mejor provisin de servicios pblicos.

2.3.2 Marco constitucional

Como se ha sealado recientemente, la Constitucin de 1979 plante como eje dela descentralizacin a la regionalizacin. De acuerdo a dicha Constitucin, lasregiones seran creadas mediante ley por iniciativa del Poder Ejecutivo, lasCORDES o los Concejos Provinciales, con una demarcacin territorialdeterminada sobre la base de los antiguos departamentos; es decir, las propuestasno partiran de las poblaciones afectadas. Supuestamente, el hecho de que fueranreas contiguas implicaba que tuvieran intereses comunes o lazos que las unieran;sin embargo, esto no ocurri necesariamente as. Es ms, la reunin de algunosdepartamentos en regiones gener alto grado de conflicto y de lucha por el controlpoltico y econmico de la regin.

A su vez, la organizacin poltica de las regiones corresponda, en su forma, msa un sistema federal que a uno unitario como el peruano, con lo que se llegaba aun sistema contradictorio. El esquema de gobierno regional planteado en laConstitucin de 1979 inclua una Asamblea Regional, un Concejo Regional y unaPresidencia del Concejo. A partir de su funcionamiento, las asambleas regionalesse constituyeron en pequeos parlamentos, donde la atencin a los requerimientosregionales se dilataba, ya que primaban los aspectos polticos.

Por otro lado, la Constitucin de 1979 sealaba que las regiones tenan autonomaeconmica y administrativa, y reglamentaba detalladamente sus competencias ysus recursos. Sus competencias eran amplsimas dentro de su territorio, porqueabarcaban desde los servicios sociales como salubridad, vivienda y educacin,hasta sectores productivos (como minera, agricultura, industria y comercio) ypoltica macroeconmica (como empleo y previsin social), pasando porinfraestructura fsica (como obras pblicas, vialidad y energa). Por consiguiente,la limitacin de funciones entre gobierno central y regional no quedaba clara ypodra dar origen a muchas ineficiencias.

Por el lado de los recursos, la Constitucin de 1979 no daba a las regiones lapotestad de crear tributos, y centraba los ingresos regionales en una cuota del

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"Fondo de Compensacin Regional". Este fondo estaba fijado por la ley depresupuesto pblico, dependiendo as de la discrecin del poder central. Otrosingresos tambin dependan de esta discrecin y eran, bsicamente, lastransferencias para la atencin de servicios pblicos descentralizados, losimpuestos cedidos, total o parcialmente, por el Estado y los tributos creados paraellas.

En el caso de los gobiernos locales, la Constitucin de 1979 era sumamentereglamentarista y, si bien sealaba que las municipalidades tenan autonomaeconmica y administrativa, el grado de detalle con que se sealaba suscompetencias, funciones y recursos limitaba su autonoma.

Entre las tareas que las municipalidades deberan cumplir estaban,fundamentalmente, las funciones de regulacin del transporte colectivo y trnsito,as como la provisin de servicios pblicos locales, destacando entre estos ltimosla educacin primaria, la cultura, la recreacin y los deportes, el turismo y laconservacin de monumentos y hasta cementerios. Para esto, la Constitucin lesotorgaba una serie de ingresos provenientes de tributos especficos, como elimpuesto predial, las licencias y patentes, el impuesto al rodaje, el peaje, etc., mslas transferencias del gobierno central.

Segn la nueva Carta Magna de 1993, "la descentralizacin es un procesopermanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del pas". Como semencion con anterioridad, parece ser que ahora los gobiernos locales fueran eleje de la descentralizacin. Sin embargo, de la forma como se elabor estecaptulo de la Constitucin, no queda clara la vocacin descentralizadora .36

Con la nueva Constitucin, las regiones "se constituyen por iniciativa y mandatode las poblaciones de uno o ms departamentos colindantes". No se conoce ancomo se va a operativizar este mecanismo. Adicionalmente, las regiones deben serratificadas por eleccin democrtica.

Esta Constitucin reconoce tambin para las regiones autonoma poltica yadministrativa en asuntos de su competencia, los cuales son vagamenteestablecidos como "la coordinacin y ejecucin de los planes y programassocioeconmicos regionales, as como los servicios inherentes al Estado conformea ley". Las regiones tienen asegurada la autonoma administrativa dado que sus

36. En las varias versiones de la propuesta constitucional, no se consideraba a las regionescomo parte del esquema. Se cre la figura de un Intendente o Prefecto departamental comorepresentante del Presidente de la Repblica, con atribuciones a ser definidas por ley y sin tenerninguna representacin de las bases con las cuales habra de vincularse. Luego de mltiplespresiones se lleg a la versin actual, lo que seala la falta de real decisin de desconcentrar elpoder.

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autoridades son elegidas democrticamente; sin embargo, en materia econmicasus rentas debern ser definidas por ley.

La Constitucin del ao 1993 es muy similar a la de 1979 con respecto a lascompetencias y la estructura de los gobiernos locales, aunque es menosreglamentarista, especialmente en la designacin de funciones. En materiafinanciera, los ingresos se delimitan por los bienes e ingresos propios, lascontribuciones, las tasas, los arbitrios, las licencias y los derechos municipales,por los tributos creados por ley a su favor, por el Fondo de CompensacinMunicipal y por las transferencias del gobierno central .37

Por el lado del accountability, en la nueva Carta Magna, se establece que tanto lasregiones como las municipalidades debern rendir cuenta de la ejecucin de supresupuesto a la Contralora General de la Repblica, y sern fiscalizadas deacuerdo a ley. Sin embargo, no se menciona mecanismos de coordinacin con lasdiferentes instancias de gobierno. Es dudoso que el gobierno central puedacoordinar con el gran nmero y dispersin de municipalidades, si es que no seoperativiza a travs de la presencia de un ente intermedio como las regiones.Adicionalmente, mientras no se constituyan las regiones la toma de decisionesseguir centralizada.

La nueva Constitucin ha dejado varios vacos legales. No se han reglamentadolas competencias y las funciones de las regiones y tampoco se ha reformulado laLey Orgnica de Municipalidades. La divisin poltica del pas mantiene a losdepartamentos que, dentro del marco regional, no cumpliran ningn rol. Engeneral, puede decirse que la propuesta de descentralizacin de la Constitucines interesante, en cuanto al planteamiento de que son las municipalidades la basede dicha descentralizacin; pero, al no establecer mecanismos intermedios msdemocrticos de participacin de los ciudadanos, corre el peligro de generarmayor centralismo en el pas.

2.3.3 Marco legal general

Se ha considerado conveniente analizar cada una de las siguientes normas legales:

- Ley de Presupuesto- Ley Orgnica de Municipalidades- Ley Tributaria (D.L. No. 776)

Mientras las dos primeras se incluyen a continuacin, conjuntamente con unacpite referido a la asignacin de competencias en favor de las municipalidades,se ha preferido analizar la ley tributaria en una seccin independiente de mayornivel, dada su relevancia para el presente estudio.

37. La siguiente seccin se encarga de analizar en detalle las fuentes de ingresos municipales.

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2.3.3.1 Ley de presupuesto

Por mandato constitucional, el Presupuesto de la Repblica incorpora entre suscriterios para la programacin y la ejecucin del mismo a la descentralizacin,junto con los criterios de eficiencia y necesidades sociales bsicas. Se estructuraadems en dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas.

En el caso especfico de los gobiernos regionales y las CORDES de Lima yCallao, todos sus ingresos provienen de asignacin presupuestal. Los gobiernosregionales y las CORDES reemplazan las labores de inversin de los ministeriosen sus respectivas regiones, es decir, funcionan como una especie de ministeriosmultisectoriales. Los ministerios, adems de su actividad reguladora, centran suslabores en el rea de Lima Metropolitana y Callao.

Los recursos presupuestados en los gobiernos regionales para apoyo a susgobiernos locales son asignados directamente, bajo responsabilidad, por el MEFa las municipalidades provinciales y distritales de su mbito regional, conexcepcin de los distritos capitales de departamento, sobre la base del ndice quepara tal efecto determine la Direccin General del Presupuesto Pblico. Dichosrecursos sern destinados exclusivamente a la ejecucin de proyectos deinfraestructura bsica. Es decir, si bien la asignacin aparece como transferenciaa las regiones, en lo operativo los recursos se entregan directamente a lasmunicipalidades a travs del MEF.

La otra transferencia importante del gobierno central a los gobiernos locales estconstituida por los recursos asignados al Programa del Vaso de Leche,discriminando a nivel de concejo distrital, conforme a ndices de distribucindeterminados por el MEF.

A su vez, el presupuesto contempla la existencia de organismos descentralizadosautnomos, tal como FONCODES, y organismos y programas dentro de losministerios (INADE, programas especiales regionales, etc.), a los cuales se lesasigna recursos y que, al hacer obras locales, duplican las funciones de lasinstancias de gobierno inferiores y se duplican entre s. No existen reglas nimecanismos tcnicos de coordinacin, seguimiento y control, y mucho menos depriorizacin de dichas acciones. Slo existen mecanismos de control yseguimiento de la parte de sus ingresos que provienen de caja fiscal, ms no de losrecursos externos que pudieran conseguir.

Cuando se pasa a niveles inferiores de gobierno, se encuentra que los mecanismosde seguimiento de la asignacin de recursos prcticamente son nulos. Es ms, enla ley marco del presupuesto se exonera a los gobiernos municipales y a losorganismos descentralizados autnomos financiados ntegramente con ingresospropios de la rendicin de cuentas a la Direccin General de Presupuesto Pblicodel MEF. Es decir, la rendicin de cuentas se hace sobre un presupuesto anual yaejecutado a la Contralora de la Repblica. No se pretende controlar al detalle las

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acciones municipales pero, como ya se mencion, en la prctica se da demasiadaduplicacin de acciones al no haber instancias de coordinacin adecuadas.

2.3.3.2 Ley Orgnica de Municipalidades

La Ley Orgnica de Municipalidades (Ley No.23853) es previa a la nuevaConstitucin, ya que data de junio de 1984; por lo tanto, debera adecuarse alnuevo ordenamiento legal. Asimismo, la legislacin tributaria reciente (el D.L.No. 776) altera su estructura de financiamiento, como se ver posteriormente. Sinembargo, debe tenerse presente que esta ltima es una norma de menor rango quela ley orgnica, por lo que deber darse un ordenamiento jurdico en este sentido.

La ley orgnica normaba la organizacin, la autonoma, la competencia, lasfunciones y los recursos de las municipalidades, as como el rgimen especial dela capital de la repblica, bajo el ordenamiento de la Constitucin de 1979. Entreellas, cabe sealar la autonoma en cuanto a los recursos provenientes decontribuciones, arbitrios y derechos; as como la competencia en cuanto aservicios locales, tales como el aprovisionamiento de servicios de agua y desage,energticos y cualquier otro servicio encargado a una entidad nacional o regional,en los lugares donde se carezca de alguno de dichos servicios. Algunas de estasfunciones han sido modificadas por la Constitucin de 1993.

En cuanto a las rentas municipales, se consideraba entre ellas todas aqullasmencionadas en la Constitucin de 1979, ms el impuesto de alcabala, las tarifaspor servicios pblicos que provea la municipalidad, las utilidades de las empresasmunicipales y las transferencias que percibieran del Tesoro Pblico. El D.L. No.776 ha introducido cambios importantes al respecto.

Asimismo, a travs de esta ley, se crearon los Fondos de Inversin Municipal, conel fin de proporcionar los recursos para el financiamiento de los programas deinversiones y obras de las municipalidades provinciales. El primer fondo encrearse (y, en la prctica, el nico) fue el de Lima, el Fondo de InversionesMetropolitanas (INVERMET). Los recursos de este fondo eran el impuesto dealcabala, el canon sobre recursos naturales de la zona, la proporcin del impuestoal rodaje correspondiente a cada provincia, donaciones y lo que cada concejodecidiera aportar de sus rentas propias. Se indicaba adems que estos recursos sedeban aplicar en un 40% a obras de carcter interdistrital y 60% a obrasespecficas en cada distrito, en proporcin al nmero de habitantes y susperspectivas de crecimiento. Las fuentes de financiamiento de los Fondos deInversin Municipal se han visto modificadas por el D.L. 776 , como se discutems adelante.

2.3.3.3 Asignacin de competencias

El rol de las municipalidades distritales y provinciales peruanas es bastantelimitado en trminos efectivos, y se encuentra reducido al suministro de seguridad,

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dotacin de infraestructura local, mantenimiento urbano y recoleccin de residuos.Sobre stos, es responsable por el financiamiento y la regulacin y, excepto porlos dos ltimos, esta responsabilidad es compartida con el gobierno central. En elcampo del apoyo social, el nico programa en funcionamiento es el del Vaso deLeche, el cual es enteramente financiado por transferencias del gobierno central.

El rol de la municipalidad provincial es aprovechar las economas de escala alrealizar proyectos sobre un rea mayor. Sin embargo, existe algo de confusin enla asignacin de responsabilidades dada la coincidencia de cada municipalidadprovincial con una distrital.

La confusin anterior se aprecia no slo en las funciones, sino tambin en losrganos de gestin y en las competencias tributarias. En cuanto a las funciones"tericas", slo parece haber distincin (siendo sta, incluso, muy sutil) en laprovisin de agua y desage: mientras los concejos provinciales tienen esa funcinde manera generalizada (menos los casos de Lima y Callao, dada la existencia deSedapal), los concejos distritales estn facultados slo en algunos casos (como enlas situaciones en las que los distritos posean pozos de agua propios); el resto defunciones (desarrollo urbano, limpieza pblica, ornato, seguridad ciudadana -encoordinacin con la polica nacional-, mercados, cementerios, trnsito y vialidad,y en general desarrollo local) son idnticas para ambos tipos de municipalidades.En cuanto a los rganos de gestin (alcalde, regidores y empresas municipales),no hay diferencia alguna. Igual sucede con las competencias tributarias, dondeambos niveles de gobierno tienen autonoma para crear tasas y contribuciones conlos lmites que fije la ley y los impuestos municipales son determinados por leydel Congreso.

Por otra parte, el D.L. No. 776 reconoce explcitamente la posibilidad de celebrarconvenios de cooperacin entre municipalidades distritales, y entre stas y suscorrespondientes municipalidades provinciales, ya sea para la ejecucin de obraso para la prestacin de servicios interdistritales. Adems, dichos conveniosdeberan incluir los recursos a ser transferidos por los distritos a las provincias.Lamentablemente, la prevalencia de criterios polticos y personalistas, que porcierto son muy racionales dada la falta de incentivos para actuar de maneraeficiente, ha impedido la realizacin de estos convenios.

Debido a la poca relevancia macroeconmica de los gobiernos locales, el peso delos esfuerzos redistributivos y de asignacin de recursos ha recado sobre elgobierno central, especficamente sobre el gasto central. Sin embargo, existeevidencia de que los gobiernos locales son ms eficientes en el campo de laasignacin que el gobierno central:

- La estructura de gastos muestra la importancia creciente de los gastos decapital de los gobiernos locales, a diferencia del gobierno central; esto sedebe en parte a la exitosa reduccin de personal, gracias a la cual el gastoen remuneraciones se ha reducido significativamente.

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- Los gobiernos locales emplean empresas municipales autnomas,manejadas con criterios empresariales, para manejar su inversin pblica.

- Los gobiernos municipales se someten a un control social mayor gracias aelecciones libres cada tres aos.

2.4 Tributacin local: anlisis del D.L. 776

Segn el Decreto Legislativo No. 776, Ley de Tributacin Municipal del 30 dediciembre de 1993, los ingresos tributarios que deben percibir las municipalidadesa partir del 1 de enero de 1994 son los siguientes:

- impuestos municipales:- predial- de alcabala- al patrimonio vehicular- a las apuestas- a los juegos- a los espectculos pblicos no deportivos

- contribuciones y tasas que determinen los Concejos Municipales:- contribucin especial de obras pblicas- tasas por:

- servicios pblicos o arbitrios- servicios administrativos o derechos- licencias de funcionamientos- estacionamiento de vehculos- otras licencias (para actividades sujetas a fiscalizacin o

control municipal)- impuestos nacionales creados en favor de las municipalidades y

recaudados por el gobierno central:- impuesto de promocin municipal- impuesto al rodaje- participacin en la renta de aduanas- impuesto a las embarcaciones de recreo

Sin embargo, las anteriores no son las nicas fuentes de recursos. Es as quealgunas municipalidades tambin perciben ingresos por concepto de canon ytransferencias por intermedio del Programa del Vaso de Leche .38

En trminos generales, puede decirse que dos son las caractersticas principalesde la nueva norma tributaria. En primer lugar, se ha simplificado el sistema atravs de la eliminacin de algunos impuestos municipales, los que han pasado de

38. La descripcin de estas fuentes se incluye al final de la presente seccin, en el acpitetitulado Otras transferencias.

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ser alrededor de 15 a slo 6. Entre los principales impuestos derogados destacanlos que se aplicaban a los terrenos sin construir, al funcionamiento deestablecimientos y a los premios con fines de propaganda. Asimismo, se hareducido el nmero de impuestos especficos ligados a juegos de azar y apuestasa slo 2: juegos y apuestas. El costo de esta simplificacin es muy probable quesea la generacin de menores recursos propios para los gobiernos locales, almenos en el corto plazo.

En segundo lugar, se ha generado una redistribucin de recursos desde lasmunicipalidades provinciales hacia las municipalidades distritales, lo que estaraagravando el problema de reduccin de ingresos propios para las primeras. Estepunto ser mostrado y discutido en las lneas que siguen, sobre todo cuando sedescriba el Fondo de Compensacin Municipal.

2.4.1 Impuestos municipales

El impuesto ms recaudador a nivel municipal es el predial, sobre todo en lasmunicipalidades urbanas ms grandes y pudientes. Lo anterior puede corroborarseen el Cuadro No. 2.4.

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Cuadro No. 2.4

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Es muy temprano an para contar con informacin completa del ao 1994, la cualpermita apreciar la variacin en la recaudacin de este impuesto a raz de lasmodificaciones introducidas por el D.L. No. 776. Al respecto, un cambiofundamental ha sido el referido a las tasas impositivas, las que han pasado de unnmero de 7 a slo 3, a saber:

Valor del inmueble (autovalo) Tasa (%)Hasta 1993 Hasta 10 UIT 0.2

Entre 10 y 15 UIT 0.3Entre 15 y 20 UIT 0.4Entre 20 y 30 UIT 0.5Entre 30 y 40 UIT 0.6Entre 40 y 60 UIT 0.8Ms de 60 UIT 1.0

D.L. 776 Hasta 15 UIT 0.2Entre 15 y 60 UIT 0.6Ms de 60 UIT 1.0

Debe precisarse que las tasas anteriores constituyen una escala acumulativa paralos diversos tramos del autovalo, los que estn expresados en unidadesimpositivas tributarias (UIT). A manera de referencia, una UIT en 1994 equivalaa 1,700 nuevos soles.

Sin lugar a dudas, con la reduccin del nmero de tasas se gana en eficiencia y ensimplicidad. Sin embargo, en un primer momento y manteniendo constante elvalor de la UIT, debiera esperarse una menor recaudacin de este impuesto paralos predios de menor valor, as como para los predios de mayor valor. En cambio,debiera esperarse una mayor recaudacin sobre los predios de valor intermedio.En funcin a lo anterior, la variacin en la recaudacin del impuesto predial anivel distrital depender de qu tipo de inmuebles sea el que prime en cadalocalidad. Asimismo, lo anterior dificulta hacer una simple prediccin acerca dela evolucin de la recaudacin agregada en 1994.

Ahora bien, en la medida en que se ha eliminado una serie de exoneraciones alpago de este impuesto, no sera extrao encontrar un incremento en larecaudacin. Sin embargo, el D.L. No. 776 mantiene algunas exoneraciones ydeducciones de la base imponible que vale la pena mencionar.

En primer lugar, estn excluidos del pago del impuesto los predios de propiedadde las siguientes instituciones u organismos:

- los 3 niveles de gobierno: central, regional y local- los gobiernos extranjeros (residencia de diplomticos, embajadas,

consulados)- los organismos internacionales- los comprendidos en concesiones mineras

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- los que no produzcan renta, estn dedicados a cumplir sus fines especficosy pertenezcan a:- beneficencia, hospitales y patrimonio cultural- entidades religiosas (templos, conventos, museos)- Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per- comunidades campesinas y nativas de sierra y selva (espacio que no

haya sido cedido a terceros para su explotacin econmica)- universidades y centros educativos

En segundo lugar, podrn deducir 50% de la base imponible los siguientespredios:

- los rsticos dedicados a la agricultura y que no estn incluidos en los planosbsicos de reas urbanas

- los urbanos declarados monumentos histricos, tanto los usados como casa-habitacin como los declarados inhabitables por la municipalidad de lajurisdiccin

Por ltimo, los pensionistas podrn deducir 50 UIT de la base imponible, siemprey cuando sean propietarios de un solo inmueble y vivan en l, y cuya nica fuentede ingresos sea su pensin.

Como es lgico, el gran beneficiario (y, prcticamente, el nico) del montorecaudado por concepto de este impuesto es la municipalidad distrital donde seubica el predio. Ni la municipalidad provincial ni las instancias pblicassuperiores reciben parte alguna de este tributo. Quien recibe una parte, aunquemnima (0.3%), es el Concejo Nacional de Tasaciones, organismo tcnicodedicado a la elaboracin peridica de los aranceles de terrenos y valoresunitarios oficiales de edificacin. La norma estipula, adems, que el 5% delrendimiento del impuesto debe servir para el catastro distrital de la propiamunicipalidad, as como para mejorar su gestin y recaudacin tributaria.

Hasta antes de la promulgacin del D.L. No. 776, la asignacin de los fondosrecaudados mediante este impuesto tambin favoreca mayoritariamente a lasmunicipalidades distritales. Sin embargo, se haca distincin dependiendo de siel Concejo Municipal Distrital era metropolitano o no. En el primer caso, el 80%de la recaudacin del impuesto predial iba al Concejo Distrital y el 10% iba alFondo de Inversin Metropolitano; mientras que, en el segundo caso, el 90% ibaal Concejo Distrital. El 10% restante, en ambos casos, deba pasar a formar partedel Fondo de Compensacin Municipal.

En relacin a lo anterior vale la pena hacer algunas precisiones. En primer lugary segn se ha podido averiguar, prcticamente el nico Fondo de InversinMetropolitano en funcionamiento es el de Lima Metropolitana (INVERMET). Porello, puede concluirse fcilmente que la mayora de municipalidades distritalesreciba hasta 1993 el 90% del monto recaudado del impuesto predial. En segundo

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lugar, a pesar de que el Fondo de Compensacin Municipal fue creado en laConstitucin de 1993, recin fue instaurado en marzo de 1994. Por ello, puedeafirmarse que, en trminos efectivos, las municipalidades distritales habrancontado con el ntegro de la recaudacin del impuesto discutido, a excepcin delas instancias de gobierno de Lima Metropolitana que habran contado con el90%.

El otro impuesto que tiene que ver con el patrimonio inmobiliario es la alcabala,el que se aplica sobre la transferencia de los bienes inmuebles urbanos y rsticos.El pago del impuesto corre por cuenta del comprador del inmueble, y debe sercancelado dentro del mes siguiente a la fecha en la que se efecta la transferencia.

La base de este impuesto es el valor del autovalo del inmueble ajustado por elndice de precios al por mayor de Lima Metropolitana; mientras que la tasa es el3% de dicha base, al igual que antes de la dacin del D.L. No. 776. Sin embargo,a partir de esta norma, la tasa efectiva del impuesto es menor al 3%, debido a quese incluye la exoneracin del pago del impuesto a las primeras 25 UIT del valordel predio.

Esta ltima medida y la exoneracin del pago del impuesto sobre la primera ventade inmuebles (slo sobre la parte construida) que efecten las empresasconstructoras, deben significar una reduccin importante en la recaudacintributaria.

Otro elemento que debe haber afectado la recaudacin de este impuesto es laderogatoria de la Ley No. 23552 referida al impuesto predial (en particular, delArtculo 21o), a raz de la promulgacin del D.L. No. 776, por medio de lo cualse elimina la obligatoriedad de presentar el recibo de pago de la alcabala ante elnotario para la certificacin de un contrato de transferencia de inmuebles. Comoes conocido, una buena proporcin de cambios de propiedad de los inmueblestermina en el contrato certificado notarialmente, sin llegar a su inscripcin enregistros pblicos, donde s se exige el pago de la alcabala.

Ahora bien, en la prctica, las municipalidades distritales pueden solicitarinformacin a los notarios respecto a los contratos de compra-venta de inmueblesque certifiquen, amparndose en el Cdigo Tributario. Por otra parte, el DecretoSupremo 041-88-EF obliga a los notarios a enviar este tipo de informacin a lasmunicipalidades. De esta manera, las autoridades distritales pueden comprobar sitales transacciones han pagado la correspondiente alcabala, detectando as a losevasores a los cuales estn en facultad de cobrarles moras.

Otras exoneraciones de la alcabala son las adquisiciones de inmuebles que haganlas siguientes instituciones:

- los 3 niveles de gobierno (central, regional y local)- los gobiernos extranjeros

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 67

- los organismos internacionales- las entidades religiosas- el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per- las universidades y los centros educativos

Merece resaltarse el hecho de que estas instituciones coinciden con la mayora deentidades que se encuentran inafectas del pago del impuesto predial.

Adems, la norma establece una serie de transferencias tambin inafectas al pagodel impuesto de alcabala, entre las que destacan las referidas a los anticipos delegtima, las producidas por causa de muerte y las producidas por la divisin deherencias.

El beneficiario de la recaudacin de la alcabala es, igual que en el caso delimpuesto predial, la municipalidad distrital en cuya jurisdiccin se encuentre elinmueble. Sin embargo, en el caso de que la municipalidad provincialcorrespondiente haya constituido un Fondo de Inversin Municipal, la instanciadistrital est obligada a transferir el 50% del rendimiento del impuesto a dichofondo.

En este impuesto se aprecia claramente la intencionalidad del gobierno central deredistribuir los recursos en favor de las municipalidades distritales, a costa delperjuicio de las municipalidades provinciales. Esta afirmacin se basa en el hechode que durante 1993 el principal beneficiario de los recursos recaudados por laalcabala fue la instancia provincial. As, el Concejo Provincial gozaba del 90%de los fondos (mientras que el 10% restante pasaba a formar parte del Fondo deCompensacin Municipal) o, en caso de que el Concejo hubiese constituido unFondo de Inversin Municipal, el ntegro de los recursos iba para dicho fondoadministrado por el mismo Concejo Provincial.

En el caso de Lima Metropolitana, la reduccin de la alcabala y el cambio en laasignacin de sus recursos han afectado significativamente al presupuesto deINVERMET. Ello parece haberse complicado aun ms debido a que la mayorade municipalidades distritales no habra estado cumpliendo con la transferenciadel 50% de sus recursos, dada la escasa o nula fiscalizacin, como se explica msadelante .39

En la medida en que el Concejo Provincial de Lima concentraba la mayor partede la ejecucin de los gastos de inversin en dicha institucin, lo anterior haafectado en ltima instancia la capacidad financiera de esta municipalidad pararealizar obras de infraestructura. Incluso, se ha llegado a sostener que la principal

39. Al respecto, los funcionarios de algunas municipalidades distritales sostienen que s estnefectuando aportaciones al INVERMET, mientras que funcionarios del Concejo Provincial deLima y del gobierno central sostienen lo contrario.

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intencin del D.L. No. 776 habra sido la poltica, en el sentido de hacerinmanejable la gestin municipal para las autoridades actuales.

Podra pensarse que el hecho de "quitarle" los recursos a las provincias sera unincentivo para que stas buscasen coordinar con los distritos para "recuperar" almenos parte de dichos recursos, que se dedicaran a obras de carcterinterdistrital. Sin embargo, por el otro lado, los distritos no tendran incentivo paraacercarse a la provincia, pues preferiran efectuar directamente las coordinacionesentre ellos mismos. En la prctica, parece haber primado la segunda idea.

Regresando al asunto de la fiscalizacin, debe precisarse que dicha labor no lecompete directamente al gobierno central. La Ley No. 26199, de mediados delao 1993, estipula que es la Contralora General de la Repblica la institucinencargada de fiscalizar y hacer el seguimiento a las ejecuciones presupuestales delas municipalidades. En trminos efectivos, la labor de la Contralora se hareducido, habitualmente, a la recepcin de las memorias anuales de lasmunicipalidades (o sus equivalentes), las que suelen entregarse con importantesrezagos.

El ltimo impuesto municipal patrimonial, pero que tiene que ver con bienesmuebles, es el impuesto al patrimonio vehicular. La base imponible es el valor deadquisicin o cualquier otro, siempre y cuando no sea inferior al montoestablecido en la tabla referencial emitida cada ao por el MEF. La tasaimpositiva es el 1% sobre el valor del vehculo, determinado de acuerdo a lomanifestado previamente. El D.L. No. 776 estipula un monto mnimo como pagodel impuesto equivalente a 1.5% de una UIT.

Una vez ms, debiera esperarse que la recaudacin de este impuesto disminuya,al menos en el corto plazo, debido a que anteriormente se aplicaban 3 tasas,siendo la menor de stas la del 1% (las otras dos eran 2% y 3%, dependiendo dela categora del vehculo). Adems, hasta 1993 los vehculos que deban pagareste impuesto incluan aqullos de hasta 5 aos de antigedad, mientras que conla nueva norma slo son sujeto de impuesto los vehculos con una antigedadmxima de 3 aos.

Las exoneraciones de este impuesto se refieren a los vehculos de propiedad delas 6 entidades inafectas al pago tanto de la alcabala como del predial, y, adems,a aqullos de propiedad de las empresas pero que no constituyan parte de suactivo fijo.

Este impuesto es el nico caso en el que el D.L. No. 776 no precisa subeneficiario ni condiciona la utilizacin del monto recaudado, lo que podragenerar algn tipo de problema. A modo de referencia, en 1993, el beneficiariofue el Concejo Provincial.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 69

Por el lado de los impuestos municipales a la produccin y al consumo se tienenlos siguientes: a las apuestas, a los juegos y a los espectculos pblicos nodeportivos. El impuesto a las apuestas se aplica sobre los eventos hpicos ysimilares, sin afectar a los juegos y casinos (los que tienen sus propios impuestos).La base imponible es la diferencia entre el ingreso total mensual producto de lasapuestas y el monto total de los premios entregados dicho mes. La tasa impositivaes el 20% de dicha base.

La recaudacin de este impuesto la efecta la municipalidad provincial, quien slogoza del 60% de tales recursos (anteriormente gozaba del 90% de la recaudacin).El resto se divide de la siguiente manera: 15% para la municipalidad distrital encuya jurisdiccin se desarrolle el evento (antes era 10%) y 25% para el Fondo deCompensacin Municipal.

El impuesto a los juegos se aplica sobre una serie de actividades diferenciadas deacuerdo a sus bases y tasas impositivas, a saber:

- bingo, rifas, sorteos y similares- mquinas pimball- tragamonedas y otros aparatos electrnicos- loteras

En el primer grupo de actividades la base imponible es el valor nominal de loscartones o boletos de juego, mientras que la tasa del impuesto es 10%. Esta tasaes la misma para el caso de las loteras, siendo su base imponible el valor de lospremios. En el caso de los tragamonedas y similares, el impuesto a pagar es el 7%de una UIT por cada mquina. Por ltimo, en el caso de los pimball debe pagarseslo 3% de una UIT por cada mquina.

El beneficiario del impuesto a los juegos tambin depende del tipo de actividad:en las dos primeras actividades enumeradas quien recibe los fondos es lamunicipalidad distrital; mientras que en las otras dos actividades el beneficiarioes la municipalidad provincial.

En 1993, la distribucin de los recursos fue considerablemente distinta; el nicocaso igual fue el de las loteras para las provincias. La nica otra fuente derecursos para esta instancia gubernamental fue la recaudacin de las rifas. Por suparte, las municipalidades distritales fueron las receptoras de los recursosprovenientes de los bingos y del 50% de lo obtenido del pimball, el otro 50% fuepara la Orquesta Sinfnica Nacional y las orquestas de cmara de provincias.

Por ltimo, el impuesto a los espectculos pblicos no deportivos grava el valorde la entrada a los espectculos que se realicen en locales o parques cerrados,salvo los de carcter cultural autorizados por el Instituto Nacional de Cultura.Dichos espectculos incluyen a los taurinos y a las carreras de caballos (gravadoscon una tasa del 30%), a los cinematogrficos (con una tasa del 10%) y a otros no

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especificados (con el 15%). El responsable y beneficiario de su recaudacin es lamunicipalidad distrital en cuya jurisdiccin se efecte el espectculo.

2.4.2 Contribuciones y tasas

Las municipalidades estn facultadas para crear contribuciones y tasas, as comopara conceder exoneraciones sobre las mismas. No obstante, existe un lmiteestablecido por ley en cuanto a la gama de partidas, las que se circunscriben a lasenumeradas en la introduccin de la presente seccin del marco tributario.

Queda excluido, de esta manera, cualquier cobro municipal que afecte tanto lalibre movilidad de personas y bienes en territorio nacional, como el libre accesoal mercado. Ello implica no cobrar, entre otros, por los siguientes conceptos:

- pesaje- fumigacin- uso de vas (peaje) , puentes y obras de infraestructura40

Adems, la creacin y la modificacin de tasas y contribuciones debe realizarsemediante edictos municipales, los cuales (para el caso de la creacin de tasas)deben ser publicados como mximo 30 das antes de entrar en vigencia encualquier medio masivo de comunicacin escrita.

En el caso particular de la contribucin especial de obras pblicas, que grava losbeneficios generados a raz de la ejecucin de tales obras, no se precisa el perodode anticipacin con el que debe efectuarse el anuncio a la comunidad. Al respecto,la norma dice que su cobro "proceder exclusivamente cuando la Municipalidadhaya comunicado a los beneficiarios, previamente a la contratacin y ejecucinde la obra, el monto aproximado al que ascender la contribucin" .41

El problema con este anuncio o publicacin, independientemente de si es hechocon una determinada anticipacin o no, es que comunicacin no significa en modoalguno aceptacin. Es decir, es muy probable que la comunidad beneficiaria noest interesada en una determinada obra o servicio, y, por lo tanto, no deseefinanciarla(o); sin embargo, la ley no contempla esta figura, lo que puede ser lacausa de ms de un conflicto entre la autoridad municipal y su comunidad.

Otro inconveniente, aunque ste s especfico a la contribucin especial de obraspblicas, se encuentra en la determinacin del monto a pagar. La norma brinda

40. Excepcionalmente, puede darse alguna autorizacin legal para que las municipalidadescobren ciertas tasas no reconocidas en el D.L. No. 776. ste es, por ejemplo, el caso de algunospeajes administrados desde hace un buen tiempo por la Municipalidad Provincial de Lima.

41. Tomado del D.L. No. 776, Ttulo III, Captulo I, Artculo 65o.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 71

una definicin muy vaga, pues dice que el clculo debe darse sobre la base delmayor valor que adquiere la propiedad beneficiada como producto de la obramunicipal.

Sin embargo, el aspecto positivo es que el monto de la contribucin no deber sermayor ni financiar otra cosa que no sea el costo de inversin de la obra. Algosimilar es lo que debiera ocurrir con las tasas, en trminos de que su monto nopodr superar al costo efectivo de prestacin de los servicios. Entre stas destacanlos arbitrios, que son las tasas cobradas por la municipalidad para financiar laprestacin o el mantenimiento de un servicio pblico.

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2.4.3 Impuestos nacionales creados en favor de las municipalidades: elFondo de Compensacin Municipal

El recurso de esta naturaleza ms importante es el impuesto de promocinmunicipal (IPM). La base de este impuesto es la misma que la del impuestogeneral a las ventas (IGV), es decir, el valor agregado de las diversas fasesproductivas de los distintos sectores econmicos, con sus respectivasexoneraciones. Su tasa es el 2% de dicha base, la que se suma a la tasa del IGV(16%) de tal manera de obtener, en trminos prcticos para los contribuyentes, unIGV de 18%. La diferencia se produce en las cuentas del gobierno, en trminosde que la novena parte de lo que recauda por este total es transferidoinmediatamente a la cuenta de las municipalidades.

La evolucin de este impuesto ha significado una progresiva redistribucin delmismo desde las provincias hacia los distritos. As, cuando se cre en 1984, elConcejo Provincial de Lima reciba el 30% de la recaudacin y el resto deprovincias se reparta el 70%. Posteriormente, se incorpor a las municipalidadesdistritales como parte beneficiaria, siendo el criterio de transferencia desde laprovincia hacia los distritos el siguiente: poblacin (70%), rea en Km (15%),2

capital de provincia (10%) y ms de cien mil habitantes (5%). La prdida deimportancia de las provincias puede ilustrarse con el caso de Lima, donde el 40%de lo recibido iba a INVERMET y el resto a los distritos. Por ltimo, y como seretomar ms adelante, desde la aparicin del Fondo de Compensacin Municipalel IPM se distribuye de la siguiente manera: 20% para provincias y 80% paradistritos.

En relacin al impuesto al rodaje, su recaudacin ha sido medianamenteimportante. Su tasa siempre ha sido el 8% sobre el precio ex-planta de gasolina,que es el precio pagado a Petroper. Hasta 1993, el rendimiento de este impuestose divida de la siguiente manera: 1/6 para los distritos, 1/6 para las provincias sincondicionalidad alguna, y los 2/3 restantes tambin a las provincias, pero enfuncin a su poblacin y a su parque automotriz.

El otro impuesto nacional creado en favor de las municipalidades es el impuestoa las embarcaciones de recreo, siendo su tasa el 5% sobre el valor de mercado detal activo. Sin embargo, debido a que no ha sido reglamentado hasta la fecha, nose viene recaudando. En 1993 se haba estipulado que su rendimiento era enbeneficio de las municipalidades provinciales.

Por ltimo, con respecto a la participacin en la renta de aduanas, la normaestablece que la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD) transferirmensualmente el monto correspondiente (2% de las rentas aduaneras recaudadas)a cada municipalidad en cuya jurisdiccin funcione alguna aduana. La normaanterior excluye a la Provincia Constitucional del Callao, debido a que elbeneficiario en dicho caso es la Corporacin Departamental del Callao(CORDECALLAO).

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 73

En la actualidad, los tres primeros impuestos han perdido sus atributos especficosanteriores. Segn el D.L. No. 776, la recaudacin de los impuestos nacionales depromocin municipal, al rodaje y a las embarcaciones de recreo debe ser sumaday pasar a formar parte del llamado Fondo de Compensacin Municipal (FCM),creado por la Constitucin de 1993. Dicho fondo se completa con el impuestomunicipal a las apuestas, especficamente con el 25% de lo recaudado por dichoconcepto por las municipalidades provinciales . De esta manera, carece de42

sentido discutir lo que se hace individualmente con cada uno de estos impuestosy, en su lugar, conviene analizar el FCM en s.

Una caracterstica fundamental del FCM es la gran importancia que le asigna a losgastos de capital. Inicialmente, con la promulgacin del D.L. No. 776, seestableci que los recursos de este fondo no deban ser utilizados de maneraalguna para atender gastos corrientes; es decir, deban dedicarse ntegramente afinanciar las inversiones de las municipalidades. Posteriormente, debido a fuertespresiones de las propias municipalidades, tuvo que autorizarse el uso de unmximo del 20% de los recursos del fondo para solventar gastos corrientes(Decreto de Urgencia 01-94 del 29 de enero de 1994).

Sin embargo, el 80% del FCM que debe destinarse como mnimo para gastos decapital parecera ser an excesivo, dada la escasa capacidad tcnica de la mayorade municipalidades (sobre todo de las distritales que no pertenecen a ciudadesimportantes) para realizar estudios de factibilidad y, menos, proyectos deinversin. La hiptesis anterior tiene sentido en la medida en que existen indiciosrespecto a que una proporcin considerablemente mayor al 20% de tales recursosestaran financiando gastos corrientes . Sin lugar a dudas, un factor que43

contribuye a esta forma no permitida de utilizacin de los recursos, an nocomprobada, es la escasa o nula fiscalizacin aludida en repetidas oportunidades.

Otra caracterstica bsica del FCM se refiere a los criterios utilizados para sudistribucin geogrfica. A pesar de ser un fondo constituido por impuestoscreados especficamente en favor de las municipalidades y, por lo tanto, serconsiderado por el gobierno como un recurso propio de las municipalidades, nose le deja libertad a stas para decidir su forma de asignacin. Al respecto, el D.L.No. 776 precisa que los criterios son determinados por el Consejo de Ministrosmediante un Decreto Supremo, mientras que los ndices de distribucin sondeterminados anualmente por el MEF.

42. Al respecto, debe precisarse que la versin original del artculo 86 del Ttulo V del D.L.No. 776, donde se definen los recursos que forman parte del FCM, no inclua la proporcin delimpuesto a las apuestas mencionada en el artculo 44 del captulo IV del Ttulo II.o

43. Expertos en el mbito municipal consultados, as como los propios funcionarios pblicos,coinciden en sospechar que la mayora de los recursos del FCM estaran sirviendo para solventargastos corrientes.

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Lo que llama ms la atencin es el cambio de actitud del gobierno central, en elsentido de que antes de la promulgacin del D.L. No. 776 convoc a lasprincipales autoridades municipales para escuchar su opinin, para luego dejarlatotalmente de lado. Es as que el FCM, que debera ser un recurso propio segnsu propia definicin, acta ms bien como una transferencia gubernamental. Debereconocerse, sin embargo, que el gobierno central deja entera libertad a lasmunicipalidades para que decidan los proyectos que van a financiar. La nicaexigencia es aquella que consiste en no dedicar ms del 20% del fondo para gastoscorrientes.

En un primer momento, la norma defini que los criterios para distribuir el FCMdeban tomar en cuenta las siguientes variables: poblacin, pobreza, desarrollourbano, violencia y recursos naturales. No obstante, a fines de enero de 1994, sedict el Decreto Supremo No. 06-94-EF, el cual slo incorpor como criteriosdefinitivos la tasa de mortalidad infantil publicada por el Instituto Nacional deEstadstica e Informtica (INEI) y la poblacin total de cada jurisdiccinmunicipal .44

Respecto a lo anterior, debe precisarse que la distribucin efectuada slo pudorealizarse a nivel provincial (que constituye slo el 20% de los recursos delfondo), debido a la carencia de informacin sobre mortalidad infantil a niveldistrital. Por lo tanto, una vez "categorizadas" las provincias, la asignacindistrital (80% de los recursos) se bas en su carcter rural/urbano, otorgndoleprioridad a la poblacin rural. Especficamente, la ponderacin fue la siguiente:un factor de 2 para la poblacin rural y un factor de 1 para la poblacin urbana.

En el caso de los distritos de Lima y Callao, la prioridad recay en las zonasurbano marginales. A su vez, debido a la mayor disponibilidad de informacin,la distribucin pudo realizarse en funcin a las siguientes variables:

- poblacin- tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 aos- hogares con al menos un nio que no asiste a la escuela- hogares sin agua dentro de la vivienda- hogares sin desage dentro de la vivienda- hogares sin alumbrado elctrico- hogares con vivienda improvisada- hogares con tres o ms personas por dormitorio

Se ha podido conocer que actualmente existe en ejecucin un proyecto deactualizacin de los ndices de asignacin del FCM. Dado que el gobierno

44. La razn que se adujo para dicho cambio fue que se haba hallado evidencia de una altacorrelacin de la tasa de mortalidad infantil con el conjunto de criterios anteriores.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 75

parecera tener el convencimiento de que un problema importante es el de la faltade una adecuada fiscalizacin, uno de los objetivos de este proyecto es plantearmecanismos de gobernabilidad y monitoreo de los recursos del fondo.

Por ltimo, el Decreto Supremo No. 06-94-EF incluy una disposicin transitoria(para el ao 1994) destinada a no perjudicar a las municipalidades que recibiranel 2% o menos del FCM. Dichos gobiernos locales debieran percibir como montomnimo adicional, durante 1994, el equivalente al 35% de lo recibido en 1993 porla suma del impuesto de promocin municipal y del impuesto al rodaje.

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2.4.4 Otras transferencias

En esta seccin se incluyen aquellas partidas que no forman parte del D.L. No.776 (Ley de Tributacin Municipal), debido precisamente a que no constituyenbase tributaria de los gobiernos locales, sino que son simplemente transferenciasotorgadas por el gobierno central. Dentro de estas transferencias, las msimportantes son el canon petrolero y el Programa del Vaso de Leche.

El canon petrolero se cre en el ao 1976. Esta transferencia implicaba distribuiruna parte de la renta generada por la produccin de petrleo en Loreto, en favorde las municipalidades de dicha zona. Posteriormente, a mediados de la dcadade los ochenta, se incluy como grupo beneficiario a las municipalidades de laszonas productoras de petrleo en los departamentos de Piura y Tumbes. Debeprecisarse que, a raz de la creacin del departamento de Ucayali sobre laextensin sur de Loreto, una parte de las municipalidades beneficiadas pertenecenen la actualidad a esa nueva demarcacin departamental. De esta manera, son 4los departamentos cuyos gobiernos locales son receptores del canon petrolero.

En todo caso, los beneficiarios del canon no son slo las municipalidades, sinotambin los gobiernos regionales. Al respecto, la distribucin de esta transferenciaha sufrido varias modificaciones. Actualmente, la asignacin geogrfica es lasiguiente: 60% para las regiones productoras, Amazonas (Loreto), Ucayali y Grau(Piura y Tumbes); mientras que el 40% restante es para las municipalidadesprovinciales de las regiones productoras. Por su parte, al interior de las provinciasse realiza una redistribucin en favor de las municipalidades distritales, en funcinal ndice del impuesto de promocin municipal al que se hizo referencia conanterioridad.

Sin embargo, recientemente se ha reactivado la discusin sobre el canon, inclusoen el propio Parlamento, lo que ha obligado al gobierno central a empezar aelaborar alguna propuesta. Un aspecto crucial es la introduccin del canon mineroy, dentro de ste, existe la propuesta de distribuirlo de la siguiente manera: 40%para las regiones productoras, 40% para las provincias y 20% para los distritosdonde se ubiquen los yacimientos mineros en explotacin. No obstante, algunosparlamentarios sostienen que el ntegro del canon debera pasar a lasmunicipalidades.

Aparentemente, el gobierno central ya habra reconocido la deuda que tendra conlas regiones y las provincias por los aos 1992 a 1994, a raz del canon minero.Al respecto, debe precisarse que el anteproyecto de ley de dicho canon estaracontemplando el reintegro de los ingresos generados a partir de 1992. Dichadeuda sera el producto del 20% de la recaudacin del impuesto a la renta sobrelas empresas mineras, monto que se calcula en unos 80 millones de soles.

Tambin est pendiente, en el Poder Legislativo, la decisin de incluir en el canonotros impuestos ligados a la actividad explotadora de recursos naturales

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 77

recaudados actualmente por el Estado. Para ello slo se necesita su aprobacin enla primera legislatura ordinaria de 1995, debido a que ya se aprob en la segundalegislatura de 1994.

La otra transferencia corriente es el Programa del Vaso de Leche, cuyo montopuede llegar a ser muy significativo en algunos casos . A diferencia de la anterior45

transferencia, sta es categrica o de uso especfico: ofrecer desayuno a los nios,ancianos y madres gestantes y en lactancia. Originalmente, el programa fue ideadoslo para los nios menores a 6 aos, pero debido a la situacin de extremapobreza se opt por incorporar a los otros grupos mencionados.

Lo interesante de este programa es que fue creado en Lima en el ao 1984, conun objetivo meramente asistencial y de corto plazo. No obstante, el problema deextrema pobreza del pas que determin la ampliacin del grupo beneficiario,como se mencion recientemente, tambin origin que este programa seinstitucionalizara en 1985, extendindose al resto del pas.

Ahora bien, esta expansin del programa a todo el territorio nacional ha sido,hasta ahora, potencial y no necesariamente efectiva. El motivo para ello seencuentra en el hecho de que la transferencia de fondos requiere la evaluacinde las solicitudes de las organizaciones de base, las que deben ser presentadasa travs de las respectivas municipalidades. Por lo tanto, se requiere un mnimode organizacin y capacidad negociadora para ser receptor de esta transferencia.

3. Finanzas municipales

Recientemente, el Per ha sido catalogado por el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) como uno de los pases ms centralistas de Amrica Latina. Elanlisis que sigue busca mostrar el escaso grado de descentralizacin en lasfinanzas municipales peruanas.

3.1 Importancia relativa de las cuentas locales y su rivalidad con losorganismos desconcentrados del gobierno central

Una caracterstica importante de las finanzas pblicas municipales en el Per essu debilidad estructural. sta es resultado de dos elementos complementarios entres, y que limitan el desarrollo de una instancia local ms eficiente. stos son: labaja capacidad de autofinanciacin, lo que se refleja en su pobre captacin deingresos fiscales propios, y los incentivos econmicos que provienen del gobiernocentral que desmotivan una eficiente gestin municipal, tanto en los aspectos de

45. Por ejemplo, en el caso de la Municipalidad Provincial de Lima, esta partida alcanz arepresentar el 45% del presupuesto aprobado correspondiente a 1994. Ahora bien, como se precisams adelante, esta cuenta no es propiamente municipal sino, ms bien, de las organizaciones debase.

78 Documento de Trabajo

recaudacin como de generacin y mantenimiento de proyectos de inversin parala prestacin de servicios locales.

En general, el gobierno central concentra la mayor parte de los recursos fiscales(88.5% en 1992) y, a su vez, concentra la mayor parte del gasto (89.5%), tantocorriente como de capital (ver el Cuadro No. 3.1). Adems, si analizamos loscanales por los cuales el gobierno central realiza dicho gasto, observamos que esa travs de sus instancias desconcentradas; adems, lo dedica, especialmente, aldesarrollo de infraestructura de servicios locales, con lo cual compite con elaccionar de la municipalidad y reduce toda capacidad de rendicin de cuentas conla ciudadana.

En los siguientes acpites se presenta, por un lado, una revisin de algunosindicadores de las operaciones de las municipalidades y se las compara con losresultados del gobierno central para los mismos perodos y, por otro lado, seanaliza el comportamiento a nivel local del gobierno central a travs de losrganos desconcentrados.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 79

Cuadro No. 3.1

80 Documento de Trabajo

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 81

3.1.1 Principales indicadores de las cuentas locales y su relacin con lascuentas del gobierno central

En 1993 los ingresos corrientes del gobierno central llegaron a ser 11% del PBI,mientras que los ingresos tributarios representaron 9.5% del PBI. Esta presintributaria an es baja comparada con el promedio de los ltimos 25 aos (12%),pero significa una recuperacin respecto a la dramtica disminucin registradadurante los ltimos aos de la dcada de los ochenta, perodo marcado por lahiperinflacin y la recesin. Por su parte, en el mismo ao, los gobiernos localesen su conjunto slo llegaron a obtener ingresos corrientes que constituyeron el1.47% del PBI, los cuales si bien representan una recuperacin relativa frente alpromedio de los ltimos 25 aos (0.95%), resultan ser ingresos muy bajoscomparados con los de otros pases de la regin.

Los ingresos corrientes de los gobiernos locales como porcentaje de los ingresoscorrientes del gobierno central fueron de 13.34% en 1993. Esta cifra es mayor quela de aos anteriores, lo que indicara cierta recuperacin frente a la tendenciahistrica. Sin embargo, es importante resaltar que la mayor parte de los ingresoscorrientes de los gobiernos locales ha provenido principalmente de transferenciashechas por el gobierno central (67% de los ingresos corrientes en 1992, ltimacifra disponible). Incluso parte de los ingresos tributarios considerados locales nofueron otra cosa que la transferencia de impuestos nacionales recaudados a favorde las municipalidades. Tales son los casos del impuesto de promocin municipal(IPM) y del impuesto al rodaje, los que en conjunto representaron el 12% del totalde ingresos de las municipalidades en 1993. Es por ello que, luego del D.L. No.776, los ingresos tributarios de las municipalidades cayeron, ya que, adems dela desaparicin de algunos impuestos y la reduccin de la base de recaudacin deotros, los impuestos sealados formaron parte del FCM y se tornaron formalmenteen ingresos de capital dentro de los presupuestos municipales.

En el Cuadro No. 3.2 se aprecia la evolucin de las operaciones de los gobiernoslocales como porcentaje del PBI. Durante el primer perodo del gobierno militar,la tasa de ingresos corrientes era bastante baja (0.68%), pero, con la llegada dela crisis econmica y los procesos de estabilizacin desde 1975 hasta 1984, la tasadisminuy a 0.47%. El cambio en la poltica econmica desde 1974 fue unelemento perjudicial para las municipalidades. Al estar centrada la estrategia fiscalnacional en los impuestos indirectos, en

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Cuadro 3.2

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 83

especial en IGV, las fuentes de ingresos propios municipales que estaban basadasen impuestos y tasas fueron relegadas. Los ingresos tributarios disminuyeron suparticipacin en el total de ingresos y se increment la participacin de lastransferencias, sobre todo despus de 1977, pasando a ser ms del 40% de losingresos municipales corrientes (ver el Cuadro No. 3.3).

Con la vuelta a elecciones de alcaldes por sufragio a principios de los aosochenta, las municipalidades se encontraron con limitados recursos tributariospropios. Como adems debieron enfrentar recortadas transferencias del gobiernocentral, debieron realizar grandes esfuerzos para mejorar su recaudacin; sinembargo, ese esfuerzo slo alcanz a generar 0.17% del PBI en 1984. Lastransferencias hasta ese entonces se caracterizaban por el alto grado dediscrecionalidad por parte del gobierno central. stas provenan de la caja nicadel tesoro y tenan que ser negociadas por los alcaldes, con el agravante de quela asignacin estaba condicionada a metas de gasto propuestas. Adicionalmente,si en el ao no se hacan todos los desembolsos, la asignacin del siguiente aose vea recortada por dichos montos.

En 1985 se cre el impuesto de promocin municipal (IPM), con lo que se redujoen alguna medida esta discrecionalidad. Este impuesto se obtena del 1% del valorde las ventas a nivel nacional, y fue creado en favor de las municipalidades,aunque su recaudacin y administracin eran realizados por el gobierno central.La asignacin del mismo se efectuaba de acuerdo a criterios definidos por elgobierno central, en funcin a criterios o reglas definidas por l mismo,diferenciando entre municipalidades provinciales y distritales. Su transferencia seefectuaba a travs del Banco de la Nacin de manera automtica.

De acuerdo a la ley, el IPM constituye un ingreso tributario propio de lamunicipalidad, a pesar de que en trminos econmicos sea una transferencia. Porello, a partir de 1985, los ingresos tributarios se incrementaron sustancialmente,mientras que las transferencias prcticamente desaparecieron. La ventaja de estesistema era que, a pesar de la falta de autonoma de los gobiernos locales encuanto a cmo generar ms ingresos, al menos las municipalidades contaban concerteza de una proporcin del IPM y otros impuestos creados a favor de ellas, sindepender de la discrecionalidad del manejo de la caja fiscal. Esto explica que laparticipacin de los ingresos locales sobre los ingresos del gobierno central seelevase significativamente, alcanzando un 8% en el perodo 1986-1989.

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Cuadro 3.3

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 85

Sin embargo, a finales de la segunda mitad de la dcada, con la crisis econmicaresultante de la aplicacin de la poltica heterodoxa, los ingresos locales sobre elPBI continuaron decreciendo, hasta la aplicacin del programa econmico delgobierno de Fujimori. Si bien la estructura de las finanzas municipales permaneciigual inicialmente, una reforma que tuvo un efecto importante fue latransformacin del sistema de administracin tributaria nacional. Esta reforma hapermitido lograr una mejora y una mayor eficiencia en la recaudacin nacional.A esto se aade la recuperacin de los ingresos tributarios globales resultado dela recuperacin econmica, que tuvo como efecto un incremento de los ingresosmunicipales a 1.47% del PBI en 1993. Inclusive, muchas municipalidades hanhecho esfuerzos para mejorar su recaudacin. No obstante, an los ingresosmunicipales son limitados y el hecho de que la mayor parte de la recaudacin seaa nivel nacional le resta eficiencia y eficacia. Las municipalidades no puedenofrecer, entonces, bienes y servicios locales financiados por sus propios mediosy, por consiguiente, los ofrece el gobierno central con mayor capacidad definanciamiento. Pero estas ofertas no necesariamente coinciden con losrequerimientos a nivel local y, por otro lado, reducen la capacidad de rendicinde cuentas.

Por el lado del gasto corriente, tambin se observ un alto grado de centralismocon proporciones de participacin en el gasto total por parte de lasmunicipalidades bastante bajas. Por ejemplo, en 1993 slo utilizaban el 9.2% delgasto corriente del gobierno consolidado, aunque ms del 70% del gasto totalmunicipal se dedic a gasto corriente en ese mismo ao. Luego del auge deprincipios de la dcada de los setenta, cuando se obtuvo un gasto corriente delorden del 0.62% del PBI, con la crisis econmica y los procesos de estabilizacinfallidos, el gasto corriente local disminuy a 0.45% del PBI. Es con la poltica deestabilizacin del actual gobierno y el reciente crecimiento econmico que elgasto corriente pudo recuperarse y superar, incluso, el 1% del PBI en promedio.

En general, los gobiernos locales durante el perodo de anlisis presentaronresultados positivos, aunque muy pequeos, sobre todo en el ahorro en cuentacorriente. En cambio, el gobierno central obtuvo cifras negativas y abultadas,sobre todo en la dcada de los ochenta. Estos exiguos ahorros sirvieron en partepara financiar sus gastos de capital, dado que en promedio los ingresos de capitaleran prcticamente nulos. Estos gastos nunca sobrepasaron el 0.2% del PBI enpromedio, hasta que recin a partir de 1991 stos llegaron a ser ms del 0.4% delPBI. Esto muestra la pobre capacidad de las municipalidades, resultado de suslimitados ingresos, para ofrecer infraestructura mnima de servicios bsicoscomunitarios. A esto se aade la competencia del propio gobierno central en laoferta de esta infraestructura, como se analizar ms adelante.

En el Cuadro No. 3.4 se observa las principales operaciones de los gobiernoslocales como porcentaje de las operaciones del gobierno central desde 1968 a1993. En el primer perodo del gobierno militar los ingresos corrientes de losgobiernos locales representaron el 5.07% de los ingresos corrientes del gobierno

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central; a partir de 1974 esta proporcin fue declinando hasta 1984; a partir de1985 se increment a 6.22%, y con el gobierno del presidente Fujimori laproporcin de los ingresos corrientes de los gobiernos locales con respecto a losdel gobierno central pas a ser 13.91%. Sin embargo, como ya se dijo, la presintributaria local es muy baja y la mayor parte de los ingresos son de carcter notributario, principalmente transferencias del gobierno central.

Cuadro No. 3.4

En cuanto al gasto corriente de las municipalidades como porcentaje del total degasto corriente central, ste ha mostrado una tendencia declinante, con laexcepcin de los ultimos aos en los que en promedio ha estado en 10.60% de losgastos corrientes centrales. Por otro lado, los gastos de capital de los gobiernoslocales representaron 5.15% de los gastos en capital del gobierno central duranteel primer gobierno militar. Durante los siguientes perodos esta cifra volvi a caerhasta el gobierno del presidente Fujimori, cuando la participacin de dichainversin se vio incrementada notablemente a 16.19%, aunque de manera muyfluctuante .46

Estos resultados indicaran una fuerte debilidad institucional para la generacinde recursos propios a travs de la recaudacin local, que hace a lasmunicipalidades totalmente dependientes de las transferencias del gobiernocentral, inclusive para cubrir sus gastos de operacin corriente. La poltica centralpara la asignacin de transferencias marca claramente la relacin de verticalidad

46. Tmese en cuenta que en este perodo cae la inversin pblica total.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 87

principal-agente entre el gobierno central y los gobiernos locales, dada laincertidumbre sobre las mismas, a pesar de que actualmente existen reglas dereparto ms claras aunque no necesariamente ms eficientes. De esta manera, lagestin del gobierno local est obstaculizada por la falta de recursos. Entre losejemplos tpicos de este efecto se encuentran la incapacidad de levantar catastrosurbanos o la falta de un adecuado y sistematizado registro de contribuyentes, etc.

Debe sealarse que esto se agrava por lo reducido de los montos de lastransferencias del gobierno central a las municipalidades. Si bien lastransferencias del gobierno central ascendieron a entre la quinta y la cuarta partede los gastos totales (3% 4% del PBI), las destinadas a los gobiernos localesslo alcanzaron entre el 3% y el 5% de los gastos totales hasta 1990 (0.02% delPBI) . Esta tendencia ha comenzado a mejorar a partir de 1991 .47 48

El marco legal actual redunda en este sentido, al no permitir a las municipalidadesla creacin de impuestos, ni la fijacin de tasas y, ni siquiera, la determinacin delas bases imponibles de algunos de los tributos locales. Tanta injerencia delgobierno central en la tributacin local limita la posibilidad de una efectivarecaudacin. Dado este marco legal e institucional, los miembros de la comunidadno asocian la tributacin local con los servicios locales y, por lo tanto, se venincentivados a evadirla. Acostumbrados al paternalismo del gobierno central, sinimportar quin sea la autoridad de turno, esperan que sea el propio gobiernocentral el que ofrezca el servicio local. Por otra parte, tampoco se preocupan decontribuir en su operacin y mantenimiento, pues tambin esperan que dicho gastosea cubierto por el gobierno central. Con ello, la rendicin de cuentas se haceprcticamente nula, y la eficiencia de la prestacin de los servicios locales se poneen duda, al no corresponder necesariamente a los requerimientos de la poblacinbeneficiaria.

A partir de 1994, la estructura de financiamiento de los gobiernos locales varanuevamente con el D.L. No. 776. La principal fuente de financiamiento de gastosde capital que se desprende de la lectura de dicha norma es el FCM, el que limitaa un 20% de su recaudacin el mximo monto disponible para atender los gastoscorrientes. Como se explic con anterioridad, el FCM implica menores recursospara las provincias y mayores recursos para los distritos, sobre todo los mspobres. Sin embargo, es evidente que la mejor capacidad tcnica y administrativapara efectuar inversiones se encuentra en el primer grupo de municipalidades (lasprovinciales) y no en el segundo (las distritales ms pobres). Por ello, en laprctica, se ha limitado fuertemente la capacidad de inversin a nivel local.

47. En 1992, los gobiernos regionales recibieron 1.3% del PBI; sin embargo, para finesprcticos, dejaron de existir ese ao.

48. Estrictamente, el FCM debera incluirse entre las transferencias, pero las cuentasnacionales lo incluyen entre los ingresos tributarios de los gobiernos locales.

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Por otra parte, en funcin de lo establecido por el mismo Decreto Legislativo,algunos recursos propios tambin debieran permitir la ejecucin y elmantenimiento de tal tipo de inversiones. No obstante, como se discuti conanterioridad, el D.L. No. 776 ha significado una disminucin de los ingresospropios, sobre todo para las municipalidades urbanas. En funcin a ello, esrazonable suponer que en la actualidad deben enfrentarse mayores inconvenientespara financiar gastos de capital, a partir de dichos recursos.

A manera de sntesis, el Per es un pas muy centralista en materia de finanzaspblicas. Para el perodo 1968-1988, el gobierno central recaud el 96.3% de losingresos del gobierno general, mientras que los gobiernos locales recaudaron sloel 3.7% . Luego de la redistribucin va transferencias intergubernamentales, la49

participacin de las municipalidades se eleva a 5.2%. De acuerdo con Alvarado ,50

la estructura fiscal del Per es comparable con la de pequeos pases deCentroamrica como Costa Rica, Repblica Dominicana, Guatemala y Panam,as como con la de pases sudamericanos como Paraguay y Venezuela. Losgobiernos subnacionales en los pases latinoamericanos recaudaron en promedioel 20.1% de los ingresos fiscales entre 1975 y 1984. En economas desarrolladas,los gobiernos subnacionales recaudan un promedio de 25.5% de los ingresos. Anivel sectorial, la educacin y la salud siguen en manos del gobierno central. Enotros pases de Amrica Latina, un elemento bsico del proceso dedescentralizacin ha sido la asignacin de la educacin y la salud primaria a lamunicipalidad.

Los cambios introducidos por el D.L. No. 776, si bien significan un ordenamientodel manejo fiscal local, no resultan en una mejora de la situacin sealada encuanto a autonoma de los gobiernos locales. El problema radica, como se hasealado, tanto en la poltica de transferencias del gobierno central a los gobiernoslocales, la que no ofrece los incentivos econmicos adecuados para un desarrolloautnomo de las municipalidades, como en la poltica de gasto del gobiernocentral, la cual est totalmente desvinculada de los gobiernos locales, como semostrar inmediatamente.

3.1.2 Los organismos desconcentrados del gobierno central

Una caracterstica importante de la forma en que se toma decisiones en el sectorpblico peruano es que sta es sumamente centralizada. ste no es un hechoreciente, producto de circunstancias anormales, sino una constante de los procesosde decisin en el Per. Claro est que en la coyuntura reciente de ajuste

49. Vase Alvarado, Betty, "Centralizacin y coordinacin fiscal entre el gobierno central y losgobiernos subnacionales", en Punto de Equilibrio, Lima: CIUP, agosto 1993.

50. Alvarado, Betty, Relaciones fiscales entre el gobierno central y los gobiernos locales,Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 1994.

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estructural, esta caracterstica se ha acentuado con el fin de lograr el objetivo deestabilizacin macroeconmica. Dicha situacin es clave para explicar en algunamedida la poca capacidad institucional de decisin de los entes de gobierno local.De hecho, esta centralizacin de las funciones pblicas trae consigo una falta deincentivos adecuados para la toma de decisiones en los niveles de gobiernosubnacionales.

Esta caracterstica del comportamiento de los agentes pblicos se aprecia conmayor evidencia en el papel que juegan las diversas agencias pblicas en lainversin en infraestructura local. En un estudio reciente se seala el alto51

grado de interferencia en el accionar de las municipalidades que ejercen lasmltiples agencias del gobierno central, especialmente en cuanto alfinanciamiento de obras de infraestructura de carcter puramente local, y que,como lo seala el marco terico incluido en la primera seccin, por razones deeficiencia en la asignacin deberan ser provistas por las municipalidades.

En el Cuadro No. 3.5 se observa que la formacin bruta de capital del total delsector pblico ejecutada en 1993 fue de 1,306 millones de dlares. De ella, sloel 10.9% correspondi a la formacin bruta de capital realizada por losgobiernos locales (tanto distritales como provinciales), mientras que lasagencias del gobierno central que ejecutan o financian obras de infraestructuralocal llegaron a representar ms del 41% del total. A esta cifra deberaagregrsele parte de la inversin realizada por los rganos desconcentrados deadministracin regional, pues una porcin de ella tambin se concentra enprogramas netamente locales. Por lo tanto, se puede sealar que prcticamentela mitad de la formacin bruta de capital en 1993 se destin a obras localesejecutadas o financiadas por instituciones del gobierno central, y sin contar enla mayora de los casos con la participacin de los gobiernos locales.

Si bien la toma de decisin sobre la inversin se concentra a nivel central, lasagencias que la llevan a cabo muchas veces actan superponiendo sus objetivos,funciones y actividades entre s, duplicando esfuerzos y con total falta decoordinacin. Muchas veces trabajan con las comunidades organizadas, pero notoman en consideracin a las autoridades municipales como los actores quedeberan coordinar estas acciones a nivel local. Al no ser incluidas en el desarrollodel proyecto, no asumen compromiso alguno con la recuperacin de los costos delos mismos, ni tampoco con los requerimientos de operacin ni mantenimiento,sacrificndose fuertemente el principio de rendicin de cuentas en favor de unadecisin centralizada.

51. Vase Araoz, M.; A. Beltrn; B. Seminario y R. Urrunaga, Financiamiento de inversionesde capital local, mimeo, Lima: Banco Mundial (BM)-Presidencia del Concejo de Ministros(PCM)-Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (CIUP), 1995.

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Adicionalmente, el hecho de que las decisiones estn tan centralizadas llevamuchas veces a que la productividad de la inversin local decline, justamentepor no relacionarse con los requerimientos de la comunidad. Es frecuente quemuchos de los proyectos financiados o ejecutados por estas institucionesrespondan ms a lineamientos de poltica global del gobierno central que a lasdemandas de los miembros de la municipalidad donde se realizaran losproyectos. Esto puede llevar a fallas en la decisin tcnica al elegir losproyectos, pues los de alta rentabilidad social pueden ser abandonados, sea paracumplir con las directrices sectoriales del gobierno central o por la ausencia deadecuada informacin sobre la poblacin de la localidad respectiva.

Otro problema resultante de esta proliferacin de instituciones financiadoras y/oejecutoras de obras de infraestructura local est relacionado con la fuente de losrecursos. sta puede ser de origen interno o externo: en el primer caso, la fuentesuele ser el Tesoro Pblico; mientras que la segunda puede ser resultado delendeudamiento externo o de donaciones. Si la fuente es interna, como en el casode las transferencias, puede existir mucha discrecionalidad y, por consiguiente,mucha incertidumbre en cuanto a la adecuada y la oportuna recepcin de losfondos. Por otra parte, cuando los fondos son de origen externo, este ltimoproblema no existe, pero ya que la mayor parte de las obras que se financian deesta manera se realizan en el sector no transable de la economa, sus posiblidadesde repago son mnimas, generando problemas en trminos intertemporales,especialmente en los agregados fiscales .52

Muchas veces se otorga prstamos a la comunidad para la realizacin de una obra;sin embargo, no se logra conseguir que los miembros de dicha comunidad secomprometan con pago alguno para la recuperacin de la inversin y elmantenimiento de la misma. Lo que sucede es que no se establecen derechos depropiedad claros sobre la obra, de modo que, como es el caso de todo bienpblico, nadie quiere revelar su demanda por el bien para no pagar la contribucincorrespondiente. A esto se auna la ausencia de la rendicin de cuentas, ya quenadie se responsabiliza por el servicio y, como consecuencia, puede que muchasde las obras se realicen, pero su impacto socioeconmico puede ser nulo al nollegar a ser operadas. Si los derechos de propiedad estuvieran asignados demanera transparente, en las manos de las municipalidades, podra exigirse laresponsabilidad de la autoridad local y aplicarse el principio de la rendicin decuentas.

De la serie de rganos del gobierno central que administran fondos utilizados enobras de infraestructura local, se ha detectado que son dos los ms importantes, porel orden de magnitud de los fondos que manejan y por el esquema de asignacin derecursos que emplean: el FONCODES y el FONAVI. Como se observa en el Cuadro

52. Esto implica que en el futuro alguien tendr que pagar con mayores impuestos elendeudamiento de hoy.

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No. 3.5, estas dos instituciones concentran ms del 28% de los recursos destinadosa la formacin bruta de capital global y 69% de los recursos de los rganos querealizan obras de infraestuctura a nivel local.

FONCODES, que es un programa de emergencia para alivio a la pobreza, sueleestar financiado con recursos externos, principalmente provenientes dedonaciones, aunque tambin de prstamos externos. El problema de FONCODESno es tanto de dnde obtiene la fuente de ingresos, sino los mecanismos deasignacin de recursos. Su sistema guiado por la demanda puede tener muchasvirtudes, pero no logra servir a su pblico objetivo (los ms pobres) de la manerams efectiva. Estos ltimos no estn muchas veces en capacidad de generarproyectos por la ausencia de capacidades institucionales en sus comunidades.Luego, si dichos recursos no son asignados, no se quedan en la comunidad, sinoque nuevamente se reasignan a otras localidades, con lo cual no se les capitalizao refuerza para estar en capacidad de determinar las demandas locales y disearlos proyectos que satisfaran estas demandas.

Por otro lado, el criterio de asignacin, basado en la tasa de mortalidad infantil,no necesariamente refleja pobreza, pues sta sera mejor expresada por variablescomo necesidades insatisfechas, las cuales no son utilizadas. Asimismo, la tasa demortalidad infantil puede incorporar distorsiones que no eleven la eficiencia dela gestin de las municipalidades. Aun con estos problemas, el esquema deasignacin de FONCODES, con ciertas correcciones, puede ser usado como basepara un esquema de transferencias del gobierno central a los gobiernos locales quepermita la redistribucin del ingreso hacia las comunidades menos favorecidas.

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Cuadro No. 3.5

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El caso de FONAVI, y sus organismos asociados (ENACE y Banco deMateriales), resalta por la cantidad de distorsiones que genera en la economa. Laprimera de ellas es la distorsin en el mercado de trabajo, que desincentiva elempleo formal dependiente e incentiva la informalizacin del empleo, ya que setrata de un gravamen aplicado sobre la remuneracin. La segunda, msrelacionada con los incentivos a la actividad municipal, se refiere al efecto quetiene la provisin de servicios de electricidad y saneamiento, entre otros, a gruposcomunales organizados sin coordinar con la municipalidad del rea. Estodesencadena un efecto perverso sobre la planificacin urbana, ya que se premianlas invasiones: los individuos encuentran que sus propiedades se revalorizan sinincurrir en costo alguno, excepto el de presentar su solicitud, y se limitan losderechos de propiedad de las municipalidades sobre los terrenos de posibleexpansin urbana.

La falta de transparencia en sus mecanismos de asignacin de recursos y losproblemas de recuperacin de costos que se presentan al otorgar crditos a gruposcomunales que no asumen la responsabilidad de mantener y operar los servicios,hacen de FONAVI un organismo que no coopera en el desarrollo de lainstituciones descentralizadas, no permite una adecuada rendicin de cuentas y,en general, reduce la eficiencia de la inversin.

Por ltimo, existen tambin otra serie de organismos que compiten, de manerasimilar a los anteriores, con el accionar de las municipalidades, restndolerecursos y, sobre todo, capacidad para servir a sus constituyentes. Lacentralizacin de las decisiones resulta, por consiguiente, un elemento perjudicialpara el desarrollo de un sistema ms democrtico de decisiones, ms cercano alideal del libre mercado.

3.2 Algunos indicadores de autonoma municipal

Siguiendo la metodologa establecida por la CEPAL, se han calculado algunosratios que deberan resultar ilustrativos para entender el grado de autonoma delas municipalidades en el Per. La seleccin de los ratios que se presentan haestado en funcin de la informacin disponible. stos son:

i) Grado de autonoma = Ingresos propios / Gastos totalesii) Grado de dependencia = Recursos de otros niveles de gobierno / Gastos

totalesiii) Ingresos propios dentro del total = Ingresos propios / Ingresos totales

El clculo ideal de estos ratios debiera hacerse considerando como ingresospropios slo aqullos sobre los cuales las municipalidades tienen control.Lamentablemente, la informacin disponible no se encuentra desagregada de esamanera, puesto que dicha partida incluye adems a los recursos recaudados porel gobierno central explcitamente para las municipalidades, recursos estos ltimossobre los cuales las municipalidades no tienen ningn poder de decisin. Ello

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lleva a que los clculos preliminares en el caso peruano no sean relevantes, amenos que se tome debida cuenta de lo anterior.

A manera referencial, se ha podido averiguar que en 1993 el total de larecaudacin por impuestos nacionales, creados en favor de las municipalidades,alcanz a representar un poco menos de la mitad del total de los ingresoscorrientes de los gobiernos locales. Lo anterior guarda mayor relacin con lanocin que se tiene respecto a la escasa autonoma financiera de lasmunicipalidades peruanas. Es as que, teniendo esa cifra en mente, puedeninterpretarse mejor los resultados obtenidos ms adelante.

El tipo de anlisis posible con estos ratios es doble. Por una parte, se puede hacerun anlisis vertical, es decir, de la situacin de los gobiernos municipales comoun todo dentro del sector pblico. Pero a la vez, es posible hacer un anlisishorizontal, el cual consiste en comparar los ratios para las distintas unidades degobiernos descentralizados de un mismo nivel, con el propsito de detectardiferencias en su estructura financiera.

Los resultados del anlisis vertical se pueden apreciar en el Cuadro No. 3.6.Algunos hechos que merecen ser resaltados son los siguientes:

a) Un nivel de ingresos y gastos reales totales estable hasta mediados de losaos ochenta.

b) Una considerable cada del tamao del sector municipal en la segunda mitadde esa dcada, para posteriormente experimentar un crecimiento bastantesignificativo.

c) La mayor importancia de los ingresos propios no tributarios sobre lostributarios hasta 1980, situacin que cambia a partir de 1985.

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Cuadro No. 3.6

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d) La relativa poca importancia de los gastos de capital con respecto a lostotales, dada la mayor importancia de los gastos corrientes. Esta diferenciase vuelve menos dramtica en 1985 y 1992.

e) La alternancia de dficit (1975 y 1992) con supervit municipales (en elresto de perodos).

f) El grado de autonoma cae hasta el ao 1980, inclusive. Luego se recuperahasta 1990. Este indicador permite ver que los ingresos propios de lasmunicipalidades alcanzaron a cubrir sus gastos en 1985 y 1990, aunquedebe recordarse que se est incluyendo como ingresos propios a losimpuestos nacionales, creados en favor de las municipalidades, los que noson de libre disponibilidad de los gobiernos locales. Segn lo manifestadolneas arriba, este indicador podra reducirse hasta aproximadamente lamitad de su valor estimado en el cuadro.

g) El grado de dependencia es relativamente pequeo, pero crececonsiderablemente en 1980 y 1990. Todo esto nos indica una fuertefluctuacin en el peso relativo de las transferencias y de los ingresospropios dentro del total, situacin negativa pues impide presupuestaradecuadamente. Esta conclusin se ve reforzada por las fluctuaciones delratio ingresos propios dentro del total.

El anlisis horizontal se realiza sobre la base del Cuadro No. 3.7. De manerasimilar al cuadro anterior, algunos hechos que vale la pena resaltar son lossiguientes:

a) Hay un enorme desequilibrio a nivel departamental. Algunos departamentostienen ingresos totales tan insignificantes que no aparecen en la tabla(Amazonas y Madre de Dios). Algo similar puede decirse de las demspartidas. Adems, en dicho perodo, mientras slo Lima goz de supervit, yMoquegua de equilibrio presupuestal, los dems departamentos seencontraron en situaciones deficitarias (algunos ms graves que otros).

b) Segn el grado de autonoma, el nico departamento cuyos gobiernoslocales tuvieron ingresos propios que alcanzaron para cubrir los gastostotales fue Lima. Es ms, a pesar de lo anterior, fue el departamento quems transferencias recibi. Todos los dems departamentos tuvieron quedepender de las transferencias del gobierno central para financiar susgastos, aunque ni siquiera as fueron suficientes los recursos. En todo caso,estas cifras "departamentalizadas" de grado de autonoma parecen muchoms razonables que las agregadas para todo el pas.

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Cuadro No. 3.7

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c) La cuestin de que ni siquiera las transferencias del gobierno centralalcanzaron para financiar los gastos municipales presupuestados, puedeapreciarse claramente con el indicador que mide el grado de dependencia.Normalmente, un bajo grado de autonoma debera estar acompaado de unalto grado de dependencia, para que los gobiernos locales cuenten conalgn tipo de recurso que financie sus gastos. Sin embargo, el grado dedependencia tan pequeo que se aprecia en el Cuadro No. 3.7 da lasensacin aparente de un abandono de las municipalidades por parte delgobierno central y de un alto grado de centralismo.

d) Estos resultados alteran considerablemente el panorama dado por el anlisisvertical, el cual arrojaba supervit a nivel agregado. En realidad, las cuentasazules se han debido slo a Lima, mientras que los dems departamentos seencontraron en una situacin completamente opuesta a la anterior.

3.3 Anlisis de las fuentes de ingresos

Las municipalidades en el Per cuentan con las siguientes fuentes potenciales definanciamiento de sus operaciones:

- Impuestos- Tasas- Contribuciones- Venta de bienes y servicios- Rentas de propiedad- Multas- Transferencias corrientes- Transferencias de capital- Venta de bienes de capital- Donaciones- Endeudamiento

Varias de estas fuentes de ingresos ya fueron analizadas desde el punto de vistaoperativo cuando se present la discusin sobre el D.L. No. 776. Otras, como lasventas de bienes y las rentas de propiedad, no se incluyeron anteriormente debidoa que son mecanismos prcticos de financiamiento presupuestal que no requierenuna normatividad especfica. En todo caso, el anlisis que sigue incluye a ambosgrupos de cuentas y se refiere a la cuestin financiera, es decir, a los montosinvolucrados en cada una de ellas. Para ello, se ha optado por trabajar con lasfinanzas municipales de los Concejos Distritales y Provinciales de LimaMetropolitana (ver el Cuadro No. 3.8), con la informacin proporcionada por laencuesta de municipalidades realizada por el Instituto Nacional de Estadstica eInformtica (INEI); as como con las finanzas correspondientes a una muestra de

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Concejos Distritales y Provinciales a nivel nacional (ver el Cuadro No. 3.9), para loscuales se pudo obtener informacin a travs del MEF .53

Dado que en el Cuadro No. 3.9 aparecen una serie de distritos que pueden serdesconocidos para la gran mayora de lectores, se ha considerado convenienteincluir el Cuadro No. 3.10, donde se precisa la provincia y el departamento al quepertenecen cada uno de los Concejos Municipales.

Con el fin de hacer ms ordenado el anlisis se ha optado por separar el mismo deacuerdo a los siguientes aspectos:

- Recursos propios: impuestos, tasas, contribuciones, venta de bienes yservicios, rentas de propiedad, multas y venta de bienes de capital

- Fondo de Compensacin Municipal: transferencias de capital- Otras transferencias: transferencias corrientes, otros- Otras fuentes de financiamiento: donaciones, endeudamiento

La base para el estudio de cada uno de estos cuatro puntos se encuentra en losCuadros Nos. 3.8 y 3.9, con la excepcin del FCM, el cual requiere de informacinadicional. La razn para lo anterior es que las cifras de los cuadros mencionados serefieren al ao 1993, ao en que no exista el FCM y cuando el impuesto depromocin municipal (IPM) y el impuesto al rodaje aparecan dentro del total deimpuestos, junto con todos los impuestos de recaudacin local.

Sin embargo, antes de entrar al detalle de cada punto, es relevante incluir ycomentar brevemente algunos cuadros adicionales, que ilustren de manera generallas diversas caractersticas presentes en la realidad municipal, como por ejemplolos ingresos per cpita y alguna medida de eficiencia.

53. Al respecto, quiere resaltarse que el presente estudio estuvo a la espera de los resultados dela Encuesta Nacional de Municipalidades efectuada por el INEI, con la intencin de escoger demanera ms tcnica una muestra representativa de gobiernos locales a ser analizados. Sinembargo, la demora en la publicacin, en primera instancia, y la gran agregacin de las cuentaspresente en la misma, en segunda instancia, impidieron el logro del objetivo anterior.Afortunadamente, la informacin recogida del MEF ha resultado til para efectuar comparacionesvlidas y relevantes.

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Cuadro 3.8

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Cuadro 3.9

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Cuadro 3.10

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En el Cuadro No. 3.11 se obtiene, en ltima instancia, los ingresos municipales paratodos los concejos de Lima Metropolitana expresados en trminos per cpita, esdecir, el monto promedio por poblador que percibe cada municipalidad. All puedeverse que el distrito que cuenta con la menor poblacin es el que recibe el ingresoper cpita ms alto (Santa Mara del Mar), mientras que el que cuenta con la mayorpoblacin es el que recibe el menor ingreso per cpita (San Juan de Lurigancho).Adems, si bien el orden no es exacto, en trminos prcticos los distritos menospoblados estn concentrados en el grupo de los de mayor ingreso per cpita, yviceversa. Debe mencionarse que el caso de Santa Mara del Mar es bastante atpico,pues constituye un balneario ciertamente exclusivo donde no es muy complicadorecaudar tributos de los propietarios de inmuebles (aunque no residan all la mayorparte del tiempo) y de los visitantes, lo que est acompaado de una poblacinpermanente insignificante.

Las pocas excepciones a la regla anterior relacionada a la cantidad poblacional sedan en funcin de la riqueza o pobreza municipal. As, por ejemplo, San Isidro yMiraflores no pertenecen al grupo de distritos con menor poblacin, pero losingresos significativamente altos de sus municipalidades les permiten pertenecer algrupo de distritos con mayores ingresos per cpita en Lima Metropolitana. En el otroextremo, Carabayllo y Rmac no pertenecen al grupo de los distritos de mayorpoblacin, pero sus pequeos ingresos totales municipales resultan en ingresos percpita de los ms bajos de la ciudad.

De manera similar, los ingresos per cpita municipales de los gobiernos locales dela muestra a nivel nacional se presentan en el Cuadro No. 3.12. All no es tanevidente el cumplimiento de la relacin entre mayor poblacin y menor ingreso percpita (y viceversa). Ms bien, la explicacin principal del ranking pareceraprovenir de la combinacin de la cuestin poblacional con los ingresos totales, locual no tiene nada de extrao en la medida en que son las dos variables que dancomo resultado el ingreso per cpita. Lo nico que se quiere subrayar aqu es lamayor importancia relativa del monto de ingresos totales en comparacin con el casode Lima Metropolitana, lo que resulta evidente dada la mayor diversidad desituaciones que ocurren a nivel nacional y la relativa mayor "homogeneidad" alinterior de Lima. Es as que la municipalidad que mayor ingreso total tiene en Limaes Miraflores, la cual recibe 58 veces ms ingresos que la municipalidad menosfavorecida (Punta Negra); mientras que, a nivel de la muestra nacional, lamunicipalidad que ms ingresos tiene (Punchana en Maynas) recibe 1,065 veces msingresos que la menos favorecida (Catahuasi en Yauyos).

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Cuadro 3.11

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Cuadro No. 3.12

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Otro hecho que merece destacarse, aunque era fcilmente predecible, estconstituido por los menores ingresos municipales per cpita de los gobiernoslocales de la muestra nacional en relacin a los de Lima Metropolitana. De estamanera, los primeros lugares de la muestra nacional son equivalentes a losdistritos situados a mitad de la tabla en Lima, y los ltimos lugares de la muestranacional estn muy por debajo de los niveles de ingreso per cpita ms bajos deLima.

Por otra parte, una de las formas ms sencillas de medir la eficiencia municipalen la generacin de ingresos, dada la informacin disponible, es a travs delcociente ingresos totales / nmero de empleados, lo que brinda una ideaaproximada del ingreso promedio recaudado por empleado municipal. En el casode Lima Metropolitana, los distritos ms pudientes son, en promedio, los quemayor indicador de eficiencia muestran. Algunos casos aislados, como el deCieneguilla, son fcilmente explicables, pues cuentan con un reducido nmero deempleados (ver el Cuadro No. 3.13). Adems, slo la tercera parte de lasmunicipalidades se sitan por encima de la eficiencia promedio de LimaMetropolitana.

Un distrito que vale la pena destacar es La Victoria, que tiene la municipalidadcon mayor nmero de empleados pero que no ocupa los ltimos lugares, sinoque se encuentra a mitad de la tabla debido a que es la segunda ms generadorade ingresos (despus de Miraflores y superando a San Isidro). Por otro lado,tambin existen distritos con un gran nmero de empleados pero que tienenproblemas de eficiencia, como San Martn de Porres, debido a que la mayorparte de su personal est dedicado a la limpieza pblica (cuyos resultados no seaprecian tan claramente en el distrito) y no generan recursos importantes.

La afirmacin que se hizo anteriormente, respecto a la mayor heterogeneidadpresente entre los Concejos Distritales de las diferentes zonas del pas (si se lescompara con los correspondientes de Lima Metropolitana), puede corroborarseapreciando la dispersin del indicador de eficiencia de las municipalidades dela muestra nacional (ver el Cuadro No. 3.14). All se observa que el mayorgrado de eficiencia prcticamente duplica al ms alto de Lima Metropolitana,mientras que el menor grado es 2/3 del ms bajo de Lima. Ahora bien, dado quela mayora de estas municipalidades cuenta con cantidades insignificantes detrabajadores, de tal manera que no pocas

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Cuadro 3.13

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Cuadro 3.14

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resultan escasamente crebles , gran parte de las comparaciones podran no tener54

validez.

3.3.1 Recursos propios

La informacin proporcionada en los Cuadros Nos. 3.8 y 3.9 exagera laimportancia relativa de las fuentes de ingresos propios municipales durante 1993,especficamente en la cuenta agregada de impuestos. El punto es que, en trminosgenerales, dicha cuenta incluye la recaudacin de los impuestos nacionalescreados en favor de las municipalidades (lase, impuesto de promocin municipale impuesto al rodaje; ambos conforman actualmente el Fondo de CompensacinMunicipal), los que en realidad han venido funcionando como transferenciascondicionadas otorgadas por el gobierno central .55

Por lo tanto, para tener una cifra de impuestos propios (y, por lo tanto, del total delrecursos propios) ms adecuada, se ha restado el monto equivalente a lo queactualmente conforma el FCM del ao 1993 (informacin que se detalla en lasiguiente seccin) sobre el total de impuestos recibidos por las municipalidades.

Respecto al clculo anterior hay dos comentarios que no se desea pasar por alto. Enprimer lugar, se ha introducido una modificacin sobre la informacin basepresentada en el Cuadro No. 3.8. sta se refiere a la inclusin del monto derecaudacin del impuesto de promocin municipal recibido directamente porINVERMET en el total de impuestos del Concejo Provincial de LimaMetropolitana, debido a que durante 1993 la mayor parte del IPM que lecorresponda a dicho concejo se entregaba directamente al fondo de inversinmencionado, el cual en la prctica es una dependencia de la municipalidad. Ello sehaca indispensable en la medida en que restar el ntegro del FCM asignado a talConcejo Provincial del total de los impuestos que efectivamente se quedaron all noslo habra sido incorrecto, sino que adems hubiera llevado a un saldo negativo enla recaudacin del resto de los impuestos (lo cual obviamente es imposible) .56

En segundo lugar, las estadsticas municipales no han resultado muy confiables,lo que se hace ms evidente en el mbito de la muestra escogida a nivel nacional.El problema radica en la forma de registrar los ingresos por concepto del FCM,dado que varias municipalidades declararon tener un monto nulo de impuestos.

54. Al respecto, es posible que hayan concejos con slo un empleado?

55. Adems, segn algunos anlisis preliminares a los cuales no se ha podido tener accesoformal, la recaudacin de los impuestos municipales propiamente dichos habra disminuidodurante 1994, dado el sistema de funcionamiento del FCM, como se explicar en la siguienteseccin.

56. En este sentido, el nico problema aparente a nivel de Lima Metropolitana se ha dado en elcaso de Carmen de la Legua, al tener un FCM mayor a sus impuestos recaudados. Sin lugar adudas all debe haber ocurrido algn error con la informacin.

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Ello llev a realizar una serie de ajustes a la informacin recogida, como porejemplo (y de manera fundamental) sumar a los impuestos el monto referido a lastransferencias de capital, en el supuesto de que algunas municipalidades habrancomputado la recepcin del FCM dentro de la segunda cuenta .57

Lamentablemente, en el caso de la muestra nacional de municipalidades, no sepudo contar con los montos efectivamente obtenidos, sino slo con lospresupuestos de inicio de ao. Ello ha complicado las comparaciones con el FCM,debido a que las cifras referidas a este ltimo son las ejecutadas y no laspresupuestadas para el ao 1993. En particular, el FCM ejecutado habra estadomuy por encima del presupuestado, tal como lo indica la mayora de valoresnegativos que se obtienen al descontar dicho fondo de los impuestos totales(incorporando en estos ltimos las transferencias de capital).

Debido a lo anterior, el anlisis para el ao 1993 (similar al efectuado para losconcejos municipales de Lima Metropolitana) no tiene mayor sentido.Afortunadamente, pudo disponerse de la informacin referida a los presupuestosmunicipales de la muestra nacional para el ao 1994 y, dado que tambin se pudodisponer de las cifras presupuestadas del FCM para dicho ao, lo anterior hapermitido realizar el estudio requerido. Precisamente, el anlisis con los datos de1994 confirma la idea de que no pocas municipalidades computan el FCM comotransferencias de capital, debido a lo cual se ha sumado dicha cuenta a la deimpuestos en el Cuadro No. 3.9. Adems, se ha podido apreciar que algunosgobiernos locales registran dicho fondo incluso como transferencias corrientes,ya sea por el ntegro del monto o por una parte del mismo (el 20%) y, en el ltimocaso, la otra parte la incluyen como transferencia de capital.

En el Cuadro No. 3.15 se resume la participacin de los recursos propios (una vezdescontado el FCM) dentro del total de ingresos para las municipalidades de LimaMetropolitana, y se incluye su desagregacin en los dos grandes grupos: ingresostributarios y no tributarios. En general, puede observarse que todos los ConcejosDistritales tienen como su principal fuente de financiamiento (muy por encima del50% y, en varios casos, muy cerca al 100%) a los recursos propios. Las nicasexcepciones son El Agustino y Carmen de la Legua. Lo contrario ocurre con losConcejos Provinciales, fundamentalmente en el caso de Lima, lo que serdiscutido posteriormente.

Es interesante destacar que dentro de los recursos propios son los recursostributarios los que tienen de lejos la mayor importancia, y no se aprecia casoalguno en el que los recursos no tributarios tengan la mayor participacin. Sibien podra interpretarse que lo anterior es algo saludable en trminos de

57. Aqu debe acotarse que el FCM es, en realidad, una transferencia de capital, dado que elgobierno central ha decidido que la mayor parte del mismo (80%) debe ser destinada a inversin.Por otra parte, no se conoce la existencia de algn otro tipo de transferencia de capital.

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autonoma municipal, independientemente que los montos absolutos seanpequeos, en realidad puede argumentarse que la situacin es precisamente laopuesta en trminos de la dependencia con respecto al gobierno central. Una delas razones que quiere enfatizarse aqu para justificar esta afirmacin es que losgobiernos locales no tienen la posibilidad de determinar sus impuestos (ni subase ni sus tasas), y estn limitados a la utilizacin de las tasas y contribucionesdictadas por el gobierno central. Por lo tanto, en un sentido estricto, podraplantearse que los ingresos tributarios no sean considerados como parte de losrecursos propios, en cuyo caso la aparente autonoma municipal no sera tal, loque corrobora la hiptesis planteada en el presente trabajo.

Otro hecho relevante es la concentracin de los distritos ms pudientes en losprimeros lugares en cuanto a participacin relativa de los recursos propios y,especialmente, en relacin a la importancia de sus ingresos tributarios, mientrasque los distritos ms pobres se ubican en promedio en las ltimas posiciones. Laexplicacin para ello es muy sencilla, y reside en la mayor posibilidad de losgobiernos locales correspondientes al primer grupo de recaudar impuestos(fundamentalmente el predial) y cobrar a los usuarios (bsicamente a travs de lastasas). El Cuadro No. 3.16 presenta la desagregacin de los recursos propios entreimpuestos, tasas y contribuciones, lo cual permite corroborar dicha aseveracin.

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Cuadro 3.15

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Cuadro 3.16

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continuacin

No debe sorprender el hecho de que las contribuciones sean en la mayora decasos cantidades irrisorias, dadas las grandes limitaciones existentes para lautilizacin de las mismas y que fueron precisadas en el anlisis operativo de laestructura tributaria local. El problema es que precisamente dichas herramientas(sobre todo las referidas especialmente a obras pblicas) son las que tericamentedebieran servir como mecanismos principales de recuperacin de las inversiones.Afortunadamente, las tasas son relevantes en trminos cuantitativos, lo queimplica el funcionamiento de los mecanismos bsicos de financiamiento de losgastos de operacin y mantenimiento de las obras pblicas y de los servicios.Dentro de stas, la ms importante es el arbitrio destinado a la limpieza pblica.

Lo que puede llamar la atencin es el caso de Miraflores, al encontrarse un pocolejos de los primeros lugares, ms an cuando en el Cuadro No. 3.8 se aprecia quees la municipalidad que involucra los mayores montos de ingresos. Lo que ocurre

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es que cuenta con otras fuentes de ingresos tambin importantes como se ver enlos siguientes acpites .58

Por el lado de los recursos no tributarios destaca como la principal fuente laventa de bienes y servicios (ver el Cuadro No. 3.17), es decir, la partida dondese incluyen los servicios bsicos como expedicin de documentos y realizacinde matrimonios civiles, entre otros. En segundo lugar, y muy cerca de laanterior, se encuentra la cuenta referida a las multas y moras, lo que es un claroindicador de que el incumplimiento de las normas municipales y/o el retraso enlos pagos no es insignificante. Un mayor monto o porcentaje en esta ltimacuenta para algunas municipalidades puede significar dos cosas: el menorrespeto por la autoridad municipal o por los vecinos, o una mejor capacidad defiscalizacin del incumplimiento de las normas. El caso de Miraflores pareceraser ms bien el ltimo, dado el reconocimiento generalizado de la buena gestinque vienen desempeando sus autoridades municipales.

En cuanto a la situacin de los gobiernos locales fuera de Lima Metropolitana,la estructura de los recursos vara sustancialmente. En primera instancia, losingresos propios dejan de ser la principal fuente de financiamiento presupuestalpara la mayora de municipalidades distritales. As, puede apreciarse que menosde la mitad de las mismas alcanzan a tener ms del 30% de sus ingresos totalesen forma de recursos propios, y slo en 8 de ellas dicha relacin supera el 50%(ver el Cuadro No. 3.18). Por otra parte, son los recursos propios de losConcejos Provinciales los que en promedio permiten obtener altasparticipaciones relativas, escenario completamente opuesto al de LimaMetropolitana.

58. De este comentario puede desprenderse la importancia que tiene no observar de maneraaislada los cuadros referidos a participaciones porcentuales al interior de cada municipalidad. Lorecomendable es, entonces, utilizar continuamente como referencia el Cuadro No. 3.8, el cualbrinda las magnitudes monetarias de cada cuenta.

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Cuadro 3.1

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El motivo de este comportamiento paradjico entre Lima y otras provincias puedeestar en la escasa o nula capacidad de la mayor parte de los Concejos Distritalesfuera de la capital de la Repblica de generar ingresos propios, por lo que losConcejos Provinciales asumen dicha tarea. En cambio, en Lima, los primeros sonmuy dinmicos y tienen una base ms amplia que gravar, mientras que el ConcejoProvincial cada vez pierde ms recursos propios en favor de sus distritos y delresto del pas.

El Cuadro No. 3.18 anterior presenta algunos problemas estadsticos, los que estnreferidos a las cifras negativas all mostradas. stas nacen del ajuste que hubo

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Cuadro No. 3.18

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de efectuarse al total de impuestos en relacin al FCM, como fue explicadopreviamente. Algunas de ellas se deben simplemente a un equivocado registro delFCM dentro del monto referido a transferencias corrientes, lo que se detallar ensu oportunidad. Otras no tienen explicacin alguna salvo las malas estadsticaspresentadas por los gobiernos locales.

Otra diferencia importante respecto al escenario mostrado por los concejosmunicipales limeos es que, si bien los ingresos tributarios son de mayorsignificancia que los ingresos no tributarios en trminos generales, existennumerosos casos en los que la situacin es precisamente la inversa, debido a labaja recaudacin y el escaso cobro de cargos a los usuarios. Este problematributario se observa ms claramente en el Cuadro No. 3.19 y mediante sucomparacin con el Cuadro No. 3.16 referido a Lima Metropolitana.

Una tercera diferencia que puede plantearse se refiere a la composicin de losingresos no tributarios. Las multas en ningn caso son relevantes, mientras que lasrentas de propiedad (que agrupan entre otras cuentas al alquiler de inmuebles ya los intereses financieros) llegan a ser muy significativas en varios casos,superando incluso de manera considerable a las ventas de bienes y servicios (verel Cuadro No. 3.20).

3.3.2 El Fondo de Compensacin Municipal

El FCM empez a operar recin en el mes de marzo de 1994, por lo que durantelos dos primeros meses de dicho ao, as como durante todo el ao 1993, lasmunicipalidades siguieron recibiendo los impuestos que luego pasaron aconformar el FCM (el impuesto de promocin municipal y el impuesto al rodaje)de manera separada y segn los criterios establecidos para cada uno de ellos. Sinembargo, para hacer ms fciles las comparaciones, en lo que sigue se hablarconstantemente de las cifras del FCM para 1993 y para 1994.

El monto total recibido por las municipalidades por concepto de FCM en 1993(recordar la aclaracin previa) fue ligeramente superior a 417 millones de soles, loque expresado en trminos reales de 1994 equivale a casi 482 millones de soles, talcomo se puede apreciar en el Cuadro No. 3.21. Dado que la recaudacin total porconcepto del IGV en dicho ao fue de 3,537 millones de soles reales, se puedeconcluir que el IPM signific 393 millones de soles reales para las municipalidades(1/9 del IGV). De lo anterior, la recaudacin del impuesto al rodaje habra alcanzadounos 89 millones de soles reales (FCM-IPM).

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Cuadro No. 3.19

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Cuadro 3.20

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Cuadro 3.21

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Por su parte, durante 1994, las municipalidades recibieron por medio del FCM 660millones de soles, casi 180 millones de soles reales adicionales con respecto a 1993,lo que implic un crecimiento del fondo de 37% en trminos reales. La explicacinde tal incremento se encuentra en el significativo aumento en la recaudacin del IGV(47%), lo que gener un monto de IPM de 578 millones de soles; mientras que elimpuesto al rodaje disminuy su recaudacin en trminos reales, situndose en 82millones de soles. Es as que el IPM pas de representar el 81.5% del FCM en 1993al 87.5% del fondo en 1994.

Sin lugar a dudas, pues, el IPM ha sido la principal fuente de recursos a nivelmunicipal (ver tambin el Cuadro No. 2.4). Ahora bien, debido a que el criteriode distribucin original perjudicaba a las municipalidades ms pequeas, que erantambin las ms pobres, la nueva Constitucin de 1993 cre el FCM (que incluyeal impuesto anterior) con el objetivo de corregir la situacin anterior y convertirseen un elemento redistributivo. Es as que el criterio fundamental, sino el nico,para definir la distribucin del FCM es el equitativo, basado en las variablessociales identificadas con anterioridad.

En trminos generales, y a nivel departamental, puede decirse que efectivamentelas zonas ms pobres y rurales han sido las ms favorecidas. As, losdepartamentos ubicados en la zona denominada trapecio andino (Huancavelica,Cuzco, Apurmac, Puno y Ayacucho), que conforma el espacio continuo mspobre del pas, son en promedio los ms beneficiados con la distribucin impuestapor el FCM (ver el Cuadro No. 3.21). A excepcin del ltimo departamentomencionado, los 4 primeros han experimentado incrementos en sus ingresos porel FCM notablemente superiores al 100% en trminos reales, durante 1994 enrelacin a 1993, aumentando con ello de manera significativa su participacinporcentual con respecto al total del FCM. En todo caso, lo ocurrido con Ayacuchotampoco es despreciable, puesto que el crecimiento de sus ingresoscorrespondientes estuvo muy cerca del 100%.

No deja de llamar la atencin, sin embargo, el espectacular aumento de recursosen el departamento de Piura, el que se encuentra lejos de ser uno de los mspobres, al menos en trminos del PBI per cpita (ver el Cuadro No. 3.22). Ahorabien, debe recordarse que el criterio de distribucin del FCM no se refiere a lapobreza a nivel departamental, y mucho menos a indicadores econmicos comoel PBI per cpita, sino que se basa, en primera instancia, en un anlisis a nivelprovincial referido a la tasa de mortalidad infantil, ponderando su importancia deacuerdo a la cifra poblacional provincial y, en segunda instancia, en un anlisisdistrital en funcin a la poblacin urbana y rural, ponderando la primera con unpeso de 1 y la segunda con un peso de 2.

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Cuadro No. 3.22

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En condiciones normales sera razonable suponer que la tasa de mortalidad infantilde una determinada zona podra aproximarse bastante bien al nivel de pobreza dedicha zona. Lo anterior, sin embargo, no quiere decir que no pueda ocurrir locontrario, es decir, que una zona no muy pobre tenga una tasa de mortalidad infantilms alta que otra zona ms pobre, simplemente por el hecho de un relativo descuidoen las condiciones de salud al priorizarse otros servicios, como por ejemplo (encierta medida) la educacin. Adems, al ponderar la tasa de mortalidad infantilprovincial por la correspondiente poblacin provincial se resta importancia a laslocalidades pequeas. En la medida en que Piura es el departamento con mayorpoblacin (despus de Lima) podra estar ocurriendo lo inmediatamente anterior, entrminos de que aun cuando las tasas de mortalidad infantil de sus provincias no seanlas ms altas, se estaran ms que "compensando" por sus poblaciones relativamentemayores.59

En el otro extremo, tambin puede decirse que los departamentos ms ricos, esdecir, aquellos que cuentan con los mayores niveles de produccin per cpita, sonen conjunto los que menos se han beneficiado con el sistema de distribucin delFCM. Tal es el caso de Moquegua, Tacna, Loreto y Madre de Dios. El problemaaqu al utilizar esta definicin de riqueza es que 3 de los 4 departamentosmencionados cuentan con las poblaciones ms pequeas del pas (Moquegua,Tacna y Madre de Dios), y de all sus altsimos niveles de PBI per cpita.Adems, en el caso de los dos ltimos departamentos (y sobre todo en Madre deDios) la riqueza no es tal, en la medida en que los volmenes de produccingenerados en sus espacios fsicos son significativamente pequeos.

Siempre a nivel departamental, la nica zona que result perjudicada en 1994 enrelacin a 1993 fue Lima, experimentando una contraccin en los recursospercibidos superior al 20% en trminos reales (alrededor de -10.7% en trminosnominales). Esto ha implicado que la participacin de este departamento en eltotal del FCM disminuya de un 35% en 1993 a un 20% en 1994. Aun cuando ladistribucin distrital del fondo para los distritos de las provincias de Lima yCallao sigue un conjunto de criterios diferentes con respecto al del resto del pas(y de las otras provincias del mismo departamento de Lima), ello no es la causade esta evolucin negativa. La explicacin ms bien se encuentra exclusivamenteen lo sucedido con el Concejo Provincial de Lima (como se ver ms adelante),en la medida en que anteriormente concentraba gran cantidad de los recursos, loscuales deban ir al Fondo de Inversin Municipal (denominado INVERMET);mientras que con el FCM hubo un cambio radical, dadas las considerablementebajas tasas de mortalidad infantil de la provincia y dada la asignacin del 80% delmonto total provincial para los distritos.

59. Este comportamiento quedar ms claro posteriormente, cuando se presente la informacinreferida a la tasa de mortalidad infantil para algunas provincias.

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Adems, si bien se dio una disposicin transitoria segn la cual la asignacinmnima de recursos para las municipalidades en 1994 sera 135% de lo recibidoen 1993, con el objetivo de no perjudicar a cualquier gobierno local con ladistribucin planteada por el FCM, se precis que dicha asignacin mnima slocorrespondera a aquellas municipalidades que no alcanzaran a representar msdel 2% del FCM. Dado que el Concejo Provincial de Lima represent 4.8% delFCM de 1994 no le correspondi esa asignacin mnima, y de all que haya sidola nica municipalidad perjudicada. Todo esto, y en particular esta disposicintransitoria, constituyen elementos que han permitido especular respecto a que unode los objetivos de la creacin del FCM habra sido poltico, en trminos deafectar la gestin del Alcalde de Lima. La interrogante que surge naturalmente espor qu no se le mantuvo al menos el mismo monto del que ya haba gozado dichamunicipalidad, ms an tomando en consideracin que la mayora demunicipalidades ms favorecidas no contaban ni cuentan actualmente con lacapacidad tcnica necesaria para manejar adecuadamente los excesivos recursosasignados.

Es decir, los esfuerzos del gobierno central se han orientado al mejoramiento dela equidad de la distribucin de los recursos, con una clara intencinredistributiva; pero no se ha apreciado un esfuerzo por mejorar la captacin derecursos propios por parte de las municipalidades. Es ms, esta carencia deincentivos para el mejoramiento de la gestin municipal parecera estar brindandouna seal en torno a la conveniencia de seguir siendo pobre, para as seguirrecibiendo importantes cantidades de recursos.

Ahora bien, parecera ser que el gobierno central se ha percatado del serioinconveniente generado en el caso de Lima, en la medida en que es de lejos eldepartamento con mayor aumento en la asignacin presupuestada del FCM para1995, en relacin a 1994 (ver el Cuadro No. 3.23) , constituyendo uno de los dos60

nicos casos con crecimiento por encima del promedio nacional. No obstante, loanterior no debe ser interpretado como una mejora importante y exclusiva en elcaso de Lima, en la medida en que las cifras estn expresadas en trminosnominales, por lo que si se les descuenta la inflacin estimada para 1995 del ordendel 10%, el crecimiento sera prcticamente nulo . En la medida en que en este61

escenario todos los otros departamentos experimentaran contracciones reales en

60. Este primer lugar ocupado por Lima es de acuerdo al monto total aprobado en la Ley dePresupuesto del Sector Pblico (650 millones de soles). Si, en su lugar, el monto total del FCMfuese 840 millones de soles (como estiman algunos funcionarios del MEF), Lima no ocupara elprimer lugar en crecimiento de sus recursos, aunque estara muy cerca a los departamentos lderesal respecto.

61. Adems, debe tenerse presente que las cifras presupuestadas para el ao 1994 soninferiores a las ejecutadas en dicho ao, siendo estas ltimas muy cercanas a las presupuestadaspara 1995 en el escenario (a).

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los recursos recibidos por concepto del FCM, y dado que se espera lograr unimportante incremento real en la recaudacin del IGV (que incorpora al IPM),resulta mucho ms razonable pensar en un escenario parecido a 1995 (b). En dichasituacin, las tasas de crecimiento involucraran mejoras reales importantesaunque, como se dijo anteriormente, no exclusivas para el caso limeo.

De lo anterior se desprende que ms importante que el punto referido a que siLima ser o no el departamento ms favorecido en el presente ao (donde lasegunda alternativa parecera ser la ms probable), es el hecho de que no seguirperdiendo importancia relativa y, en su lugar, mantendr su posicin relativaactual o, incluso, la mejorar levemente. Algunos dirn, como se plante alempezar el prrafo precedente, que las autoridades centrales estaran entoncestendiendo a corregir el "exagerado" ajuste que se aplic sobre Lima durante 1994;mientras que otros sostendrn (fundamentalmente los opositores al rgimencentral y, en particular, las autoridades ediles afectadas) que el dao ya se hamaterializado y ha sido tan grave que difcilmente poda esperarse unempeoramiento de la situacin.

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Cuadro 3.23

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 143

Si bien este estudio de descentralizacin se centra en la importancia de losgobiernos locales, resulta conveniente hacer algn tipo de referencia a lasregiones, al menos cuando las cifras as lo permiten. Segn la Constitucin, debenhaber tres niveles de gobierno: el central, los regionales y los locales. En laactualidad, los nicos niveles existentes son el primero y el ltimo, mientras queen el caso del segundo lo que existe son los Concejos Transitorios deAdministracin Regional (CTAR) como paso previo a la conformacin de losgobiernos regionales. Es as que, aun cuando los lmites actuales de las diversasregiones estn en discusin, puede resultar ms interesante para los fines delestudio clasificar el FCM a nivel regional en lugar del nivel departamental, dondeeste ltimo no conforma nivel alguno de gobierno, ni siquiera en trminostransitorios .62

Los Cuadros No. 3.24 y 3.25 presentan la informacin sobre el FCM a nivelregional de manera similar a como lo hacen a nivel departamental los Cuadros No.3.21 y 3.23, respectivamente. Las regiones de Lima, Ucayali, Loreto, Arequipa,San Martn y La Libertad muestran las mismas cifras que sus correspondientesdepartamentos, lo que resulta evidente al tomar en consideracin que cada una deestas regiones est conformada exclusivamente por su respectivo departamento.Resulta interesante, o al menos anecdtico, apreciar que precisamente estas 6regiones son las que ocupan los 6 ltimos lugares en cuanto a porcentajes devariacin de los recursos recibidos por concepto del FCM para el perodo 1993-1994, a pesar de que a nivel departamental ello no es as . Asimismo, a excepcin63

de La Libertad, stas son las nicas regiones cuyas tasas de variacin del FCM sesitan por debajo del promedio nacional. De igual manera, para el perodo 1994-

62. Un hecho que refuerza la idea anterior es la desaparicin de las CorporacionesDepartamentales de Desarrollo (CORDES), las cuales han sido reemplazadas en gran medida porlos CTAR. Sin embargo, debe precisarse que al no haberse creado CTAR para el departamento deLima, subsisten an CORDELIMA y CORDECALLAO, aunque slo la ltima institucin esverdaderamente importante en cuanto a la magnitud de los recursos manejados. Precisamente, araz de la relevancia de CORDECALLAO, se aprecia la gran injerencia del gobierno central en elmbito local, la que llega al extremo de entrar en clara "competencia" (en el sentido de generarconflictos) con el Concejo Provincial del Callao, restndole recursos a este ltimo (el 2% de lasrentas percibidas por la recaudacin de aduanas en dicha provincia, que debera constituir unafuente de ingresos para la municipalidad, va a parar a las arcas de la Corporacin de Desarrollo).

63. Lo que ocurre es que los departamentos cuyos recursos del FCM han variado menos quelos correspondientes a los departamentos mencionados, al formar las regiones se agrupan conotros departamentos (o provincias de los mismos) que han experimentado tasas de crecimientoconsiderablemente ms altas. As, a grandes rasgos, los departamentos de Tacna y Moquegua sejuntan con Puno para formar la regin Jos C. Maritegui; Madre de Dios se junta con Cuzco yApurmac para formar la regin Inka; Ica se junta con Ayacucho y Huancavelica para formar laregin Los Libertadores - Wari; y Tumbes se junta con Piura para formar la regin Grau. Como sepuede apreciar, los departamentos mencionados en segunda instancia en las regiones anterioresocupan los 6 primeros lugares en cuanto a tasas de variacin del FCM y alcanzan a sumar montosciertamente representativos a nivel regional.

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1995(a), salvo el caso de Lima (que pasa al primer lugar), las otras 5 regionessiguen ocupando los ltimos lugares.

En funcin a lo anterior, no sorprende que la regin ms favorecida durante 1994(en relacin a 1993) haya sido la Inka, en la medida en que est compuestafundamentalmente por el departamento del Cuzco (el de segundo mayorcrecimiento y con una de las ms altas participaciones relativas), y escomplementada por la mayor parte de Apurmac (nmero 3 entre losdepartamentos de mayor crecimiento) y por el ntegro de Madre de Dios (el ltimodepartamento con variacin positiva, pero de muy poca significancia en eldesempeo de la regin). Las tres siguientes regiones en porcentaje decrecimiento del FCM son precisamente las ya mencionadas, que involucrancombinaciones de departamentos con altas tasas de variacin con aqullos debajas tasas. Por ltimo, las regiones situadas a mitad de la tabla estn conformadaspor los departamentos situados aproximadamente en igual posicin.

Este comportamiento regional y departamental es fiel reflejo de lo ocurrido conlas provincias pertenecientes a cada una de dichas demarcaciones polticas. Amanera de ejemplo, se ha tomado la evolucin del FCM de las provinciasutilizadas en la muestra de municipalidades a nivel nacional (tanto de losConcejos Provinciales como de los Concejos Distritales) y de las provincias deLima y Callao. La informacin presentada en el Cuadro No. 3.26 seala que lasprovincias que mayor crecimiento han experimentado en los montos recibidos sonen promedio las pertenecientes a la regin Inka, seguidas de cerca por lascorrespondientes a la regin Los Libertadores - Wari; mientras que el ltimo lugar es ocupado por Lima, siendo sta la nica provincia que ha decrecido.

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Cuadro No. 3.24

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Cuadro No. 3.25

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Cuadro No. 3.26

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En este momento resulta til mostrar la relacin entre el FCM y la tasa de mortalidadinfantil a nivel provincial, dado que sta constituye la nica variable tomada encuenta para la distribucin de dicho fondo (adems, claro est, de la variable deescala dada por la poblacin). El Cuadro No. 3.27 comprueba, en general, que lasprovincias con mayores tasas de mortalidad infantil corresponden a aquellas que handisfrutado de las tasas ms altas de aumento en la asignacin del fondo (segn elCuadro No. 3.26), as como las provincias con menores tasas de mortalidad infantilcorresponden a las de menor ritmo de expansin.

Relacionando ambos cuadros tambin sobresale la relevancia de la poblacin comomecanismo asignador de los recursos. Para ello es suficiente comparar dichavariable (su importancia relativa con respecto al total nacional) con la participacinporcentual que tiene el FCM recibido por cada provincia sobre el total nacional(bsicamente para el ao 1994). Puede observarse que a mayor (menor) poblacin,ms alto (bajo) es el monto provincial percibido por concepto de dicho fondo. Tanimportante es la poblacin (dada las grandes diferencias en magnitudes entre lasdiversas provincias) que las provincias con las tasas de mortalidad infantilconsiderablemente ms altas recin ocupan las posiciones novena en adelante(dentro de la muestra) en cuanto a participacin porcentual del FCM total.

Un aspecto que resulta interesante analizar es el referido a la asignacin del FCM alos Concejos Municipales Provinciales, ya que an cuando la norma establece quelas municipalidades provinciales slo deben percibir el 20% del valor del fondo(dejando el 80% para las municipalidades distritales), cada una de ellas tiene bajosu directa jurisdiccin la zona denominada comnmente Cercado, que no es sino lacapital de la provincia. Ello lleva a que cada Concejo Provincial reciba tambin laparte del FCM correspondiente a dicha zona, de la misma manera como recibe suparte cualquier Concejo Distrital, a pesar de que tal zona no conforme legalmenteun distrito.

Es as que, a nivel nacional, los Concejos Provinciales alcanzaron a recibir msdel 43% del FCM repartido durante 1994, lo que, descontando el 20% que lescorresponde por el hecho de ser municipalidades provinciales, significa que losCercados (que son administrados por los Concejos Provinciales) percibieron unacifra ligeramente superior al 23% del fondo. Por otra parte, durante 1993, dichosConcejos Municipales obtuvieron el 59% de lo recaudado por los impuestos queahora componen el FCM (ver el Cuadro No. 3.28). Un hecho que vale la penadestacar es el referido al mantenimiento, en trminos reales, del monto asignadoa los Concejos Provinciales, a pesar de la contraccin en su importancia relativa,lo que se explica por el aumento significatico en el monto del fondo. Sin embargo,tambin debe remarcarse el hecho de que durante 1993 la mayor porporcin delos fondos fueron recibidos por el hecho de ser provincias y no por los Cercados .64

64. Lamentablemente no se ha podido obtener informacin sobre la proporcin precisa alrespecto.

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Evidentemente, estas proporciones sorprenden, en el sentido de que resulta difcilde explicar asignaciones en promedio mayores para el equivalente a un distrito (elCercado) con respecto a una provincia. Es decir, si se pretende que lasmunicipalidades provinciales continen ejerciendo sus funciones de alcanceprovincial, no es posible disminuir fuertemente su importancia relativa en cuantoa recursos transferidos y, peor an, darles la seal de que la mayor proporcin delos recursos que perciben es para atender las necesidades del Cercado,descuidando las obras de carcter interdistrital. Precisamente, este hecho es el queha permitido el surgimiento de opiniones en torno a que el objetivo del gobiernocentral habra sido fundamentalmente reducir de manera significativa el campo deaccin efectivo de las municipalidades provinciales, a pesar de que no se hayaefectuado modificacin alguna en materia legal respecto a las funciones de dichasinstancias de gobierno. Ello llevara, siguiendo en la misma lnea, a que talesmunicipalidades prcticamente se conviertan en unas distritales ms.

Ahora bien, si se entra al detalle regional, puede apreciarse que la opinin anterioren relacin a las municipalidades provinciales se aplica exclusivamente al caso deLima y, dentro de ste, a Lima Metropolitana (como se demostrar ms adelante).Una vez ms, la gran importancia de Lima determina el resultado nacional, y deall la necesidad de hacer esta precisin para evitar generalizar un comportamientoclaramente focalizado. Combinando la informacin del Cuadro No. 3.28 con ladel Cuadro No. 3.24 puede observarse cmo las provincias de la regin de Limaalcanzaron a recibir en promedio el 35% del FCM de toda la regin durante 1994(alrededor de 48 millones de soles), frente a un promedio de 78% durante 1993(135 millones de soles).

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Cuadro No. 3.27

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Los Concejos Provinciales del resto de regiones experimentaron incrementos realesen los recursos recibidos, aun cuando en la mayora de casos redujeron suimportancia relativa. Esto fue lo sucedido incluso en la regin Chavn, donde laparticipacin de las municipalidades provinciales se redujo en 10 puntos porcentua-les y, sin embargo, el monto percibido creci en 34% en trminos reales.

La importancia de los Concejos Provinciales (fundamentalmente en cuanto a loque han alcanzado a significar los Cercados o capitales de provincia) se hace mspalpable en los casos de las regiones Grau, Jos C. Maritegui, Chavn y Ucayali,en todas las cuales sobrepasan el 50% de sus respectivos fondos regionales.Ntese, eso s, que en todos esos casos ha habido una contraccin en laparticipacin relativa al comparla con la de 1993. Adems, dado el hecho yamencionado, segn el cual en 1993 dichos concejos reciban la mayor parte de susfondos por su naturaleza provincial, resulta evidente el crecimiento de laimportancia de los Cercados.

La nica regin cuyos Concejos Municipales Provinciales son en promedio menosimportantes que en Lima es la de Arequipa. Sin embargo, stos no fueronperjudicados en 1994 debido a que desde 1993 ya tenan una participacin pequeay muy similar. Es ms, dado el crecimiento del FCM durante 1994, estos ConcejosProvinciales experimentaron un incremento de recursos cercano al 29%.

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Cuadro 3.28

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En cuanto a las tasas de crecimiento de los recursos del FCM a nivel regional, elorden de clasificacin de los Concejos Provinciales es muy similar al orden declasificacin de los totales (Concejos Provinciales ms Concejos Distritales),aunque dichas tasas son menores en el primer caso, reflejando el hecho de que losms beneficiados han sido en general los Concejos Distritales. Prcticamente, lasnicas diferencias se producen por las mejoras de las regiones Nor Oriental delMaran (que pasa del sexto al tercer puesto) y Loreto (que pasa del undcimoal noveno lugar), que son precisamente las nicas regiones cuyos ConcejosProvinciales aumentaron su participacin relativa en los recursos del FCM.

Cuando se efectan las comparaciones entre las asignaciones presupuestadasdel FCM para los aos 1994 y 1995 no se aprecian modificaciones en laimportancia relativa de los Concejos Provinciales, lo que implicara laconformidad del gobierno central con la nueva situacin generada a raz delos cambios de 1994 con respecto a 1993 (ver el Cuadro No. 3.29). La nicaexcepcin es lo que ocurre en la regin Lima, aunque el aumento del 31% al35% simplemente recoge lo ocurrido efectivamente durante el ao 1994.

Lo interesante en el caso del FCM dirigido a los Concejos Provinciales de laregin Lima son las tasas de crecimiento presupuestadas (para el perodo 1994-1995) significativamente mayores a las correspondientes a toda la regin (31% y60% versus 13% y 41%), luego de haberse contrado en mucho mayorproporcin, en trminos efectivos, en el perodo 1993-1994 (-65% contra -23%). Ello puede ser utilizado como otro indicador del reconocimiento delexagerado dao que se habra causado casi exclusivamente al Concejo Provincialde Lima Metropolitana durante 1994.

En el Cuadro No. 3.29 tambin se incluye la cuantificacin de la importancia delos Cercados en cuanto a la recepcin de recursos del fondo sobre el totaldestinado a todos los distritos (sin incluir dentro de estos ltimos a los Cercados).Un extremo es el caso de los Cercados de la regin Ucayali, los que son tanimportantes que alcanzan a percibir montos en promedio 1.6 veces superiores alo que reciben los otros distritos. Al respecto, es bueno precisar que de las 4provincias que forman tal regin, una tiene slo 1 distrito (el Cercado) y otra tiene2 distritos, lo que no hace muy difcil la concentracin de los recursos en losCercados. En el otro extremo se encuentra la regin

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Cuadro 3.29

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Arequipa, cuyos Cercados reciben en promedio el equivalente al 10% de lo queperciben todos los distritos, donde estos ltimos constituyen un nmeroconsiderable en la mayora de provincias.

En el caso de los Cercados de la regin de Lima vuelve a apreciarse la gananciade importancia relativa, as como el notablemente ms alto crecimiento en laasignacin de recursos del FCM; tambin destaca el hecho de que las tasas decrecimiento anual son considerablemente mayores en el caso de los recursos delfondo de los Cercados que en el caso del ntegro de los recursos del FCM de losConcejos Provinciales, lo que nuevamente explicara la intencin de irconvirtiendo, en la prctica, dichos Concejos Provinciales (especialmente el deLima Metropolitana) en simples Concejos Distritales.

En la medida en que continuamente se hace alusin al caso de LimaMetropolitana, y dado que el anlisis de los recursos propios pudo incluir entreotros a dicha ciudad y a sus distritos, es conveniente presentar a continuacin lascifras del FCM para los Concejos Provinciales de Lima y Callao y para susrespectivos Concejos Distritales. En el Cuadro No. 3.30 se aprecia inicialmentela contraccin en casi 29% de los recursos percibidos por Lima Metropolitana araz de la aplicacin del FCM, la que se explica por la cada en ms de 32% deltotal de la provincia de Lima, motivada a su vez por la reduccin de 74%experimentada por el Concejo Provincial de Lima. Al comparar esta ltima cifracon la del promedio de Concejos Provinciales de toda la regin de Lima (-65%),y tomando en cuenta que la municipalidad provincial del Callao es una de las quemenor crecimiento ha experimentado (menos del 27% en trminos reales) en laregin, queda finalmente clara la causa ltima de dicho comportamiento y de otrosms agregados de esta regin. El nico Concejo Municipal que ha salidoperjudicado de la aplicacin del FCM, incluso en trminos nominales, es elProvincial de Lima.

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Cuadro No. 3.30

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Un aspecto que sobresale del cuadro anterior se refiere a que los ltimos lugaresen cuanto a importancia relativa del total del FCM de Lima Metropolitana, tantoen 1993 como en 1994, han sido ocupados mayormente por los distritos quepueden ser considerados balnearios, an cuando tengan un determinado porcentajede poblacin que vive en ellos de manera permanente. La razn es muy sencillaen la medida en que la principal variable para asignar los recursos a nivel distritalen las provincias de Lima y Callao en ambos aos ha sido la poblacin. En el otroextremo, en general, los distritos que cuentan con mayor poblacin han sido losque han recibido mayor porcentaje del FCM en ambos aos.

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Sin embargo, lo anterior no significa que no hayan ocurrido cambios y, ms bien,se alcanzan a apreciar algunas modificaciones al interior de los distintos grupos(tanto en ambos extremos como en la zona intermedia). La razn es queantiguamente, adems de la poblacin, el segundo criterio en importancia(bastante ms reducida) era el rea distrital (en Km ) ; mientras que en la2 65

actualidad se busca favorecer a las zonas urbano-marginales, incorporando,adems de la poblacin, algunos indicadores de necesidades bsicas insatisfechasmencionados en su oportunidad.

Un ejemplo de lo anterior es el caso de San Juan de Lurigancho, el distrito mspoblado, que ocupaba el quinto lugar entre los distritos ms beneficiados con elreparto del FCM en 1993 y pas a ocupar el primer lugar en 1994, multiplicandopor 9 su participacin en el FCM (siendo uno de los distritos que mayorcrecimiento ha mostrado en trminos reales) y ms que duplicando laparticipacin del siguiente distrito en importancia (Ate); incluso, durante 1994alcanz a recibir un monto del fondo considerablemente mayor al obtenido por elConcejo Provincial del Callao. La razn para lo anterior se bas en que, al no serun distrito de los de mayor tamao, perdi un poco de peso en 1993 al serponderado por dicha variable; mientras que con los nuevos indicadores msrelacionados con la pobreza se vio favorecido, a raz de ser el distrito con menoresingresos municipales per cpita.

Por otra parte, llaman la atencin las tremendas tasas de crecimiento de losrecursos recibidos por no pocos distritos. Al respecto, 24 distritos (prcticamentela mitad de las dos provincias analizadas) han tenido variaciones superiores al100%, 15 de ellos con tasas mayores al 200% y 7 de estos ltimos por encima del500%. La pregunta bsica es si dichas municipalidades estaban en condiciones,o si lo estn actualmente, como para manejar adecuadamente dichos recursos, msan si se recuerda que como mnimo el 80% de los mismos debe destinarse agastos de capital, lo que involucra en una primera etapa preparar y evaluarproyectos de inversin. La impresin que se tiene (corroborada conversando condiversas autoridades locales y centrales) es que ello no ha sido as y que, ms bien,se han desperdiciado recursos importantes e, inclusive, se han malversado partede ellos entre otras razones por desconocimiento y falta de capacidad tcnicamunicipal. Adems, si estos problemas han ocurrido en algunos distritos de LimaMetropolitana, no es muy difcil imaginarse cul ha sido el resultado a nivelnacional, sobre todo en las pequeas localidades de la sierra.

65. Los criterios anteriores se refieren a la distribucin del IPM, el que se ha demostrado queconstituye y constitua la parte ms importante de las transferencias de los impuestos nacionalescreados en favor de las municipalidades. Es por ello que, una vez ms teniendo en mente el afnde hacer ms sencillas las comparaciones, se apela al supuesto simplificador de la existencia delFCM en el ao 1993.

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Ahora bien, a pesar de que la cantidad de poblacin distrital sigue siendo uncriterio primordial para la distribucin del FCM, los indicadores referidos aciertas necesidades bsicas insatisfechas han ganado tanta importancia enconjunto que han permitido que varias municipalidades distritales de muy pocapoblacin se siten entre las que mayor crecimiento porcentual han tenido. Sinembargo, debe reconocerse tambin que dichos casos siguen representando lasparticipaciones relativas ms pequeas del fondo, precisamente por sus escasaspoblaciones.

El hecho de que distritos considerados tradicionalmente como ricos (por ejemplo,Miraflores y San Isidro) hayan experimentado tasas de variacin por encima del100% se debe exclusivamente al cambio de principales beneficiarios, pasando losdistritos a reemplazar a las provincias. En la medida en que lo que ha dejado depercibir el Concejo Provincial de Lima es mucho mayor de lo que ha dejado depercibir toda la provincia consolidada, incluso en trminos absolutos (es decir, ensoles), resulta evidente que se ha liberado una gran cantidad de recursos que ahoraes repartida entre todos los distritos. Adems, ante la pregunta referida a por qudichos distritos ricos han tenido mayores variaciones que varios distritos de clasemedia (como Pueblo Libre, Jess Mara, Brea, entre otros), la respuesta essimplemente que los montos asignados a los primeros eran muy pequeos y siguensiendo los ms bajos, superando slo a los llamados balnearios (debido a suspoblaciones significativamente mayores). Sin embargo, lo anterior estaracuestionando el cumplimiento estricto del objetivo equitativo que pareceinvolucrar la distribucin del FCM, por lo que si se insistiera en anteponer elcriterio de equidad a cualquier otro, lo ms conveniente sera utilizarfundamentalmente los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas y enmenor medida la poblacin.

La importancia del FCM se aprecia ms claramente cuando se le expresa comoporcentaje de los ingresos totales municipales y/o como porcentaje de losimpuestos totales, tal como aparece en el Cuadro No. 3.31. Es absolutamentecomprensible la mucho mayor importancia del fondo para los distritos pobres encomparacin a los distritos ms ricos. Para toda Lima Metropolitana, el fondorepresenta una cuarta parte de los ingresos totales y la mitad de los ingresos porimpuestos. Lamentablemente, al no contarse con cifras municipales para el ao1994, los clculos han tenido que efectuarse tan slo para el ao 1993. Lo quepuede anticiparse es que, salvo el caso del Concejo Provincial de Lima y del totalprovincial y metropolitano, la importancia del FCM durante 1994 debe serconsiderablemente mayor a la mostrada en este cuadro para los ConcejosDistritales.

En el Cuadro No. 3.32 se presenta el FCM recibido por algunos distritos yprovincias fuera de Lima Metropolitana que conforman la misma muestranacional utilizada para el anlisis de los recursos propios. All se aprecia quecasi la mitad de los Concejos Distritales han enfrentado variaciones por encimadel 100%, lo cual plantea la misma inquietud (aunque con mayor incertidumbre)

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que en el caso de las municipalidades de Lima y Callao, respecto al adecuadouso de dichos recursos. Del mismo modo, varios de los casos de ms altas tasasde crecimiento involucran a distritos con participaciones que siguen siendo delas ms pequeas, lo que se explicara en esta oportunidad por su caractersticade ruralidad, dado que la poblacin rural (que se suele concentrar en pequeosgrupos) tiene asignada una ponderacin del doble de la correspondiente a lapoblacin urbana (que suele concentrarse en grandes grupos).

La tasa media de crecimiento en el monto de recursos recibidos por parte de losdistritos que componen la muestra nacional es apreciable y significativamentesuperior a la tasa promedio de incremento de los distritos componentes de laProvincia Constitucional del Callao (36%), pero bastante menor que lacorrespondiente a los distritos de la provincia de Lima (183%). Ello se explica porla considerable reduccin del fondo recibido por el Concejo Provincial de Lima que,como ya se demostr, "liber" una importante cantidad de recursos, gran parte delos cuales se repartieron entre los Concejos Distritales de dicha ciudad.

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Cuadro No. 3.31

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En el Cuadro No. 3.32 se puede apreciar que los distritos ms poblados comoCatacaos (Piura), Punchana (Maynas), Los Baos del Inca (Cajamarca) yYanacancha (Pasco), son los que alcanzan las mayores participaciones en ladistribucin distrital del FCM, tanto en 1993 como en 1994. Los montos recibidospor estas municipalidades se asemejan a los recibidos por las municipalidadeslimeas que se sitan entre los puestos 20 a 30 (ordenadas de mayor a menor), porejemplo Surquillo y San Miguel, entre otras. En la medida en que dichos distritos dela muestra nacional se encuentran en el tercio superior de ingresos municipales percpita, as como debido a que no son precisamente los mejores ejemplos deruralidad, el objetivo de equidad que parece seguir la distribucin del FCM no seestara cumpliendo en trminos estrictos.

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Cuadro 3.32

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En el otro extremo, los distritos menos poblados como Cochas, Carania, Iray yMadean, son los que reciben las menores cantidades del FCM distribuido en lamuestra escogida. Lo que llama la atencin, por un lado, es que tres de los cuatrodistritos anteriores pertenezcan a una misma provincia (Yauyos), y que sta seaparte del departamento de Lima; el distrito restante (Iray) pertenece a la provinciade Condesuyos, en Arequipa. Sin embargo, lo anterior tiene una razn muyfcilmente comprensible y es que Yauyos es una de las provincias de menorpoblacin en Lima y con respecto a la mayora de provincias del pas, a la vez quees una de las que mayor nmero de distritos tiene a nivel nacional. Por otro lado,si el objetivo es la equidad, resulta difcil entender cmo estos distritos recibenmenores o iguales montos del fondo que un balneario de "lujo" de LimaMetropolitana como Santa Mara del Mar, teniendo adems este ltimo menor oigual cantidad de poblacin que los otros y un ingreso municipal per cpitarealmente exorbitante.

Al nivel de los Concejos Provinciales, un primer aspecto que puede observarse esque a pesar de que todos han mostrado variaciones positivas en los recursosrecibidos, la mayora de ellos ha perdido importancia relativa respecto a losdems, debido fundamentalmente al gran crecimiento de la municipalidadprovincial de Lambayeque. Este ltimo comportamiento es el resultado delcambio de criterios de distribucin a partir de 1994, conjuntamente con lacombinacin de una de las tasas de mortalidad infantil ms altas de la muestra(slo superada por Lamas y Chivay en menos de 10 casos por mil) con la segundamayor poblacin de la misma (slo superada por Cuzco, por lo que este ltimo

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Concejo Provincial es el que mayor monto recibe del FCM). Adems, el hecho deque Lambayeque y Lamas sean las provincias que ms han crecido en recursosguarda relacin con el hecho de ser las que menos ingresos municipales per cpitahan tenido en 1993.

Es bueno precisar que si las participaciones porcentuales hubiesen sido calculadassobre la suma de distritos y provincias, se apreciara claramente la prdida deimportancia relativa de los Concejos Provinciales respecto a los ConcejosDistritales. As, trabajando con los totales de la muestra, el primer grupo demunicipalidades pasa de un 49.5% durante 1993 a un 46% durante 1994. Ello noquita, sin embargo, que algn Concejo Provincial pueda haber mejorado suparticipacin relativa debido al fuerte aumento en los recursos percibidos por suCercado; ste ha sido el caso, por ejemplo, del Concejo Provincial de Lambayeque,el cual pas del 5.4% del total de la muestra en 1993 al 8.9% en 1994.

Comparando las tasas de crecimiento de estos Concejos Provinciales con las delos correspondientes de Lima y Callao, se aprecia que las primeras son mayores,en la medida en que el IPM estaba muy concentrado en Lima Metropolitana hasta1993. A pesar de lo anterior, el Concejo Provincial de Lima sigue siendo el quemayor proporcin del FCM recibe, an cuando cuenta con la segunda ms bajatasa de mortalidad infantil de la muestra. La razn para seguir ocupando de lejosel primer lugar es simplemente la gran cantidad de poblacin que habita en laprovincia (ms del 25% del total nacional). De igual manera, el ConcejoProvincial del Callao ocupa el segundo lugar, superando largamente a todos losconcejos de la muestra.

De manera similar a como se hizo para las municipalidades de LimaMetropolitana, en el Cuadro No. 3.33 se brinda la estimacin de la importanciarelativa del FCM respecto a las finanzas locales de la muestra a nivel nacional.Evidentemente, los indicadores escogidos son mucho mayores en este grupo demunicipalidades que en las de la ciudad de Lima, y en un gran nmero de casosmuestran que el ntegro o casi el ntegro de los impuestos est compuesto por elfondo en anlisis. Sin embargo, aparecen varias cifras que llaman la atencindebido a la imposibilidad de su ocurrencia. Nos estamos refiriendo a

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Cuadro 3.33

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los porcentajes por encima del 100%, los que guardan relacin con los porcentajesnegativos que mostraban los impuestos (una vez descontados del FCM) en laseccin anterior. Es decir, es obvio que en dichos casos existe algn tipo de error,a pesar de lo cual se ha optado por mantener tales cifras para que quedeconstancia de la inconsistencia y/o equivocaciones que no deberan suceder en lapresentacin de ciertos presupuestos .66

De todo lo anterior se desprende que efectivamente se ha buscado favorecer a losdistritos en comparacin con las provincias y, en el caso del Concejo Provincialde Lima, en detrimento del mismo. Ello, adems del componente de equidadincorporado, implica algunos componentes de eficiencia y accountability(rendicin de cuentas) que vale la pena comentar.

Segn el criterio de eficiencia, un aspecto positivo de la intencin del FCM es quelas municipalidades distritales se encuentran evidentemente ms cercanas que lasmunicipalidades provinciales (y que cualquier otro nivel de gobierno) a lapoblacin afectada, por lo que cuentan con un mayor grado de conocimientorespecto a los requerimientos de la misma. No obstante, en la actualidad, la mayorparte de los Concejos Distritales no cuenta con la capacidad idnea paracomportarse de manera eficiente; es ms, incluso muchas autoridades no tienenun completo conocimiento sobre sus responsabilidades.

Adems, el relativo descuido de las municipalidades provinciales (destacandoparticularmente el caso de Lima Metropolitana) tampoco es eficiente, en el sentido deque hay un conjunto de servicios que slo pueden proveerse de manera ptima a nivelinterdistrital o provincial, debido a las economas de escala y/o externalidades que segeneran . Es as que, ante la relativa escasez de recursos, podra estar ocurriendo (no67

slo en la municipalidad provincial de Lima) una desatencin de los problemasprovinciales, para concentrarse casi exclusivamente en los Cercados.

Desde el punto de vista de la poblacin, sta puede exigir ms fcilmente elcumplimiento de un determinado plan de gobierno a la autoridad distrital que aotra instancia gubernamental, ejerciendo su derecho a voz (por ejemplo, vaCabildos abiertos) y a voto (por ejemplo, va elecciones). Es decir, tambin existeun aspecto positivo segn el criterio de rendicin de cuentas. Lamentablemente,

66. En la medida de lo posible se han efectuado las correcciones que correspondan. Porejemplo, el Concejo Distrital de Aczo, en la provincia de Raimondi (Ancash), registr su FCM enla cuenta de transferencias corrientes y no en la de impuestos ni en la de transferencias de capital.Sin embargo, para efectos del cuadro que se presenta inmediatamente, se hizo el traslado decuentas correspondiente y as se obtuvo la cifra de 100% en la primera columna.

67. Independientemente de si la intencin de la norma legal fue o no promover las relaciones entrelas municipalidades distritales para atender los problemas interjurisdiccionales, reemplazando enalguna forma lo que deberan hacer las municipalidades provinciales, el hecho cierto es que stas nose han dado en gran medida debido a la falta de incentivos o mecanismos que "premien" talesrelaciones.

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la falta de un adecuado conocimiento de la comunidad sobre sus derechos ydeberes, por un lado, as como la escasa o nula labor de fiscalizacin por parte dela Contralora General de la Repblica, por otro lado, han llevado a que elaccountability no funcione de manera fluida.

Finalmente, tambin se puede detectar la existencia de un problema de eficienciaintertemporal en la forma de distribucin actual del FCM. La idea es que no estpresente ningn incentivo para mejorar la situacin de cada localidad (sea sta unaprovincia o un distrito), dado que el criterio de distribucin slo contempla lacuestin equitativa en trminos estticos. Es as que el incentivo es ms bienperverso, en el sentido de que la comunidad que mejore su situacin percibirmenores recursos del fondo en los siguientes perodos, por lo que no serconveniente prosperar. Adems, ello ha llevado (segn informacionespreliminares) a que no pocas municipalidades descuiden sus ingresos propios, detal manera que la recaudacin de los mismos ha disminuido.

3.3.3 Otras transferencias

Este acpite se refiere a las transferencias corrientes y no a las de capital, debidoa que las ltimas se refieren al FCM que acaba de ser materia de discusin. Sinembargo, adicionalmente se incorpora el rubro otros, sobre el cual no ha sidoposible encontrar alguna desagregacin o explicacin respecto a las cuentas quelo conforman.

La duda en la situacin de Lima Metropolitana es si los pocos gobiernos localesque incluyen el rubro otros hacen referencia all al FCM (o a parte de l), dadoque no se cont con alguna partida explcita de transferencias de capital (situacinque s ocurri para el caso de las municipalidades de la muestra nacional), o si esun saldo de balances pasados, o cualquier otra cosa. En todo caso, salvo los casosde La Punta, Miraflores, San Juan de Miraflores y La Molina, principalmente, elhecho de incluir el rubro otros dentro de este acpite no afecta mayormente losresultados generales (ver el Cuadro No. 3.34).

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Cuadro 3.34

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El caso que ms preocupa es el de Miraflores, dado que es el que ms llamaba laatencin por no encontrarse entre los primeros lugares en relacin a la importanciarelativa de sus recursos propios sobre el total de sus ingresos; es as que, si sesuma el rubro otros a los recursos propios de dicha municipalidad, se llegaprcticamente al 100%, situacin muy parecida a la de San Isidro (distrito decaractersticas bastante similares).

En el Cuadro No. 3.34 se destaca la gran importancia de las transferencias corrientesen el caso de El Agustino, uno de los distritos ms pobres de Lima Metropolitana, loque compensa la escasa participacin de sus recursos propios. Sin embargo, debido alo ocurrido con algunos gobiernos locales de la muestra nacional respecto a laconfirmacin del registro del FCM como una transferencia corriente, no sera extraoque lo mismo hubiera sucedido en este distrito limeo.

Otro caso que merece resaltarse es el del Concejo Provincial de Lima, para el cual sse cuenta con una explicacin, la que consiste en las transferencias efectuadas por elgobierno central para el Programa del Vaso de Leche que fue descrito en el anlisisoperativo de la estructura de ingresos de los gobiernos locales. Dicha transferencia, enel caso de Lima Metropolitana, es a nivel provincial y no distrital.

En el Cuadro No. 3.35 se presenta la informacin correspondiente a la muestra anivel nacional. La significativamente mayor importancia relativa de lastransferencias corrientes desde el gobierno central hacia estas municipalidades eraun hecho bastante predecible, aun antes de analizar la estructura de recursospropios de este grupo de concejos en relacin a la de los gobiernos localeslimeos. Ello se basa simplemente en las mejores condiciones en las que sedesenvuelven los ltimos, lo cual segn el principio de equidad llevara algobierno central a compensar a las primeras.

Se puede observar ntidamente la excesiva importancia de las transferenciascorrientes en el caso de Aczo. No obstante, ello no constituye un verdadero casode este tipo de transferencias, sino ms bien se refiere a una transferencia decapital, en la medida en que el ntegro de dicha cuenta corresponde al FCMrecibido por la municipalidad. Los otros casos de incorporacin del FCM en lacuenta de transferencias corrientes (aunque referidos slo al 20% del monto),como Calzada y Catacachi, producen que dicha cuenta tenga una participacinconsiderable, aunque mucho menor a la de Aczo y otros distritos.

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Cuadro 3.35

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3.3.4 Otras fuentes de financiamiento

Corresponde, finalmente, comentar la informacin sobre las restantes formas conque cuentan las municipalidades para financiar su presupuesto. Especficamentese trata del endeudamiento y de las donaciones.

El Cuadro No. 3.36 presenta la evidencia para Lima Metropolitana, mientras queel Cuadro No. 3.37 hace lo mismo para la muestra nacional. En ambos casos seaprecia la irrelevancia de las donaciones, sobre todo en el segundo grupo degobiernos locales, donde slo dos (Canaria y Catac) obtuvieron alguna donacin(por lo dems, insignificante).

En relacin al endeudamiento hay varios Concejos Municipales que han podidodisfrutar de dicha experiencia, de tal manera que la mayor parte de los mismoshizo de ste un mecanismo importante de financiamiento, tanto en LimaMetropolitana como fuera de ella. Sin embargo, tal como lo muestran los cuadrosanteriores, debe reconocerse que la mayora de las municipalidades no accedi adicha alternativa.

Si bien no se cuenta con una mayor desagregacin que indique las fuentesprincipales de prstamo municipal, puede suponerse que la ms importante habrasido la banca privada, al menos en los casos de Lima. Dicha suposicin se basaen conversaciones con algunos funcionarios municipales y de la banca.

Anteriormente, el nico intermediario financiero que operaba con lasmunicipalidades era el Banco de la Nacin, el que se encargaba de efectuar lastransferencias del gobierno central a los gobiernos locales y, adems, actuabacomo agente recaudador de varios tributos municipales. Dado este manejomonopolizado de las cuentas municipales, le resultaba relativamente fcil a estebanco otorgar crditos de corto plazo (bsicamente sobregiros) a los ConcejosMunicipales para cubrir los perodos de desequilibrios presupuestales.

Este monopolio desapareci en 1991, con el Decreto Supremo No. 020-91-PCM,y se permiti a las municipalidades manejar sus cuentas a travs de cualquierinstitucin bancaria. De esta manera, los bancos privados fueron convirtindosepaulatinamente en fuentes de financiamiento para capital de trabajo, con cargo a losdepsitos generados por aproximadamente 3 meses de recaudacin municipal.Incluso, en algn caso (como por ejemplo Miraflores), estas instituciones han

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Cuadro 3.36

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Cuadro 3.37

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financiado pequeas obras de infraestructura ampliando los plazos originalmente demuy corto plazo. No se han podido financiar proyectos de mayor envergaduradebido a la inexistencia de instrumentos financieros adecuados.

Por otra parte, en el caso especfico del Concejo Provincial de Lima, la principalfuente a la que se ha recurrido constantemente ha sido la Caja Municipal deAhorro y Crdito. Es as que, en el presupuesto de esta ltima municipalidad para1994, el total de amortizaciones de deudas (equivalente a 23 millones de soles)se refera exclusivamente a la cancelacin de los prstamos concedidos por laCaja Municipal. Aparentemente, lo que habra estado ocurriendo en este casohabra sido una canalizacin de fondos de manera indirecta desde INVERMEThacia el Concejo Provincial, utilizando como instancia intermedia a la CajaMunicipal, y convirtiendo de dicha manera recursos de capital (los deINVERMET) en recursos corrientes (los del Concejo). Un dato que corroborarala hiptesis anterior se encuentra en un saldo de balance de INVERMET superiora los 50 millones de soles durante 1993, la mayora del cual habra sidodepositado en la Caja Municipal. INVERMET no habra tenido problemas enrecuperar sus recursos en 1994 en la medida en que el Concejo Provincial hubierecancelado los prstamos; sin embargo, la dacin del D.L. No. 776 priv degrandes cantidades de recursos a ambas instituciones y de all la prcticaparalizacin de la ejecucin de obras.

Otros Concejos Provinciales que tambin cuentan con Cajas Municipales no hanrecurrido a ellas debido a la imposibilidad legal de hacerlo, precisamente con laintencin de evitar que se repita la experiencia de Lima. El objetivo de estasCajas, que se encuentran agrupadas en una federacin, es ms bien atender demanera descentralizada y sin fines de lucro a los grupos de la comunidad que notengan acceso al crdito formal.

4. Conclusiones y recomendaciones

Del anlisis efectuado, puede concluirse que el gobierno central peruano no hatomado debida conciencia de las ventajas que involucra una verdaderadescentralizacin de los servicios bsicos. Es cierto que el gobierno central tieneclaras ventajas en trminos de agente recaudador de impuestos; sin embargo, losgobiernos subnacionales, regionales y locales cuentan con ventajas en trminosde la provisin de servicios pblicos a travs de un gasto descentralizado.

El presente documento ha pretendido colaborar en la discusin acerca de las fuentesde financiamiento posibles en el mbito municipal, evaluando la estructurafinanciera de los mismos, y ofrecer informacin relevante para sustentar lasdecisiones futuras sobre la poltica de descentralizacin en el pas. Las ltimas cifrasdisponibles y comparables datan de 1993. En ese ao, el total de ingresos de losgobiernos locales ascendi a 1,200 millones de nuevos soles, equivalente al 13% delos ingresos totales del gobierno central y al 1.5% del PBI. Aunque ese monto

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representa una recuperacin frente al promedio de los ltimos 25 aos (menos del1% ), resulta ser muy bajo comparado con los otros pases de la regin, tanto encifras absolutas como relativas. Por el lado del gasto, se presenta una estructurasimilar: 89.5% del gasto total lo realiza el gobierno central, mientras que losgobiernos locales slo realizan el 10.5%. Esto nos indica el alto grado decentralizacin en la toma de decisiones gubernamentales.

Un hecho bsico que refuerza el excesivo grado de centralismo en las finanzaspblicas peruanas es el referido a la existencia de una serie de fondos pblicosmanejados a nivel central, y cuyo mbito de aplicacin es el nivel local. Ellos son,por ejemplo, el Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), elFondo Nacional de Vivienda (FONAVI), el Programa de Emergencia e InversinSocial (PEIS), Cooperacin Popular (COOPOP), entre otros, los que dependenorgnicamente del Ministerio de la Presidencia (que es el organismo ejecutor) yque, en su mayora, dependen financieramente de la decisin del MEF (dada laasignacin de gasto en funcin al "mtodo de caja").

En relacin a lo anterior, el punto es que tales fondos "compiten deslealmente"con los proyectos municipales. En la prctica, debido a las limitacionespresupuestales de los gobiernos locales, una buena proporcin de las obras a nivellocal son ejecutadas a travs del financiamiento de los fondos centrales, las queno necesitan efectuarse con la coordinacin de las autoridades municipales. Esto,sin lugar a dudas, resta representatividad a dichas autoridades, a la vez queintroduce problemas de informacin para determinar sobre quin recae en ltimainstancia la rendicin de cuentas y como sta se hace operativa. Adems, la faltade coordinacin entre municipalidades y fondos centrales , as como entre los68

propios fondos, genera problemas de eficiencia en trminos de que cada uno tiene,en el mejor de los casos, sus propios criterios de priorizacin de gastos einversiones, lo que lleva a que los recursos escasos se dispersen y/o se dupliquenesfuerzos.

Dados estos problemas de eficiencia, la explicacin para el surgimiento de estosfondos manejados desde el gobierno central podra encontrarse ms bien en lasmotivaciones polticas, en el sentido de que constituiran un mecanismo de fcilrecoleccin de votos. Lo anterior, en lugar de incentivar el proceso dedescentralizacin, tiende precisamente a profundizar el centralismo, restndoletransparencia al sistema como un todo.

En el marco terico del presente estudio se explican claramente las razones porlas cuales deben ser las municipalidades las instituciones de gobierno que sedediquen a desarrollar la funcin de asignacin del gasto pblico a nivel local. En

68. A pesar de la existencia de normas legales orientadas precisamente para lograr tal fin,como el D.S. No. 06-94-EF que seala que el FONCODES puede colaborar con lasmunicipalidades.

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sntesis, la explicacin fundamental consiste en que la toma de decisionesdescentralizada permite un mejor acceso a bienes y servicios a los individuos,quienes, en una economa centralizada, no tendran acceso directo a los mismos.Es decir, en el caso descentralizado se cumple el principio de equivalencia fiscaldefinido anteriormente, el cual permite la coexistencia de diferentes niveles degobierno en funcin al mbito de los beneficios derivados de los diversos bienespblicos.

Implcito en lo anterior est el cumplimiento del criterio de eficiencia econmica.Sin embargo, un proceso descentralizador, entendido en estos trminos, permiteigualmente la consecucin de cierto nivel de equidad, en la medida en quegarantiza la participacin ciudadana en la toma de decisiones y en el logro de losresultados, a travs de los mecanismos de rendicin de cuentas descritos tambinen el texto.

Si bien una buena proporcin del marco terico relevante para ladescentralizacin ha sido desarrollado pensando en otras realidades, algunas ideasfundamentales pueden ser aplicadas para el caso peruano. Especficamente nosestamos refiriendo al llamado proceso de "votacin con los pies", por medio delcual se ha tendido a agudizar el proceso de centralizacin del gasto pblico, en lamedida en que los individuos han optado por localizarse en las principalesciudades, por ser stas las que mayor provisin de bienes pblicos hanconcentrado.

En cuanto a los ingresos de los gobiernos locales, es un hecho, demostrado en elpresente estudio, que stos son insuficientes para atender de manera eficiente lasnecesidades locales. No obstante, en cuanto a la estructura relativa de los mismos,parecera no haber mayores problemas. La principal fuente propia es larecaudacin del impuesto predial, sobre todo para las municipalidades urbanas.Ello est de acuerdo con lo que es la prctica comn en los diversos pases. Elinconveniente viene por el lado de la imposibilidad municipal de determinar sutasa y su base impositiva. Por otra parte, la principal "transferencia propia" que69

han venido recibiendo las municipalidades es el rendimiento del impuesto depromocin municipal. Esto ltimo tambin guarda relacin con la teora, en elsentido de que suele recomendarse la asignacin de una porcin del impuestogeneral a las ventas en beneficio de los gobiernos locales, como una herramientapara complementar los escasos recursos que suelen tener disponibles. Elinconveniente aqu se encuentra en la forma de asignacin de tal transferencia.

Un dato interesante que cabe resaltar es la participacin diferenciada de losrecursos propios en el total de ingresos de las municipalidades localizadas en

69. En trminos tericos estrictos es un recurso propio, aunque al ser un impuesto recaudado anivel nacional es recibido, en trminos prcticos, como una transferencia. Adems, es la autoridadcentral la que decide su forma de reparto.

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Lima Metropolitana comparada con la de las municipalidades fuera de la capitalde la Repblica. En la mayor parte de los distritos de Lima, los recursos propiosrepresentan ms del 50% de sus ingresos. En cambio, en los gobiernos localesfuera del rea metropolitana, a penas la mitad de la muestra analizada alcanza arecibir el 30% de sus ingresos locales en la forma de recursos propios. La mayorproporcin de financiamiento a travs de recursos propios por parte de losdistritos capitalinos indicara, por una parte, una mayor base imponible(especialmente para el impuesto predial); y, por otra, una mayor eficiencia en larecaudacin de tributos, tasa y contribuciones.

Sin embargo, a nivel provincial esta participacin se revierte; mientras que en elConcejo Provincial de Lima la participacin de los recursos propios en losingresos totales es muy baja, los Concejos Provinciales de la muestra ubicadosfuera de la capital presentan, en promedio, mayores participaciones relativas. Estoestara reflejando la escasa capacidad de la mayor parte de los ConcejosDistritales en provincias para generar ingresos propios, por lo que los ConcejosProvinciales asumen esa tarea. Asimismo, muchas de las provincias fuera de Limaestn conformadas por un distrito nico o por pocas municipalidades distritales,por lo cual la recaudacin desde de la municipalidad provincial resulta unafacilidad ms que una duplicacin de funciones.

La gran importancia relativa de las transferencias del gobierno central a losgobiernos locales es un claro ejemplo de la relacin de verticalidad principal-agente, desde el primero hacia los segundos, tal como se vio en el texto. Est claroque el modelo principal-agente no es malo per se; es ms, es recomendablecuando se trata de incentivar una accin de alcance nacional o regional. Noobstante, no debe ser el modelo bsico cuando el objetivo es meramente local,pues se le resta autonoma a las municipalidades, afectndose con ello laeficiencia.

Ahora bien, a partir de la dacin del conjunto de decretos legislativos queconforman la reforma tributaria y, en particular, a partir del D.L. No. 776, se hamodificado sustancialmente la estructura de ingresos de los gobiernos locales,buscando la simplicidad del sistema tributario en trminos generales. Adems, conla aparente intencionalidad de contribuir a una efectiva descentralizacin, se hapriorizado a las municipalidades distritales en detrimento de las provinciales y,dentro de las primeras, a las localidades ms pobres. Todo ello en funcin a lacreacin y la asignacin del FCM, que incluye, entre otros, al impuesto depromocin municipal.

Sin embargo, los resultados han sido bastante ambiguos. En trminos generales,el objetivo distributivo del FCM se cumple. Se observa que los departamentosubicados en las zonas de pobreza extrema, como el caso del Trapecio Andino, sehan visto beneficiados con la distribucin del fondo. Con excepcin deldepartamento de Lima, que vio la reduccin de su asignacin de recursos (22%),al menos a nivel departamental, todos ellos experimentaron un aumento en su

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nivel de recursos provenientes de esta transferencia. El caso de Lima esparticularmente interesante, pues su cada se debe principalmente al deterioro enla obtencin de recursos por esta fuente por parte del Concejo Provincial limeo.ste no sera el caso del resto de Concejos Provinciales que, si bien vieronreducida su importancia relativa en cuanto a la asignacin del FCM,experimentaron incrementos reales en los recursos recibidos.

Lamentablemente, lo anterior ha generado algunos problemas. En primerainstancia, el hecho ms grave es la menor cantidad relativa de recursos disponiblespara los Concejos Provinciales, lo que pone en peligro la realizacin de lasactividades interjurisdiccionales (principalmente obras que trascienden el mbitopropio de un distrito), ya que tampoco prev mecanismos que incentiven lacooperacin espontnea entre los distritos. En las condiciones actuales, lasautoridades locales distritales no estn muy dispuestas a colaborar con lasprovinciales (de mayor jerarqua), en la medida en que estas ltimas seran las quepercibiran el mayor rdito poltico de las obras interjurisdiccionales. Podraesperarse, entonces, que las coordinaciones se den entre las propias autoridadesdistritales, de tal manera que se comparta ms "equitativamente" los beneficiospolticos; sin embargo, estas experiencias tampoco han abundado.

En segundo lugar, el hecho de "perjudicar" relativamente a los gobiernos localesprovinciales implica poner en aprietos al distrito que es atendido directamente porcada provincia . En tercera instancia, las municipalidades ms afectadas han sido70

precisamente las que contaban con la mejor capacidad tcnica y administrativapara llevar a cabo gastos ms eficientes, mientras que se ha favorecido agobiernos locales que no cuentan con la capacidad necesaria para llevar adelantedeterminado tipo de obras. En este sentido, quizs habra sido recomendablepotenciar inicialmente aquellas experiencias relativamente exitosas, para quesirvieran como planes piloto y capacitadores para el desarrollo local en otraslocalidades. Es decir, el costo de la reforma parecera venir por el lado de laeficiencia.

Es ms, el nfasis redistributivo del FCM deja de lado aspectos relacionados conlos incentivos para mejorar la gestin municipal. Al slo contar con criteriosbasados en los niveles de pobreza (los que incluso se ha demostrado que presentanalgunos problemas) y no con metas de desarrollo local, no se generan mecanismos que tiendan a promover en los gobiernos locales el uso ms eficientede los recursos. De comprobarse que efectivamente las municipalidades hantendido a desatender la recaudacin de sus ingresos propios, dados los mayoresrecursos percibidos a travs del FCM, se hara aun ms urgente la necesidad deincorporar medidas que incentiven el cumplimiento de la eficiencia intertemporal,

70. Al respecto, debe recordarse que cada municipalidad provincial es, simultneamente, unamunicipalidad distrital.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 185

tales como dedicar una parte importante del fondo a premiar el esfuerzo fiscal enla recaudacin de ingresos propios.

Una alternativa a la medida anterior sera dedicar el ntegro del FCM para realizartransferencias basadas en criterios de eficiencia, dado que se supone que dichofondo est constituido por recursos creados especficamente para lasmunicipalidades, es decir, que no son de propiedad del gobierno central, por loque mal puede ste dedicarlos a hacer polticas nacionales redistributivas. Para sulabor redistributiva, el gobierno central debera dedicar, entonces, otros recursosque sean de su propiedad o deudas contradas por l, como los fondos manejadoscentralmente a travs de los diversos programas de inversin local (FONCODES,entre otros). Podra pensarse, entonces, que estos recursos deberan distribuirsede acuerdo a consideraciones equitativas y slo a las municipalidades pobres.

Si se premia el esfuerzo fiscal en la recaudacin de recursos propios, no slo sepuede asegurar eficiencia en la asignacin, sino tambin mayores posibilidadesde desarrollo local y, como resultado, mayor equidad. As, al reforzar la instanciade gobierno ms inmediata a los ciudadanos, se crearn instituciones ms slidasy con mayor responsabilidad ante ellos -siguiendo el principio de rendicin decuentas-, con lo cual comenzaremos a crear la tan ansiada institucionalidad en elpas.

La evidencia emprica internacional seala que el centralismo peruano no es unfenmeno nico en Latinoamrica y que el proceso de reforma actual, an con underrotero incierto, se inserta dentro del movimiento latinoamericano hacia ladescentralizacin de funciones. Pero, aunque se percibe de manera limitada unamayor responsabilidad sobre financiamiento local por parte de los propiosgobiernos locales, ste tiende a basarse en transferencias que vienen determinadaspor el gobierno central. He aqu, pues, la escasa autonoma de las municipalidadesy la excesiva dependencia con respecto al gobierno central.

Si bien ya se han venido planteando algunas sugerencias, a continuacin seagrupan una serie de recomendaciones preliminares a ser tomadas en cuenta.

Por el lado de los impuestos, tasas, contribuciones y transferencias, se haobservado una fuerte centralizacin en el establecimiento de los criterios decreacin y asignacin. Por lo tanto, sera recomendable traspasar algunas de estaspotestades a los gobiernos locales. En particular, vale la pena discutir laposibilidad de otorgarle mayor discrecionalidad a las instancias msdescentralizadas para determinar algunas tasas impositivas, as como la potestadde creacin de tributos, de acuerdo a las demandas locales.

En caso de que ello resultase tcnica y polticamente muy poco factible, deberareorientarse la estructura tributaria nacional, en trminos de asignarle mayoresparticipaciones a los gobiernos locales, reduciendo los montos disponibles parael gobierno central. Este planteamiento de segundo ptimo no sera descabellado,

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dado que el gobierno central se "liberara" de la provisin de una serie de bienesy servicios pblicos, la que pasara a ser responsabilidad (ahora s de maneraefectiva y definitiva) de los gobiernos locales. Adicionalmente, y tal como seplante lneas arriba, las municipalidades deberan contar con otros tipos detransferencias, como las condicionadas (basadas en criterios de eficiencia) y lascompensatorias (basadas en criterios de equidad), para completar las fuentes deingresos.

En la medida en que los recursos suelen ser insuficientes, los gobiernos localeshan recurrido al sistema financiero como una fuente de financiamiento alternativa.Lo interesante es que la banca ha respondido satisfactoriamente en varios casosy, a su vez, las municipalidades han sido buenos sujetos de crdito. Por lo tanto,resulta aconsejable estudiar la posibilidad de ampliar este acceso al crditoprivado e investigar los mecanismos ms adecuados para garantizar un buendesempeo. Debe destacarse que en ningn momento dichos prstamos haninvolucrado al gobierno central como aval, por lo que no habra que temer unaeventual absorcin de la deuda por parte del fisco.

En funcin a lo anterior, tambin sera recomendable estudiar la probableampliacin de las modalidades crediticias, abrindolas al mercado de capitales enconjunto. En particular, debe evaluarse la posibilidad de colocar bonosmunicipales. Si bien actualmente resulta difcil colocar en el mercado papelespblicos, incluso para el propio gobierno central, es de esperarse que la situacinvaya cambiando dado el gran avance en la estabilizacin de la economa. El puntoaqu es el riesgo percibido por los agentes econmicos, tanto domsticos comoextranjeros, sobre dichos papeles, el que debiera disminuir dada la menorincertidumbre y la mayor credibilidad en la poltica macroeconmica. Adems,el surgimiento de nuevos inversionistas institucionales en el mercado peruano demediano y largo plazo, como las empresas Administradoras de Fondos dePensiones (AFP) y los fondos mutuos, que ya se encuentran demandando ciertospapeles del gobierno central y del Banco Central de Reserva, requerirn en lossiguientes aos de una mayor variedad de instrumentos financieros, y encantidades considerables. Entre estos instrumentos pueden figurar los bonosmunicipales, los que inicialmente podran ser emitidos por asociaciones demunicipalidades urbanas.

Ahora bien, un aspecto bsico para que la propuesta anterior pueda tener xito esla aplicacin de un amplio programa de capacitacin de los funcionariosmunicipales. Es ms, este programa trasciende el objetivo de emitir y colocarbonos municipales y es una accin fundamental y previa a cualquierpotenciamiento de los gobiernos locales, en la medida en que la escasadisponibilidad de conocimientos y habilidades es una de las principalesdebilidades institucionales reconocidas por las propias autoridades municipales.Se sabe de la existencia de prstamos significativos que tienen en cartera algunosorganismos internacionales que podran ser utilizados para este programa, y queslo estn a la espera de la aceptacin del gobierno peruano.

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 187

El programa de capacitacin debera incluir a los diversos agentes que participantanto de la gestin municipal como de los costos y beneficios de la misma. Por ellado de la gestin, la atencin debiera dirigirse tanto a las autoridades electascomo a los empleados de carrera. En el primer caso, los objetivos debieranhacerlos reflexionar sobre su papel como artfices del desarrollo de suslocalidades, as como proporcionarles herramientas tcnicas y mejorar sushabilidades de gestin. En el segundo caso, el objetivo sera brindarles losinstrumentos operativos bsicos (dentro de los cuales las tcnicas financierasdebieran jugar un rol importante) para optimizar su desempeo. Por el lado delpblico beneficiario, la atencin debiera concentrarse en los lderes comunales,aunque podra incluirse tambin a la sociedad civil, con la intencin primordialde hacerles conocer los canales que existen o que podran crearse para exigir unaefectiva rendicin de cuentas a las autoridades municipales.

Por ltimo, se hace indispensable un mayor estudio de la experiencia de las CajasMunicipales de Ahorro y Crdito, puesto que podran convertirse en otra fuentealternativa importante, aun cuando en la actualidad (salvo el caso de la Caja deLima) estn impedidas de financiar directamente va crditos a los gobiernoslocales.

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Anexos

192 Documento de Trabajo

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 193

Evidencia emprica internacional: anlisis comparativo

Diversos pases de Amrica Latina han llevado a cabo a partir de la dcada de1980 experiencias de descentralizacin. Las formas de aplicacin han sidodiversas, pero los objetivos han sido uniformes:

- democratizar el aparato estatal a nivel de gobiernos regionales y locales;- descentralizar la gestin y las competencias del gobierno central hacia los

gobiernos locales y regionales; y- transferir recursos hacia los gobiernos locales y regionales.

En la mayora de experiencias de descentralizacin, el proceso ha implicado unareforma constitucional, o ha estado asociado a nuevas cartas magnas. En Chile seaplic una reforma constitucional en 1991. La reforma modific la Constitucincreando los Gobiernos Regionales. Tambin en Colombia se dio una nuevaConstitucin en 1991 en favor de la descentralizacin. El anterior marco legalcontemplaba tres instancias de gobierno: nacional, seccional (departamentos,intendencias y comisaras) y local (municipalidades y distritos). La nuevaConstitucin define 4 instancias de gobierno actualmente en vigencia:departamentos, municipalidades, distritos y territorios indgenas; y dos instanciaspara el futuro: regiones y provincias.

Con respecto a las finanzas de la descentralizacin, las reformasdescentralizadoras se han centrado en elevar los ingresos de los gobiernosdescentralizados. No obstante, el esfuerzo para elevar los ingresos propios de losentes descentralizados ha sido muy dispar y en muchos casos ste se ha basadoexclusivamente en transferencias.

Para hacer una comparacin de las finanzas locales del Per se ha querido incluirdos tipos de pases. Primeramente, los pases latinoamericanos, que tienen unarealidad ms cercana a la nuestra y, en segundo lugar, pases desarrollados deNorteamrica y Europa.

Una primera comprobacin es que, tanto en los pases latinoamericanos como enlos otros, los dficit locales son cosa comn, reflejando el hecho de que lasmunicipalidades tienen una base fiscal menos fuerte que la del gobierno central,por lo cual a menudo sus ingresos no cubren todos los gastos que realizan. Sinembargo, hay una diferencia fundamental en magnitudes. En los Cuadros No. A.1y A.2 se presenta el dficit fiscal de los gobiernos locales (o en algunos casosestatales y regionales cuando la data no permite otra cosa) de estos pases. Seobserva que en Latinoamrica los dficit tienden a ser ms abultados.

Entre los pases desarrollados analizados, Estados Unidos es el que presenta elmejor desempeo fiscal de los gobiernos locales. No obstante, debe tomarse encuenta que este pas est sumamente descentralizado y cada estado cuenta congran autonoma econmica. Por este motivo es de esperar que los estados

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dediquen especial atencin a sus municipalidades, logrando los recurrentessupervit que se observan. Esta hiptesis se refuerza al observar la estructura delos ingresos (ver el Cuadro No. A.3), pues cerca del 40% de los presupuestoslocales se cubren con transferencias de otros niveles de gobierno. Cabe resaltarque las cifras mostradas se refieren slo a las municipalidades, por lo que elbalance estatal puede ser diferente.

En Canad se observa, por el contrario, un dficit permanente de alrededor de 3%de los ingresos totales, a pesar de que las transferencias hacia los gobiernoslocales bordean el 50% de los ingresos a lo largo de todo el perodo mostrado.Esto puede deberse a la poltica colonizadora de un pas que est prcticamentedeshabitado, por lo que lgicamente la recaudacin local es muy pequea encomparacin a los gastos que se deben realizar.

Espaa es un pas con una tradicin regional mucho ms arraigada, que se observaa partir de la estructura de ingresos, basados mayoritariamente en los tributoslocales. En general se puede hablar de una situacin deficitaria en los gobiernoslocales, aunque relativamente moderada si consideramos la baja dependencia enlas transferencias con respecto a otros pases desarrollados. Una situacin distintaocurre en Francia y especialmente en Alemania, donde los ingresos se obtienenen partes similares entre tributacin local, transferencias y otras rentas afines a lasmunicipalidades. El resultado fiscal es bastante similar, con un dficit permanentepero moderado.

Como se deca lneas arriba, Latinoamrica presenta desbalances ms notorios ymenos sostenibles. El caso extremo de Argentina debe tomarse con cuidado, puesentre los ingresos regionales no se consideran a las transferencias, las cuales seproducen al momento de financiar ese dficit regional. Sin embargo, se observaun dficit crnico que finalmente debe ser cubierto por el gobierno central.

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Cuadro No. A.1

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Cuadro No. A.2

Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 197

Cuadro No. A.3

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En el resto de pases, aunque no en la misma magnitud, se observa siempre unatendencia a la falencia financiera en magnitudes muy apreciables. En Bolivia, porejemplo, los gobiernos regionales han gastado ms de un 5% por encima de susingresos totales en los ltimos aos. Las transferencias no son significativas, porlo que las municipalidades deben financiarse casi exclusivamente con recursospropios. En Brasil, los dficit estatales son mucho mayores y permanentes(alrededor de 10% anual), a pesar de que cerca del 70% de sus ingresos provienende transferencias. Esto puede estar asociado al tpico problema de las finanzaspblicas en presencia de inflacin.

Chile es el pas analizado que presenta resultados ms equilibrados, no slo porel balance fiscal de sus municipalidades sino tambin por la constancia en laestructura de ingresos, casi a tercios entre tributos locales, transferencias y otrasrentas municipales. Dicha estabilidad puede estar permitiendo una mejorplanificacin presupuestal.

En el caso colombiano se observa inestabilidad, con tendencia al dficit. Estopuede comprenderse mejor al observar la estructura de los ingresos municipales,con proporciones muy variables de tributacin local y transferencias, las cualespueden estar induciendo a malas estimaciones presupuestales.

Mxico y Paraguay tambin muestran dficit importantes a lo largo del perodo.En estos pases el centralismo es considerable, lo cual podra explicar los dficit:si los gobiernos locales no cuentan con la capacidad de decidir sobre susfinanciamientos propios, dependiendo de transferencias para cumplir con un gastodado por pautas centrales, y si las transferencias asignadas, tambin por elgobierno central, son bajas, el resultado est constituido por los dficitobservados. La estructura de ingresos refuerza esta hiptesis, pues slo un 5%proviene de transferencias de otros niveles de gobierno, por lo que el peso delpresupuesto es sostenido por tributacin local u otros ingresos.

En cuanto a estructura de gastos, tambin hay una diferencia muy marcada entreNorteamrica, Europa y Latinoamrica; se observa una mayor tendencia a losgastos de capital en esta ltima regin. Ello refleja la falta de infraestructurabsica de estos pases. Los gobiernos locales latinoamericanos estn muyocupados construyendo obras, mientras que en los pases desarrollados se podradecir que se mantiene una infraestructura ya existente.En Estados Unidos y Canad, los gobiernos locales destinan alrededor de 11% desus recursos a los gastos de capital. Estos porcentajes son ligeramente menores enlos gobiernos estatales de Estados Unidos, donde ms del 90% de los ingresos seutilizan en gastos corrientes.

En Europa, de los tres pases analizados, Francia es el que privilegia en mayormedida el gasto de capital, con cerca del 29% de sus recursos. En segundo lugarest Alemania, con un promedio de 22%, y finalmente Espaa, alrededor de 20%.

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En Latinoamrica el pas que ms recursos dedica a nivel regional para los gastosde capital es Bolivia. En el Cuadro No. A.3 se detallan cifras para el perodo1984-1991, se observa que en promedio ms del 50% de los gastos son de capital.La explicacin lgica de esto es la necesidad de formacin de infraestructura quean no existe, y que limita el desarrollo regional. En segundo lugar est Paraguay,otro de los pases ms atrasados en infraestructura, con cerca de 45% de los gastosdedicados a la formacin de capital.

En otro plano se encuentran Argentina, Brasil, Colombia y Mxico, conporcentajes por encima del 20%. Esto es explicable si consideramos que estospases son los de mayor adelanto en trminos de infraestructura bsica local, comocaminos, carreteras, puertos, medios de transporte, comunicacin, etc.

Con porcentajes un poco menores estn Chile y Per. Alrededor del 85% de losgastos son corrientes y un 15%, de capital. Llama mucho la atencin que un pastan atrasado en trminos de infraestructura local, como es el Per, dedique tanpocos recursos a este rubro. Una probable explicacin es la crisis econmica dela ltima dcada. Observando cifras ms antiguas, se aprecia que en la dcada delos setenta los gobiernos locales dedicaban cerca de 25% de sus gastos a laformacin de capital. Esto puede llevar a pensar que la crisis ha producido unagudizamiento del centralismo, a medida que el gobierno central vea reducirsesus ingresos y, por ende, su capacidad de transferir fondos a las municipalidades.Otra explicacin, y quizs ms convincente, es que s se habran estadoproduciendo inversiones locales, pero no a travs de las municipalidades, sinomediante los organismos desconcentrados del gobierno central, como se explicaen la seccin correspondiente.

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