Gestion de politicas publicas

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    25-Jul-2015

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  • Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas.

    La gestin de polticas pblicas y la naturaleza de la gerencia pblica: Una referencia al caso chileno *

    Jos Alvarez Madrid 1.-Introduccin Frente a los nuevos desafos y a la consiguiente redefinicin de la accin del Estado que la sociedad global de fines del siglo XX est requiriendo, nos proponemos en este trabajo reflexionar, en primer lugar, sobre la naturaleza cambiante de la Gestin Pblica en el mundo moderno. A continuacin, perfilar el nuevo rol que, en este contexto, va asumiendo el directivo pblico. Por ltimo, observar el impacto que la inestabilidad poltica y organizacional tiene en las polticas pblicas y las medidas que comienza a ser necesario introducir en las estructuras y procesos del aparato estatal, para asegurar la continuidad de estas polticas. Ilustraremos este debate con el caso de Chile, experiencia que hemos presenciado muy prximamente, tanto como observadores acadmicos como consultores de desarrollo organizacional en diversos servicios y empresas pblicas. 2.-La naturaleza de la gestin pblica El concepto de Gestin Pblica, que desde hace alrededor de veinte aos estamos utilizando para referirnos a ciertas acciones de los agentes pblicos, est sealando que la orientacin de stos no es ya ms de servir de agentes mecnicos, polticamente neutrales y dciles ejecutores de polticas formuladas desde lo alto de los ministerios por los personeros polticos. Una nueva figura parece estar desafiando estos estrechos lmites impuestos por la tradicin al directivo pblico: un directivo pblico cuya figura se aproxima ms a la de un ejecutivo empresarial, dada su capacidad innovadora en lo interno y de interrelacionador en sus contactos externos con ministros, otros directivos pblicos y privados, proveedores y clientes. El rol disciplinado y pasivo se transforma ahora en un rol activo y negociador. Es corriente observarlos influyendo en sus superiores para reformular polticas, y embarcados en acciones de inspiracin y capacitacin de su personal y de acercamiento al pblico, usuarios y clientes. Esta figura no corresponde a la del directivo pblico tradicional, celoso administrador de los procedimientos de su servicio, presidiendo un funcionariado resignado, ms o menos inerme y ajeno a las necesidades de los usuarios. Esta nueva praxis de la gerencia pblica viene entonces a cuestionar la distincin tajante entre poltica y administracin; la divisin cartesiana entre pensadores y ejecutivos. Y la reduccin del Management Pblico a la mera implementacin o ejecucin de polticas(1). La interdependencia entre la formulacin de polticas y su ejecucin es lo que determina la principal funcin del management pblico, cuyo rol es, ahora, la de coordinar, mantener y estimular una relacin entre ambas, y no mantenerlas separadas, prestndole al proceso global de elaboracin, formulacin, implementacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, una visin y una accin vertebradora. La gestin pblica, el management pblico en su caso, implica, entonces, tomar responsabilidad por la accin del sistema pblico en toda su complejidad, abarcando todo el proceso de polticas pblicas, trayectoria que va desde la declaracin hasta la ejecucin de las polticas pblicas. Y esta accin implica siempre trabajar en redes sectoriales e intersectoriales, con otras organizaciones pblicas y privadas. Hay que agregar a lo anterior que si bien la unidad administrativa en que se ejerce el management queda especificada en principio a un ministerio o servicio en particular, la accin del gestor pblico siempre trasciende sus fronteras internas para alcanzar las otras organizaciones pblicas y privadas en redes

    (*) Versin revisada de la Conferencia dictada el Primer Seminario Latinoamericano de Inestabilidad y Polticas Pblicas, organizado por el Gobierno de Ecuador, el CLAD y la ALAP y celebrado en Quito, Ecuador el 29 de abril de 1996.

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  • Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. que puede generar desde su servicio. Si se ha definido el management como el arte de conseguir que las cosas se hagan a travs de otros, el management pblico implica conseguir las cosas mediante otras organizaciones(2). 3.- Patologas de la gestin pblica(3) Si bien desde las orientaciones sealadas pudieran surgir directrices para asegurar la efectividad de las polticas pblicas, vemos quela coordinacin entre formulacin y ejecucin de las polticas pblicas es deficiente; y que en casi todos nuestros pases la coordinacin interministerial e intersectorial es escasa y, en relacin con los usuarios y clientes, en muchos casos inexistente. Ilustraremos estas "patologas" con algunos ejemplos. (a) Descoordinacin dentro de los procesos de elaboracin, entre formuladores y eventuales ejecutores de polticas - Es corriente observar en campaas polticas y al asumir nuevos gobiernos, abundantes anuncios de polticas pblicas en las ms diversas reas: modernizacin del Estado, regmenes tributarios, mejoras salariales, proteccin al medio ambiente, etc., etc. Muchas de ellas nunca llegan a concretarse, o se ejecutan muy imperfectamente. La escasez de staffs tcnicos elaboradores de polticas anunciadas en campaas es notoria en algunos de nuestros pases. - Por otra parte, asumidos los nuevos gobiernos, los largos trmites legislativos postergan por aos la puesta en ejecucin de las polticas. As, por ejemplo, en Chile, es notable la lentitud con que se han ido implementando las disposiciones sobre la proteccin del bosque nativo, cuyas normas permanecieron en el Congreso por varios aos antes de ser aprobadas, y que todava no pueden aplicarse por falta de reglamento. Mientras tanto, los bosques centenarios del sur de Chile zarpan hacia Japn convertidos en astillas. - Otro ejemplo lo suministra el Proyecto de Ley de Proteccin de los Derechos del Consumidor que, no obstante haber sido anunciado en las dos ltimas campaas presidenciales, se encuentra en trmite desde hace cuatro aos sin lograr ser aprobado hasta el momento. - En el caso de la reforma de la Administracin de Justicia se presenta otro caso anmalo: mientras a nivel del Ministerio de Justicia, en el Congreso y en la opinin pblica existe acuerdo acerca de la necesidad de reformas estructurales profundas en el Poder Judicial, ste permanece relativamente ajeno a este proceso de cambio. La Corte Suprema insiste en que la nica solucin para hacer ms expedita la justicia, es aumentar el nmero de tribunales y mejorar los sueldos de los funcionarios. Un reciente estudio demostr las fallas estructurales del sistema y su inoperancia dentro de los actuales cnones de procedimientos y de administracin de sus recursos humanos(4). Este caso ilustra un proceso de elaboracin de polticas en que los ejecutores estn quedando al margen por carecer de una visin de cambio y de rganos internos que puedan gestionarlo. (b) Descoordinacin entre el proceso de formulacin y el proceso de implementacin, entendido este ltimo como la programacin de la ejecucin. - La Ley N19.175 (10 de Noviembre de 1992) sobre Gobierno Regional, en su segundo ao de aplicacin plena, entreg a los Gobiernos Regionales la decisin descentralizada de alrededor del 40% de la inversin pblica en las respectivas regiones. Un arqueo realizado en octubre del ao 1995 revel que hasta ese mes slo se haba invertido realmente un 50%, como promedio, de esos fondos programados para el ao, demostrando una falta de capacidad de gestin en las regiones. - En otras ocasiones el enunciado est hecho, va leyes promulgadas, pero su implementacin es inadecuada y la ejecucin resultante es ineficiente. As, en 1994 se aprob la Ley de Violencia Intrafamiliar (Ley N19.325), que pena el abuso fsico y sicolgico cometidos dentro del hogar. Pero, al entregar el

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  • Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. conocimiento de las nuevas causas a los juzgados civiles, ya recargados de trabajo y sin experiencia en el manejo de estas materias, no se las atiende debidamente. - Tanto la ley anteriormente citada como la reciente Ley Contra la Violencia en los Estadios (Ley N19.327, 31 de agosto de 1994), han establecido como penas alternativas a la privacin de libertad el poder optar a trabajos comunitarios, las que no han podido cumplirse por falta de programas a nivel de las Municipalidades, encargadas por la ley de organizarlos. - Lo mismo est ocurriendo con la ley N19.450 recientemente publicada, que subi el umbral punitivo de algunos delitos de hurto y estafa, dejndolos slo como faltas, y traspasando la competencia para conocer de ellos desde los Juzgados del Crimen a los Juzgados de Polica Local, que tambin se encuentran saturados y carecen de infraestructura para atender tales juicios. Esto ha obligado al Congreso a prorrogar apresuradamente su entrada en vigencia por un ao, porque no se puede poner en prctica su ejecucin. En los casos anteriores puede observarse un desacoplamiento entre los elaboradores de las polticas (Poderes Ejecutivo y Legislativo, como rganos colegisladores) y los ejecutores de las mismas (los juzgados y las Municipalidades, segn los casos).

    (c) Por ltimo, podra citarse la acumulacin de disposiciones y prcticas administrativas que no responden a polticas que se hayan formulado o incluso son resabios de polticas ya desechadas, pero que subsisten como prcticas burocrticas dentro de la Administracin Pblica. Algunos ejemplos exitosos: - Desde la instalacin del Metro de Santiago, en 1975, la ciudadana ha preservado el aseo de estaciones y andenes, los que lucen limpios y aseados, con una conducta no observada en otros espacios pblicos. - Un buen ejemplo en nuestro pas de procesos efectivos de mejoramiento de la gestin pblica se observa en el Servicio de Impuestos Internos, que junto con enunciar una poltica para disminuir la evasin tributaria y dar una buena atencin al contribuyente, ha implementado y ejecutado proyectos de rediseo organizacional y de procedimientos con los que se ha logrado disminuir la evasin en el IVA (que constituye un 50% de los ingresos tributarios del pas) desde un 24% en 1989 a un 18% en 1995. Por otra parte, se han disminuido considerablemente los tiempos de atencin del pblico en algunos trmites obligatorios como, por ejemplo, la inscripcin en el Rol Unico Tributario y obtencin de la respectiva tarjeta, que ha bajado de tres das a media hora. Por otra parte, este ao por primera vez los formularios para la declaracin anual de rentas, pudieron adquirirse en los quioscos de peridicos. El otro problema que, segn sealaba, enfrentan las polticas pblicas, es la dificultad para trabajar en redes interorganizacionales dentro del sector pblico, donde cadaservicio tiende a mirarse como un compartimento estanco y a observar con recelo a las restantes agencias. Esta situacin es bien conocida en todos nuestros pases y no parece resolverse a travs de comisiones interministeriales, de tipo cupular, que nunca llegan a coordinar la operacin concreta de los servicios. En Chile, el Ministerio de Planificacin y Cooperacin debe aprobar todos los proyectos de inversin pblica. Esto lo hace a travs de funcionarios "sectorialistas", que conocen y aprueban los respectivos proyectos. La prctica ha sido, sin embargo, de estudiar cada proyecto en forma independiente, sin considerar su relacin con los otros proyectos del respectivo sector (salud, educacin, obras pblicas, etc.), que la misma oficina conoce; y menos integrarlos intersectorialmente, con una visin territorial que abarque a toda la regin en que se van a ejecutar. 4.- Estabilidad e inestabilidad en la gestin pblica La adecuada elaboracin y aplicacin de las polticas pblicas requiere un cierto grado de estabilidad en el sistema poltico y organizacional. La observacin del xito o fracaso de la gestin pblica sugiere una relacin compleja con diferentes tipos de inestabilidad que se presentan dentro de, o en el entorno de los sistemas de gobierno.

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  • Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. Para realizar un anlisis ms completo de la relacin entre polticas pblicas y la dimensin estabilidad-inestabilidad, es conveniente distinguir entre distintos tipos de inestabilidad, que afectan en diverso grado el proceso de las polticas pblicas. Distinguiremos entre estabilidad-inestabilidad institucional, gubernamental, de los directivos y de los servidores pblicos, en su relacin con la continuidad de las polticas pblicas. Es claro que las polticas pblicas van a constituir un marco efectivo para la accin del Estado en la medida que ellas puedan completar su itinerario, que va de la elaboracin a la ejecucin, a travs de perodos de tiempo en que esta ltima se mantenga y persevere, con los debidos ajustes adaptativos que las condiciones vayan requiriendo. Esta continuidad se ve amenazada por los cambios que operan como rupturas institucionales (caso de los golpes de Estado); cambios de gobierno, especialmente cuando los opositores a un determinado rgimen acceden al poder; cuando los directivos pblicos son frecuentemente rotados; y, por ltimo, cuando los servidores pblicos de nivel operativo son vctimas de "razzias"polticas. En Latinoamrica la inestabilidad poltica ha constituido una caracterstica de un entorno crtico y cambiante para la continuidad de las polticas pblicas. Pero, an en los perodos de mayor inestabilidad, ha subsistido una cierta estabilidad en el funcionamiento burocrtico de las organizaciones pblicas, aunque reducidas a su rol operativo ms rutinario. Hay que observar, sin embargo, que los cambios del rgimen poltico no siempre conllevan una alteracin de las polticas pblicas y su consiguiente recambio. Esto es particularmente cierto, por ejemplo, en relacin con la aplicacin de medidas de libre mercado, de reduccin del aparato pblico y de privatizaciones. As, por ejemplo, en el caso de Chile, los gobiernos democrticos que suceden al rgimen militar a contar de 1990, no slo han mantenido sino profundizado el sistema econmico de libre mercado. La consistencia y perseverancia de estas polticas a travs de los ltimos 15 aos y los distintos gobiernos, muestran hoy sus buenos resultados al menos en los ndices macroeconmicos. La accin del Estado en estos aos ha sido ejecutada a travs de las mismas organizaciones pblicas y con un cuerpo de funcionarios que no ha experimentado grandes rotaciones, aunque presididos ahora por directivos de confianza de los respectivos gobiernos(5). En los perodos de mxima inestabilidad, los aparatos burocrticos le prestan cauce a una cierta continuidad bsica de las relaciones entre los servicios y el pblico, aunque suelen alterarse o tornarse abusivas, especialmente en las organizaciones de polica, de orden y militares, con una dbil compensacin de parte de los Tribunales de Justicia. As en Chile, en los tiempos de la dictadura, mientras las organizaciones pblicas y privadas del sector econmico e industrial funcionaban "normalmente",...