El trabajo decente y la economía informal

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    14-Feb-2017

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Indice iConferencia Internacional del Trabajo90.a reunin 2002Informe VIEl trabajo decentey la economa informalSexto punto del orden del daOficina Internacional del Trabajo GinebraEl trabajo decente y la economa informaliiISBN 92-2-312429-8ISSN 0251-3226Primera edicin 2002Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y laforma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno porparte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonaso territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras.Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobacin alguna por laOficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productoscomerciales no implica desaprobacin alguna.Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales libreras o en oficinas locales dela OIT en muchos pases o pidindolas a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo,CH-1211 Ginebra 22, Suiza, que tambin puede enviar a quienes lo soliciten un catlogo o una listade nuevas publicaciones.Impreso en Suiza ATAIndice iiiINDICEPginasCAPTULO PRIMERO: El trabajo decente y la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1Viejas y nuevas formas de actividad informal e informalizacin . . . . . . . . . . . . . . 1El trabajo decente y la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Fines y contenido del presente informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8CAPTULO II: La economa informal: quines forman parte de ella y por qu estCAPTULO II: creciendo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Quines forman parte de la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11El empleo en las empresas informales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Situacin en el empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Algunos mapas regionales y nacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17El trabajo infantil en la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Factores que configuran y reconfiguran la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . 30Marcos jurdicos e institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Crecimiento econmico, creacin de empleo y economa informal . . . . . . . 32Reestructuracin econmica, crisis econmica y economa informal . . . . . . 33Pobreza y economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Los factores demogrficos y la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36La globalizacin y la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37La especializacin flexible y las cadenas globales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Los vnculos entre la economa formal y la informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42CAPTULO III: Fortalecimiento de los derechos en la economa informal . . . . . . . . . . . 44El dficit de derechos en la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44La Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en eltrabajo y la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Libertad de asociacin, libertad sindical y derecho a la negociacin colectiva 46Eliminacin del trabajo forzoso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Eliminacin del trabajo infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Eliminacin de la discriminacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48El seguimiento promocional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Los instrumentos de la OIT y la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50Promocin de los derechos mediante leyes, normas e instituciones nacionales ylocales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Mejora de la legislacin laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Cultura jurdica bsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57El trabajo decente y la economa informalivFortalecimiento de la administracin del trabajo y aplicacin efectiva de losderechos laborales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57Proteccin de los trabajadores mediante la mejora de la normativa comercialy empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60CAPTULO IV: Mejora de la proteccin social en la economa informal . . . . . . . . . . . . 62El dficit de proteccin social en la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62Los motivos de la baja proteccin social en la economa informal . . . . . . . . . . . . 65Mejora de la proteccin social en la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66Extensin y adaptacin del seguro social obligatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67Fomento del microseguro y de los sistemas locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70Promocin de prestaciones sociales basadas en impuestos reducidos . . . . . . 73Seguridad y salud en el trabajo en la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Las implicaciones del VIH/SIDA en la proteccin social dentro de la economainformal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78CAPTULO V: Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economaCAPTULO V: informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80El vaco de representacin en la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal . . . . . . 83El papel de los gobiernos nacionales y locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84El papel de los sindicatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88El papel de las organizaciones de empleadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96El papel de las cooperativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103CAPTULO VI: Satisfacer la demanda mundial de empleo decente . . . . . . . . . . . . . . . . . 107El dficit mundial de empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107Creacin de empleos de calidad y mejora de la empleabilidad . . . . . . . . . . . . . . . 112Fomento de la empleabilidad y de la productividad mediante inversiones enconocimiento y capacidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112Alfabetizacin y educacin bsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Desarrollo de la formacin y las competencias para un empleo decente en elsector formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113Brindar servicios de formacin para las personas que integran el sectorinformal de la economa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115Creacin de empleos de calidad mediante el desarrollo de las empresas . . . . . . . . 119Una poltica y un marco jurdico y normativo propicios . . . . . . . . . . . . . . . . 120La gobernabilidad y la funcin de los gobiernos nacionales y locales . . . . . 121Una cultura empresarial para empleos decentes en el sector formal . . . . . . . 123Estructuras de apoyo y servicios destinados a la microempresa . . . . . . . . . . 123Mejorar la calidad del empleo en las microempresas y en las pequeasempresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127Indice vGarantizar los derechos de propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129La financiacin en la economa informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Desarrollo econmico local y creacin de empleos de calidad . . . . . . . . . . . . . . . 134PUNTOS PROPUESTOS PARA LA DISCUSIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136ANEXO: Matriz y glosario de trminos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137El trabajo decente y la economa informal 1CAPITULO PRIMEROEL TRABAJO DECENTE Y LA ECONOMIA INFORMALVIEJAS Y NUEVAS FORMAS DE ACTIVIDAD INFORMAL E INFORMALIZACINHace exactamente treinta aos la OIT utiliz por primera vez la expresin sectorno estructurado 1 (actualmente, sector informal) para describir las duras activida-des de los trabajadores pobres que no eran reconocidas, registradas, protegidas o regu-ladas por las autoridades pblicas. En 1991, hace ms de diez aos, la 78. reunin dela Conferencia Internacional del Trabajo examin el dilema del sector no estructura-do 2. El dilema que se planteaba era si la OIT y sus mandantes deban promover elsector informal como proveedor de empleo y de ingresos o tratar de extender al mismola reglamentacin y la proteccin social, con la posibilidad de que de esta forma seredujera su capacidad de proporcionar empleos e ingresos a una mano de obra siempreen aumento. En la Memoria de 1991 se subrayaba que est excluido que la OIT ayudea promover o a desarrollar el sector no estructurado de tal o cual pas como unmedio cmodo y poco oneroso de crear empleos si los interesados no estn resueltos,al mismo tiempo, a erradicar paulatinamente las peores formas de explotacin y detrabajo infrahumanas que se observan en ese sector 3. En la discusin de la Conferen-cia se hizo hincapi en que para resolver el dilema haba que atacar a las races delmal y no slo a los sntomas mediante una estrategia global y diversificada 4.Hoy todava hay un dilema, pero de magnitud y complejidad mucho mayores. Encontra de las primeras predicciones, la economa informal ha crecido rpidamente encasi todos los puntos del planeta, incluidos los pases industrializados, y ya no puedeseguir considerndose un fenmeno temporal o marginal. La mayor parte de los nue-vos empleos de los ltimos aos, particularmente en los pases en desarrollo y entransicin, se ha creado en la economa informal. La mayora de las personas ha pasa-do a la economa informal porque no poda encontrar un empleo o emprender unaactividad empresarial en la economa formal. En Africa, por ejemplo, en los ltimosdiez aos el trabajo informal ha representado casi el 80 por ciento del empleo no agr-cola, ms del 60 por ciento del empleo urbano y ms del 90 por ciento de los nuevospuestos de trabajo 5. El trabajo en la economa informal no puede calificarse de de-cente en comparacin con el empleo reconocido, protegido, seguro y formal.1 OIT: Employment, incomes and equality: A strategy for increasing productive employment inKenya (Ginebra, 1972).2 OIT: El dilema del sector no estructurado. Memoria del Director General. Conferencia Internacio-nal del Trabajo, 78. reunin, Ginebra, 1991.3 Ibd., pg. 67.4 OIT: Actas provisionales de la 78. reunin, Conferencia Internacional del Trabajo. Ginebra, 1991,Respuesta del Director General a la discusin de su Memoria, pgs. 27/7-27/8.5 J. Charmes, citado en Women in Informal Employment: Globalizing and Organizing (WIEGO),Segunda reunin anual, 22-24 de mayo de 2000, Cambridge, Massachusetts.El trabajo decente y la economa informal2Se ha dado asimismo una mayor flexibilizacin e informalizacin de la produc-cin y de las relaciones laborales en el contexto de la competencia mundial y de latecnologa de la informacin y de las comunicaciones (TIC) 6. Hay cada vez ms em-presas que, en lugar de recurrir a una plantilla regular a tiempo completo ubicada enuna sola fbrica o lugar de trabajo ampliamente registrados, estn descentralizando laproduccin y reorganizando el trabajo por medio de unidades de produccin ms flexi-bles y especializadas, algunas de las cuales no se registran y se mantienen en el sectorinformal. Una variacin mundial de la especializacin flexible es el rpido crecimien-to de las cadenas transfronterizas de bienes y valores, en las cuales la empresa o elminorista principales se encuentran en un pas industrializado avanzado y el productorfinal es un trabajador por cuenta propia en una microempresa o un trabajador a domi-cilio de un pas en desarrollo o en transicin. Como parte de sus medidas para recortarlos gastos y de sus esfuerzos para mejorar su competitividad, las empresas trabajancada vez ms con un pequeo ncleo de trabajadores asalariados en condiciones regu-lares de empleo y una periferia cada vez mayor de trabajadores no normalizados oatpicos en diferentes tipos de lugares de trabajo dispersados en distintas ubicacio-nes, y algunas veces en distintos pases. Estas medidas suelen incluir acuerdos decontratacin externa o subcontratacin y relaciones laborales ms flexibles e infor-males.El empleo asalariado no reglamentado al que ha dado lugar la especializacinflexible incluye a trabajadores explotados en fbricas, trabajadores a domicilio, traba-jadores industriales que trabajan fuera de la empresa y trabajadores ocasionales, tem-porales y a tiempo parcial. Sin embargo, no todos estos trabajadores flexibles oatpicos son informales. Por ejemplo, en los pases industrializados avanzados,los trabajadores temporales y a tiempo parcial, al igual que los teletrabajadores a do-micilio, estn normalmente cubiertos por la legislacin laboral y de seguridad social(aunque el nivel de remuneracin y las prestaciones es inferior al de los trabajadoresregulares a tiempo completo y las perspectivas de promocin, formacin o mejora delas capacidades son limitadas). No obstante, con frecuencia los trabajadores ocasiona-les o los pequeos subcontratistas o el personal al servicio de agencias de colocacinno tienen proteccin laboral ni social. En los pases en desarrollo y en transicin eltrabajo a domicilio, as como el trabajo en empresas explotadoras y el trabajosubcontratado u ocasional, es ms tpico que atpico, pero no suele estar reconocido niprotegido por el derecho laboral, ni tampoco cubierto en trminos de proteccin social.La expresin sector informal se considera cada vez ms inadecuada, e inclusoerrnea, para reflejar estos aspectos dinmicos, heterogneos y complejos de algo queen realidad es un fenmeno ms que un sector en el sentido de grupo industrial oactividad econmica especficos. En cambio, la expresin economa informal seutiliza ampliamente para hacer referencia al grupo, cada vez ms numeroso y diversode trabajadores y empresas tanto rurales como urbanos que operan en el mbito infor-mal 7. Difieren en trminos de tipo de unidad de produccin y de tipo de situacin en elempleo, como muestra la matriz grfica presentada en el anexo. Entre ellos se incluyea los trabajadores por cuenta propia dedicados a actividades catalogadas de subsisten-6 Vase, por ejemplo, G. Standing: Global labour flexibility: Seeking distributive justice.(Basingstoke, Macmillan, 1999).7 Vanse la matriz y el glosario del anexo al presente informe.El trabajo decente y la economa informal 3cia, como los vendedores callejeros, los limpiabotas, los recogedores de basura y loschatarreros y traperos, a los trabajadores domsticos remunerados empleados por loshogares, a los trabajadores a domicilio y a los trabajadores de fbricas explotadoras alos que se hace pasar por trabajadores asalariados en cadenas de produccin, y a lostrabajadores independientes de microempresas que funcionan en solitario, con trabaja-dores familiares o algunas veces con aprendices o trabajadores asalariados. Es impor-tante sealar la diversidad de quienes trabajan en la economa informal porque losproblemas y necesidades de quienes realizan actividades de subsistencia, por ejemplo,no son los mismos que los de los trabajadores a domicilio cuya relacin laboral con unempleador no est reconocida o protegida, o que los de los trabajadores por cuentapropia o empleadores que se enfrentan a diferentes obstculos y dificultades para esta-blecer y hacer funcionar empresas formales.Estos grupos diferentes se han denominado informales debido a que tienen encomn una importante caracterstica: no estar reconocidos ni protegidos dentro de losmarcos jurdico y reglamentario. Sin embargo, sta no es la nica caracterstica quedefine la actividad informal. Los trabajadores y empresarios informales se caracteri-zan por su alto nivel de vulnerabilidad. No estn reconocidos por la ley y, por consi-guiente, reciben poca o ninguna proteccin jurdica o social, no pueden establecercontratos ni tienen asegurados sus derechos de propiedad. Es raro que puedan organi-zar una representacin eficaz o hacer or su voz para que se reconozca y proteja sutrabajo. Su acceso a la infraestructura y a las subvenciones pblicas es limitado oinexistente. Tienen que confiar como pueden en acuerdos institucionales informales,con frecuencia explotadores, para obtener informacin, acceso a los mercados, crdi-tos, formacin o seguridad social. Dependen en gran medida de las actitudes de lasautoridades pblicas, as como de las estrategias de las grandes empresas formales, suempleo es generalmente muy inestable y sus ingresos muy bajos e irregulares. Estnen desventaja competitiva porque no tienen el tipo de influencia como la que puedenejercer quienes se encuentran en la economa formal, influencia que viola algunasveces una caracterstica esencial de toda economa de mercado como es el acceso librey equitativo a los mercados sobre la base de la eficacia ms que de la influencia. Noexiste una relacin directa entre el trabajo informal y la pobreza, o entre el trabajoformal y escapar de la pobreza. Sin embargo, es innegable que el porcentaje de pobresque trabajan en el sector informal es mucho ms alto que el de los que trabajan en laeconoma formal, y es an ms innegable que la proporcin de mujeres pobres quetrabajan en la economa informal es superior a la de los hombres pobres.Dado que las actividades informales se desarrollan en un mbito de vaco jurdico,las autoridades pblicas las confunden algunas veces con actividades delictivas y, porconsiguiente, las someten a acoso, sin excluir el soborno y la extorsin, y las reprimen.No cabe duda de que en la economa informal hay actividades delictivas, como eltrfico de drogas, el trfico de personas y el blanqueo de dinero (que no se abordandentro del presente informe). Tambin existen otras actividades ilegales, como la eva-sin deliberada de impuestos. Pero la mayora de los que se encuentran en la economainformal, aunque no estn registrados o declarados, producen bienes y servicios le-gales.El trmino informal no significa que no haya reglas o normas que regulen lasactividades de los trabajadores o de las empresas. Las personas que participan en acti-vidades informales tienen su propia economa poltica, es decir, sus propias normas,acuerdos, instituciones y estructuras informales o grupales de ayuda mutua y solidari-El trabajo decente y la economa informal4dad para proporcionar prstamos, organizar formacin, transferir tecnologa y capaci-dades, comerciar y acceder al mercado, hacer cumplir las obligaciones, etc.; lo que nose sabe es en qu estn basadas estas reglas o normas informales, si respetan los dere-chos fundamentales de los trabajadores, y cmo los respetan.Otra forma til de describir la situacin de los trabajadores y de los empresariosinformales consiste en indicar el grado de seguridad que tienen en siete aspectos de suactividad, seguridad de la que a menudo carecen: la seguridad del mercado laboral(buenas oportunidades de trabajo derivadas de un nivel elevado de empleo resultantede polticas macroeconmicas adecuadas); seguridad del empleo (proteccin contra eldespido arbitrario, reglamentacin de la contratacin y del despido, estabilidad en elempleo compatible con el dinamismo econmico); seguridad ocupacional (este as-pecto implica implantarse en un segmento profesional o carrera, y tener la oportunidadde consolidar un sentimiento de pertenencia mediante el propio perfeccionamiento);seguridad en el trabajo (proteccin contra accidentes de trabajo y enfermedades pro-fesionales mediante normas de salud y seguridad, la regulacin del tiempo de trabajo,etctera); seguridad para el desarrollo de las competencias (amplias oportunidadespara adquirir y mantener calificaciones profesionales mediante mtodos innovadores,as como aprendizaje y formacin en el empleo); seguridad del ingreso (obtencin deingresos adecuados); y seguridad de representacin (proteccin del derecho a la re-presentacin colectiva en el mercado de trabajo a travs de los sindicatos y de lasorganizaciones de empleadores independientes, as como de instituciones de dilogosocial) 8.Sin embargo, para la OIT la forma ms consistente de analizar la situacin dequienes se encuentran en la economa informal es en trminos de dficit de trabajodecente. Los trabajos en malas condiciones, improductivos y no remunerados que noestn reconocidos o protegidos por la ley, la ausencia de derechos en el trabajo, lainadecuada proteccin social y la falta de representacin y de voz se producen ms enla economa informal, especialmente en el extremo inferior que constituyen las muje-res y los trabajadores jvenes.Algunos de los problemas y dificultades para el trabajo decente sufridos por lostrabajadores y las empresas no se limitan a la economa informal; son comunes a algu-nos sectores de la economa formal. Por ejemplo, los trabajadores pobres (que ga-nan menos de lo suficiente para generar un ingreso familiar de un dlar de los EstadosUnidos diario per cpita) pueden encontrarse tanto en trabajos formales como infor-males. No existe una clara dicotoma o divisin entre la economa informal y laeconoma formal. Lo que ocurra en la economa informal repercutir en los trabaja-dores y los empleadores de la economa formal, y viceversa. Las empresas informalesconstituyen una competencia desleal para las empresas formales, ya que no paganimpuestos, no contribuyen a la seguridad social de los trabajadores, o evitan otroscostos empresariales en los que se incurre en la economa formal. Las medidas parareducir los costos excesivos de las transacciones empresariales y las barrerasinstitucionales fomentaran la legalizacin de las empresas informales, beneficiaran a8 La labor del Programa Infocus sobre Seguridad Social y Econmica consiste en poner de relieve laimportancia de estas diferentes formas de seguridad y demostrar que en la mayora de los casos no sonaccesibles a quienes se encuentran en la economa informal. Vase el sitio web en www.ilo.org/public/english/protection/ses/about/index.htm.El trabajo decente y la economa informal 5los trabajadores de esas empresas y reduciran asimismo la competencia desleal contralas empresas formales. Por consiguiente, conviene adoptar la perspectiva de que lasempresas y los trabajadores formales e informales coexisten en un continuo econmi-co en el que los dficit de trabajo decente ms graves se producen en el extremoinferior (aunque existen tambin en algunos trabajos formales) y en el que las condi-ciones de trabajo son ms decentes a medida que se asciende hacia el extremo formal.EL TRABAJO DECENTE Y LA ECONOMA INFORMALLa importancia cada vez mayor que ha cobrado la economa informal tanto en lossegmentos tradicionales de la economa como en los segmentos emergentes, sumada ala multiplicidad de formas que reviste la informalidad, sera razn suficiente parareexaminar el dilema del sector informal. Sin perjuicio de lo anterior, la inclusin deeste tema en la discusin de la Conferencia Internacional del Trabajo se motiva en elreconocimiento de que todo el que trabaja tiene derechos laborales, independiente-mente de dnde trabaje, as como el compromiso de la OIT y de sus mandantes dehacer que el trabajo decente sea una realidad para todos los trabajadores yempleadores. El objetivo es promover el trabajo decente en todo el universo continuode la actividad econmica, que abarca desde el sector informal hasta el sector formal,aplicando enfoques orientados al desarrollo, la reduccin de la pobreza y la igualdadde gnero.Para la OIT y sus mandantes, el trabajo decente no es una norma sino una meta queha de lograrse progresivamente. Aplicar un mtodo progresivo implicara comenzaren el extremo informal del continuo econmico, en el que se ha creado la mayora delos nuevos empleos en los ltimos aos, y promover la transicin dentro de ese conti-nuo hacia el extremo formal de la economa y del trabajo decente y protegido. Ellosera tambin parte integrante de un enfoque de la reduccin de la pobreza basado en eltrabajo decente. El nfasis ha de ponerse, ante todo, en el extremo informal de laeconoma porque, como se ha destacado anteriormente, es all donde los dficit detrabajo decente son ms pronunciados 9.Por consiguiente, una estrategia integrada y global para lograr el trabajo decenteen todo el continuo de la economa debera: en lo inmediato, dar prioridad a reducir los dficit de trabajo decente en la econo-ma informal, sobre todo garantizando que en las leyes se reconozca y se otorguenderechos, proteccin jurdica y social y representacin y voz a los que se encuen-tran actualmente en la economa informal; a corto y medio plazo, permitir a los que se encuentran actualmente en la econo-ma informal que inicien una transicin a lo largo del espacio continuo de laeconoma y al mismo tiempo garantizar que quienes buscan un primer empleo ylos empresarios potenciales puedan integrarse en la parte ms formal, protegi-9 En su Memoria a la 89. reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo, el Director Generalpuso de relieve que Las necesidades son mayores en la economa informal y entre los pobres. Si aboga-mos por la universalidad, y eso es lo que deca exactamente en mi Memoria de 1999 (todos los quetrabajan tienen derechos en el trabajo), tenemos pues la obligacin de abordar estas cuestiones. OIT:Reducir el dficit de trabajo decente: un desafo global, Memoria del Director General, Conferencia Inter-nacional del Trabajo, 89. reunin, Ginebra, 2001, pg. 20.El trabajo decente y la economa informal6da y decente de dicho espacio. Debera darse prioridad a garantizar que los tra-bajadores y los empresarios tengan la capacidad, la flexibilidad y los marcosjurdicos y polticos que les permitan hacerlo. Sera necesario prestar especialatencin a los que sufren mayores desventajas o discriminacin en el mercadolaboral, como las mujeres, los jvenes en busca de empleo y los trabajadoresmigrantes; a largo plazo, crear suficientes oportunidades de empleo formales, protegidas ydecentes para todos los trabajadores y empleadores. Ya en 1991, la OIT dijoclaramente que la economa informal no debera desarrollarse o promoverse comomedio de creacin de empleo de bajo costo. En el siglo XXI, el trabajo decenteconsiste sin duda en algo ms que un puesto de trabajo a cualquier precio o bajocualquier circunstancia. Por consiguiente, la creacin de nuevos empleos no debe-ra producirse en la economa informal. Ha de ponerse el nfasis en los puestos decalidad situados ms bien en la parte superior que en la parte inferior del espaciocontinuo de la economa.Para lograr el trabajo decente y reducir la pobreza tanto en lo inmediato como alargo plazo, es necesario atajar las causas profundas y no slo las manifestacionesnegativas de la actividad informal y de la informalizacin. Las medidas para am-pliar los derechos laborales, mejorar la proteccin social, invertir en los conocimientosy las capacidades de los trabajadores o proporcionar a los microempresarios acceso acrditos y a otros servicios de apoyo son fundamentales para tratar las manifestacionesde la actividad informal (que incluyen normas laborales deficientes, diversas formasde inseguridad y limitaciones a la iniciativa empresarial), pero no son suficientes. Lascausas profundas son los obstculos jurdicos e institucionales que hacen difcil, cuan-do no imposible, que los empresarios o los trabajadores puedan integrarse o mantener-se en el sector formal, las polticas de los gobiernos nacionales que con frecuencialimitan directa o indirectamente la creacin de empleo en la economa formal, la au-sencia o la falta de acceso a instituciones (relacionadas o no con el mercado) fuertes yeficaces, las tendencias demogrficas como la intensa migracin rural/urbana y la epi-demia del VIH/SIDA, la discriminacin directa e indirecta de las mujeres y de otrosgrupos desfavorecidos y la falta de representacin y de voz de quienes se encuentranen la economa informal. A menos que se traten estas causas profundas con eficacia, yhasta que ello se haga, no habr ningn avance sostenible hacia el trabajo reconocido,protegido y decente.Es esencial un proceso de legalizacin que integre a los trabajadores y a las empre-sas informales dentro del marco legal, de forma que estn registrados, reconocidos yprotegidos. El trabajo informal puede tratarse como un problema jurdico en el sentidode que el derecho laboral no se aplica o no se hace cumplir de forma eficaz. Por unaparte, la legalizacin implicara la reforma de la legislacin laboral y de la administra-cin laboral para dar prioridad a la plena aplicacin en la economa informal de losprincipios y derechos fundamentales en el trabajo. Las leyes deben cumplirse, el siste-ma judicial debe ser eficaz e imparcial y el trabajador ordinario debe conocer susderechos y tener acceso al sistema jurdico. Por otra parte, la legalizacin implicarasimplificar las normas y procedimientos para gestionar empresas mejorando la trans-parencia y la coherencia en la aplicacin de las normas y los procedimientos y redu-ciendo los costos de transaccin. La meta sera mejorar los aspectos beneficiososrelacionados con la proteccin y con las normas del derecho y simplificar los aspectosEl trabajo decente y la economa informal 7represivos o limitadores, de forma que todas las empresas y trabajadores pudieranobservarlos en mayor medida 10.Sin embargo, dado que las causas profundas de la economa informal tienen ml-tiples facetas, la legalizacin no basta por s sola para promover el trabajo decente. Sonesenciales unas instituciones judiciales, polticas, econmicas y de otro tipo, relacio-nadas o no con el mercado, que sean eficaces, as como un acceso equitativo a dichasinstituciones 11. Los trabajadores y las empresas informales necesitan asimismo accesoa recursos, informacin, mercados, tecnologa, infraestructura pblica y servicios so-ciales; necesitan jugar en el mismo terreno (derechos, servicios y acceso similares)que quienes se encuentran en la economa formal. Las personas particularmentedesfavorecidas o discriminadas pueden necesitar medidas especiales. Para los pobressin derechos de propiedad, las medidas para garantizar que el sistema jurdico registrala propiedad y los bienes titulares de los pobres por medios normalizados, sencillos yeconmicos les permitiran transformar sus valores en capital e inversiones producti-vas. Lo ms importante es que quienes se encuentran en la economa informal necesi-tan representacin y voz, porque es un derecho fundamental y porque ello les permiteacceder a muchos otros derechos en el trabajo.Tambin es importante promover una buena gobernanza y reducir los costos quesuponen para los gobiernos la existencia del sector informal y el fenmeno de lainformalizacin. Con frecuencia, los trabajadores y los empresarios del sector infor-mal son objeto de acoso, chantaje y extorsin practicados por funcionarios corruptos ytienen que hacer frente a costos prohibitivos y a procedimientos burocrticos muycomplejos para establecer y gestionar las empresas. Por otra parte, tambin es impor-tante sealar que quienes se encuentran en la economa informal no pagan impuestosdirectos ni contribuyen a la seguridad social. Sin embargo, se espera que los gobiernosproporcionen a los operadores informales cierto acceso a todos los servicios potencia-les de un Estado responsable, que van desde la infraestructura bsica a la seguridadinterna, externa y social, y que han de ser financiados en gran medida a partir de larecaudacin fiscal obtenida de la economa formal. Al mismo tiempo, para mejorar los10 En su respuesta a la discusin de su Memoria en 1991, el Director General dijo lo siguiente: Enprimer lugar, nadie, pienso yo, puede poner en duda la prioridad que debe otorgarse a la plena aplicacin,tanto en el sector no estructurado como en los dems, de las normas relativas a derechos humanos funda-mentales como los que protegen contra formas de explotacin inadmisibles [] En segundo lugar, esinnegable que leyes y reglamentos sencillos y una administracin flexible y eficaz de los mismos constitu-yen condiciones indispensables para que el sector no estructurado entre en la legalidad. [] En tercerlugar, habra que velar por no destruir, en este esfuerzo de racionalizacin, lo que realmente ms importa.En lo que se refiere a la legislacin del trabajo, cada pas ha elaborado una serie de normas y de disposicio-nes legislativas, a menudo bajo el impulso de la OIT. Aunque la situacin precaria del sector no estructu-rado impida la aplicacin inmediata de algunas de estas normas, y aunque pueda ser convenientesimplificar algunos de los aspectos de esta legislacin, no podemos vulnerar derechos sociales adquiridosen aras de legalizar el sector no estructurado. OIT: Actas provisionales, Conferencia Internacional delTrabajo, 78. reunin, Ginebra, 1991. Respuesta del Director General a la discusin de su Memoria,pg. 27/7.11 Por ejemplo, es ms probable que un pas sea competitivo y se desarrolle y por consiguientetenga una economa informal ms pequea si disfruta de un flujo abierto de informacin hacia la pobla-cin, de una proteccin adecuada de los derechos de propiedad, especialmente de los pobres, del cumpli-miento de los contratos y de formas poco onerosas de resolver controversias y acceder al sistema judicialpor parte de la poblacin en general. Vase Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial 2002:Instituciones para los mercados, Washington, D.C., Banco Mundial, 2002.El trabajo decente y la economa informal8derechos y la proteccin en la economa informal, los gobiernos necesitan una ingenteinversin en estructuras de buena gobernanza para garantizar la aplicacin efectiva delos contratos, proteger los derechos de propiedad, garantizar la seguridad personal y laestabilidad social, reducir los riesgos medioambientales y de salud pblica, etc. Para elpas en su conjunto, la actividad del sector informal impide la utilizacin ms eficaz delos recursos y mejoras de la productividad. Como consecuencia, la economa funcionapor debajo de su potencial, lo cual tiene repercusiones negativas en los ndices decrecimiento econmico 12.FINES Y CONTENIDO DEL PRESENTE INFORMECon el fin de constituir una base para la discusin general, el informe trata de: describir qu es la economa informal y quines forman parte de ella, y de explicarpor qu la economa informal est creciendo; poner de relieve los dficit de trabajo decente en la economa informal; y proponer los elementos clave de una estrategia global e integrada para tratar tantolas causas subyacentes como las manifestaciones externas de la actividad informaly del proceso de informalizacin y, de esta forma, promover el trabajo decente entodo el continuo econmico que va del extremo formal al extremo informal de laeconoma.Dado que, incluso despus de tanto tiempo, el debate en materia de polticas sigueparalizado por las diferencias de comprensin y utilizacin de una serie de trminos, alfinal de este informe se proporcionan, en anexo, una matriz grfica y un glosario detrminos. La matriz trata tanto de las relaciones empresariales como de las relacionesde empleo en la economa informal y muestra cmo se relacionan entre s. El glosariopone de manifiesto que los conceptos y las definiciones pueden estar basados en crite-rios estadsticos, en criterios jurdicos o en el carcter de la relacin de empleo. Elanexo proporciona asimismo un ejemplo del uso de la matriz en un pas especficopara describir quines forman parte de la economa informal.El captulo II comienza con un intento de trazar un mapa que refleje la diversidad,el tamao y la importancia de la economa informal. En este intento se pone de relievela necesidad imperiosa de contar con ms y mejores estadsticas e investigaciones enmateria de polticas. Los escuetos mapas proporcionados no dejan de ilustrar, sinembargo, la tremenda heterogeneidad de la economa informal, e indican que existenimportantes fuerzas que estn expandiendo la economa informal y cambiando mu-chas de sus caractersticas. En la segunda parte del captulo se examinan, por consi-guiente, estas fuerzas subyacentes.Cada uno de los siguientes cuatro captulos trata de un aspecto de la estrategiaglobal e integrada necesaria para abordar las principales causas profundas del fenme-no del sector informal y de la informalizacin, reducir los dficit de trabajo decente enla economa informal y promover la transicin de los trabajadores y de las empresas12 Vase, por ejemplo, N. Loyaza: The economics of the informal sector: A simple model and someempirical evidence from Latin America, World Bank Policy Research, Working Papers Series (Washing-ton D.C.), Banco Mundial, 1997.El trabajo decente y la economa informal 9fuera de la economa informal, ascendiendo en el continuo econmico hacia el trabajoformal, protegido y decente. La secuenciacin de los captulos refleja las metas inmedia-tas a corto, medio y largo plazo de la estrategia establecida en la seccin precedente.En el captulo III se argumenta que los derechos laborales son tan importantes enla economa informal como en la economa formal, y se pone de relieve el gran intersque la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en eltrabajo y otros instrumentos internacionales revisten para los trabajadores de la econo-ma informal. Dado que las normas de la OIT proporcionan una slida base internacio-nal para hacer extensivos estos derechos a la economa informal, los dficit dederechos en este sector pueden discernirse estudiando la forma efectiva en que lasnormas se expresan y aplican, de manera gradual y selectiva, a travs de la legislaciny la prctica nacionales y la forma en que se capacita a los trabajadores informales paraexigir el respeto de sus derechos. En este captulo se examinan los medios por los quela legislacin laboral existente puede ser aplicada prctica y efectivamente a la econo-ma informal, la conveniencia de modificar o extender el alcance jurdico de los dere-chos para hacer frente a la informalizacin creciente de la fuerza de trabajo y lasposibles vas para ampliar los conocimientos jurdicos bsicos de los trabajadores in-formales de manera que stos comprendan sus derechos y estn mejor capacitadospara reclamar su respeto. Una importante razn por la cual los trabajadores informalespueden no disfrutar de los derechos que les concede la legislacin laboral nacional esque las empresas en las que trabajan no estn registradas o reguladas legalmente. Porconsiguiente, el captulo se centra tambin en el marco reglamentario de las empresas,los procedimientos burocrticos y los costos de transaccin conexos que hacen difcil,cuando no imposible, que las microempresas y las pequeas empresas se integren en elsector formal y logren mantenerse en l.El captulo IV muestra que el dficit de proteccin social es especialmente crticopara quienes se encuentran en la economa informal, no slo por su inseguridad en elempleo y de ingresos, sino tambin porque tienen ms probabilidades de estar expues-tos a graves riesgos para la salud y la seguridad en el trabajo. La pandemia del VIH/SIDA tiene implicaciones particulares en el trabajo y en los trabajadores de la econo-ma informal. Una proteccin social adecuada es fundamental para el trabajo decenteen la economa informal, particularmente para los grupos de trabajadores ms vulnera-bles y desprotegidos, especialmente las mujeres que realizan trabajos peligrosos. Eneste captulo se argumenta que la proteccin social para la fuerza de trabajo informalno slo es un derecho bsico, sino tambin una buena estrategia econmica, ya queuna fuerza de trabajo ms segura y saludable aumenta la productividad y facilita laformalizacin. Las cuestiones esenciales son: qu formas y niveles de proteccin so-cial bsica deberan disfrutar todos los trabajadores; cmo puede organizarse la pro-teccin social de los trabajadores informales; y quin ha de asumir los costos de talproteccin. Se examina asimismo la promocin de la seguridad y la salud en el trabajocomo un complemento importante de la proteccin social, particularmente en el frentede la prevencin.En el captulo V se pone de relieve que la libertad de asociacin y el derecho desindicacin constituyen un principio fundamental y un derecho capacitador clave. Confrecuencia el hecho de no estar organizados y no tener voz es lo que impide a laspersonas en la economa informal defender sus intereses laborales a travs de la nego-ciacin colectiva o las conversaciones con polticos y burcratas sobre las preocupa-ciones relativas a la legislacin, el acceso a la infraestructura, los derechos deEl trabajo decente y la economa informal10propiedad, la seguridad social, las inquietudes medioambientales, etc. Este captuloresalta el papel de los gobiernos nacionales y locales y del marco legal y degobernanza para proteger y aplicar este derecho. En l se examina tambin cmo losinterlocutores sociales estn construyendo instituciones y procesos de dilogo socialen la economa informal.El captulo VI trata la cuestin fundamental a medio y largo plazo de cmo hacerascender a los trabajadores y a los empresarios actualmente en la economa informalhacia el empleo formal decente y cmo garantizar que los nuevos empleos se crean enla economa formal y no en la informal. Para lograr estas metas, en el captulo sedestacan medidas, por una parte, para invertir en la fuerza de trabajo (prestando espe-cial atencin a los ms vulnerables y desfavorecidos) con el fin de promover as suempleabilidad, su productividad y su flexibilidad para ascender en el universo conti-nuo de la economa. Por otra parte, se ponen asimismo de relieve medidas para facili-tar la creacin y la expansin de las microempresas y las pequeas empresas en laeconoma formal y adoptar estrategias efectivas que mejoren la productividad y per-mitan proporcionar empleos de calidad a los trabajadores. Son esenciales una polticay un marco jurdico propicios, estructuras institucionales apropiadas y favorecedoras yuna buena gobernanza para que estas medidas resulten efectivas y para que los em-pleos que se creen sean decentes y formales, en vez de crearse en la economa infor-mal.Los puntos propuestos para la discusin en la reunin de la Conferencia se inclu-yen al final del informe.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 11CAPITULO IILA ECONOMIA INFORMAL: QUIENES FORMAN PARTE DE ELLAY POR QUE ESTA CRECIENDOQUINES FORMAN PARTE DE LA ECONOMA INFORMALTrazar un mapa de la economa informal a fin de comprender su tamao, compo-sicin y evolucin es una tarea extremadamente difcil e inevitablemente imprecisa.Hacer una comparacin internacional no es posible. Ello se debe a que se han utilizadodiferentes definiciones de economa informal, la informacin estadstica se ha ido re-cogiendo a medida que se ha necesitado en vez de hacerlo de forma peridica, y lafiabilidad de los datos es desigual. Desgraciadamente, los datos nacionales disponi-bles actualmente no siguen de manera consistente las definiciones y no permiten undesglose de conformidad con el de la matriz presentada en el anexo. Hasta ahora, laOIT nicamente ha reunido estadsticas sobre el empleo en empresas del sector infor-mal (casillas 3 a 8 de la matriz), que fue el concepto utilizado por la OIT y para el cualexiste una definicin acordada internacionalmente adoptada por la Conferencia Inter-nacional de Estadsticos del Trabajo (CIET). Es importante indicar que la informacindisponible hace referencia a empresas y mano de obra, pero no a la contribucin de laeconoma informal al producto interior bruto (PIB) 1.Los ltimos datos publicados por la OIT 2 sobre empresas del sector informal sebasan en informacin procedente de 54 pases, la mayora de los cuales todava man-tiene una definicin propia de sector informal que no es completamente acorde con ladefinicin estadstica internacional adoptada en 1993 por la 15. CIET y el Sistema deCuentas Nacionales de 1993. De esos 54 pases, 21 utilizan el criterio de empresa noregistrada, en exclusiva o combinndolo con otros criterios como el de empresa depequeo tamao o tipo de lugar de trabajo; los otros 33 pases restantes usan comocriterio el del tamao pequeo, en exclusiva o combinado con el de empresa no regis-trada o tipo de lugar de trabajo. Segn la definicin de 1993, slo se cuenta una catego-ra de trabajadores asalariados informales, a saber, los trabajadores de empresas delsector informal; y cada pas puede decidir a partir de qu tamao las unidades noregistradas sern incluidas en el sector informal y si el sector agrcola y los trabajado-1 No obstante, recientemente se han hecho algunos esfuerzos en este sentido. Vase J. Charmes:Progress in measurement of the informal sector: employment and share of GDP, en Handbook ofNational Accounting. Household Accounting: Experiences in the Use of Concepts and their Compilation,vol. 1: Household Sector Accounts. Nueva York, Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas, 2000,pgs. 153-168. Ha de sealarse que la OIT no recoge datos acerca de la contribucin del sector informal alPIB porque, por acuerdo entre organizaciones, la Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas es laencargada de recoger estadsticas de las cuentas nacionales.2 OIT: Key indicators of the labour market 2001-2002 (Ginebra, 2002).El trabajo decente y la economa informal12res domsticos deben incluirse 3. Resultan especialmente pobres las estadsticas sobreel tamao y la contribucin de varios importantes subsectores de la economa infor-mal, como los trabajadores a domicilio, los vendedores callejeros y los trabajadoresdomsticos. En estos subsectores tiende a concentrarse el empleo femenino.En algunos pases en transicin de Europa Central y Oriental se define el empleo noregistrado tomando como criterio el no registro de los trabajadores de la empresa 4.Alrededor de la mitad de los pases que realizan encuestas sobre hogares o sobre pobla-cin activa incluyen a los trabajadores domsticos, mientras que el resto no lo hace.Casi invariablemente se excluye a los trabajadores a domicilio. Esto afecta en particulara la comparabilidad de los datos sobre el trabajo informal femenino. A menudo, nica-mente se incluye el trabajo principal, aunque un amplio nmero de trabajadores, espe-cialmente en pases en desarrollo y en transicin, pueda estar realizando ms de untrabajo informal, o el empleo formal e informal al mismo tiempo. Muchos pases, espe-cialmente en Amrica Latina y Africa, poseen informacin estadstica nicamente paralas zonas urbanas, mientras que en otros pases el alcance se restringe a las principalesreas metropolitanas o a las capitales. Dado el gran nmero probable de trabajadores enla economa no observada, las estadsticas disponibles posiblemente subestimen elnmero real de trabajadores y empresas inmersas en la economa informal.Dadas las limitaciones estadsticas y de definicin, este captulo adopta tres pers-pectivas principales 5. En primer lugar, presenta las principales pautas y tendenciassobre la base de los datos recogidos por la OIT. En segundo lugar, resalta algunascaractersticas importantes, principalmente a partir de una serie de estudios sobre cier-tas regiones y pases especficos que fueron encargados como informacin de basepara este informe 6. Tambin aborda la presencia de mano de obra infantil en la econo-3 Se han hecho esfuerzos para mejorar la recopilacin de datos sobre la economa informal. Porejemplo, en 1997 la Comisin de Estadstica de las Naciones Unidas cre un grupo internacional de exper-tos en estadsticas del sector informal llamado Grupo de Delhi. El Grupo de Delhi trata de mejorar concep-tos, mediciones y mtodos para la recopilacin de datos sobre el tamao y la contribucin del sectorinformal. La Oficina de Estadstica de la OIT tambin ha estado proporcionando asesoramiento tcnico yasistencia a diversos pases para mejorar su recopilacin de datos. La matriz presentada en el anexo de esteinforme refleja parte de este esfuerzo.4 Los estudios por pas preparados para este informe sobre Egipto y Brasil tambin usan el registro delos trabajadores como un indicador de trabajo informal, ya que es la base para la aplicacin de la legisla-cin laboral, incluida la provisin de seguridad en el trabajo y la proteccin social. Vase A. El Madhi:Report on Decent Work in the Informal Sector Case of Egypt, documento de fondo preparado para elpresente informe, 2001; y M. C. Neri: Decent Jobs in the Informal Sector in Brazil, documento de fondopreparado para el presente informe (octubre de 2001).5 La necesidad de ms y mejores estadsticas sobre la economa informal ha llevado a la Oficina deEstadstica de la OIT a formular una sugerencia prctica: Con el propsito de reunir y difundir una gamams amplia de estadsticas nacionales sobre la economa informal que la actual, la Oficina debera ampliar,y actualizar regularmente, la base de datos que ya ha creado. La base de datos debera hacerse accesible atravs de Internet en una forma sencilla para el usuario con el fin de llegar a la mayor audiencia posible. Sinembargo, la mejora de la base de datos que contiene los datos nacionales existentes no ser suficiente paratener ms y mejores estadsticas sobre la economa informal. Tendr que ir acompaada de un programa decooperacin tcnica destinado a asistir a los pases que actualmente no disponen de estadsticas sobre laeconoma informal a desarrollar dichas estadsticas, as como a ayudar a los pases que ya las poseen amejorar la calidad de las mismas, incluida su comparabilidad internacional. En apoyo de tal programa, sepodra preparar un manual que contenga directrices metodolgicas para la recopilacin de datos acerca dela economa informal, basado en normas internacionales y en las mejores prcticas actuales.6 Estos informes estarn disponibles en la pgina Web sobre economa informal de la OIT http://www.ilo.org/public/english/employment/infeco/index.htm.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 13ma informal a partir de informacin procedente del Programa Internacional para laErradicacin del Trabajo Infantil (IPEC). El objeto del presente captulo es pura-mente ilustrativo: presentar la diversidad de las actividades informales con la finali-dad de mostrar lo incompleta que es nuestra informacin de base. En tercer lugar, seremite a los lectores a dos informes estadsticos que acompaan a este informe prin-cipal; el primero es un compendio de las estadsticas oficiales de la OIT sobre em-pleo en la economa informal, y el segundo, basado en una combinacin dediferentes fuentes de datos oficiales, traza el mapa de la economa informal, particu-larmente en funcin de la dimensin del gnero. La ltima parte del captulo secentra en los factores subyacentes que han contribuido al crecimiento y a la natura-leza cambiante de la economa informal y destaca las principales implicaciones po-lticas.El empleo en las empresas informalesLos datos de la OIT acerca del empleo en el sector informal como porcentaje delempleo total se refieren nicamente a 42 de los 54 pases de los cuales se dispone deinformacin. De estos 42 pases, 17 tenan ms de la mitad de su empleo total en elsector informal, y tan slo 4 pases tenan menos del 10 por ciento del empleo total eneste sector. Entre las regiones estudiadas, el Africa Subsahariana tiende a tener elporcentaje de empleo informal ms alto respecto del empleo total, y los pases entransicin de Europa Central y Oriental, as como la Comunidad de Estados Indepen-dientes (CEI), tienen los ms bajos porcentajes (vase el grfico 2.1).Los datos presentados en el cuadro 2.1 se refieren a una seleccin de pases dediferentes regiones que usan definiciones estadsticas nacionales del sector informalen lnea con la actual definicin internacional, lo que las hace ms comparables. Estecuadro muestra las considerables variaciones existentes entre pases en lo relativo alporcentaje de empleo informal dentro del empleo total, que vara de un 5 por cientohasta ms del 70 por ciento. Entre las regiones, los pases del Africa Occidental yOriental, del Asia Meridional y de la regin Andina tienden a presentar los porcentajesms elevados de empleo informal dentro del empleo total.En alrededor de la mitad de los pases incluidos en el cuadro 2.1, el porcentaje deempleo informal dentro del empleo total es ms alto en mujeres que en hombres. Enalgunos pases (Botswana, Brasil, Sudfrica, Etiopa y Ucrania) hay ms mujeres quehombres en el empleo informal incluso en cifras absolutas. Sin embargo, es probableque se hayan subestimado las tendencias en cuanto al gnero en la economa informal.Las mujeres son ms propensas que los hombres a encontrarse en las actividades infor-males que no son tenidas en cuenta, tales como la produccin para el consumo propio,las actividades domsticas remuneradas en hogares y el trabajo a domicilio. Las muje-res son tambin ms propensas que los hombres a estar en unidades econmicas depequea escala, donde su contribucin econmica es invisible y por tanto no se tieneen cuenta. Con frecuencia se dedican a actividades agrcolas que muchos pases exclu-yen, por razones prcticas, del alcance de sus estadsticas. Datos de otras fuentesmuestran que, por ejemplo, en la India e Indonesia, nueve de cada diez mujeres quetrabajan fuera de la agricultura forman parte del sector informal, y que en Benin, Chady Mal, ms del 95 por ciento de la mano de obra femenina no agrcola pertenece alsector informal.El trabajo decente y la economa informal14Grfico 2.1.Porcentaje del empleo en el sector informal dentro del total de empleo en los pases sobre los que se dispone de datosFuente: OIT: Key Indicators of the Labour Market 2001-2002. Ginebra, 2002.Entre 10 y 24,9 por cientoMenos de 10 por cientoEntre 50 y 69,9 por cientoEntre 25 y 49,9 por cientoA partir de 70 por cientoNo se dispone de datosQuines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 15Cuadro 2.1. Personas que trabajan en el sector informal 1 (seleccin de pases)Pas Ao Nmero (en miles) Mujeres por cada Porcentaje del total de empleoTotal Hombres Mujeres100 hombresTotal Hombres MujeresAmrica LatinaMxico 1999 9.141,6 5.693,8 3.447,7 61 31,9 32,7 30,7Barbados 2 1998 6,9 4,2 2,7 63 5,9 6,8 4,9Per 2, 3 1999 3.606,1 1.897,8 1.708,3 90 53,8 48,9 60,6Brasil 4 1997 18.113,3 8.652,6 9.460,6 109 34,6 28,3 43,4AfricaMal 3, 4 1996 370,6 214,3 156,3 73 71,0 n.d. n.d.Benin 3 1999 275,5 174,8 100,7 58 46,0 50,0 41,4Botswana 4 1996 60,5 21,1 39,4 187 19,3 12,3 27,6Sudfrica 4 1999 2.705,0 1.162,0 1.544,0 133 26,1 19,3 35,5Etiopa 2, 3 1999 1.149,5 485,6 663,9 137 50,6 38,9 64,8Kenya 1999 1.881,0 1.090,4 790,6 73 36,4 43,9 29,5RepblicaUnida deTanzana 2, 5 1995 345,9 221,0 124,9 57 67,0 59,7 85,3AsiaIndia 2000 79.710,0 63.580,0 16.130,0 25 55,7 55,4 57,0Nepal 4 1999 1.657,0 1.052,0 605,0 58 73,3 67,4 86,5Filipinas 2, 6 1995 539,3 282,8 256,5 91 17,3 15,8 19,4Turqua 2000 10.319,5 1.183,0 136,5 12 9,9 10,6 6,2Europa Central y OrientalEx RepblicaYugoslavade Macedonia1999 152,0 96,0 56,0 58 27,8 n.d. n.d.Eslovaquia 1999 450,0 343,5 106,5 31 23,0 30,5 12,9Polonia 2, 4 1998 1.166,0 817,0 349,0 43 7,5 9,5 5,0Lituania 2, 3 1997 93,0 68,3 24,7 36 8,5 11,9 4,8Ucrania 2, 3, 4 1997 755,9 345,4 420,5 122 4,9 4,5 5,3Georgia7 1999 103,3 73,6 28,6 39 6,9 10,0 3,8n.d.: Datos no disponibles. 1 En las mismas zonas geogrficas, sectores de la actividad econmica, lmites de edad,etctera 2 Incluida la agricultura. 3 Zonas urbanas. 4 Incluidos los trabajadores domsticos remunerados. 5 Dares-Salam. 6 Regin de la Capital Nacional. 7 Incluida la agricultura en zonas urbanas.Fuente: Oficina de Estadstica de la OIT, sobre la base de datos nacionales oficiales.La OIT posee nicamente series de datos cronolgicos que permiten controlar laevolucin del empleo informal a lo largo del tiempo acerca de 17 pases. Estas seriesmuestran que, prcticamente en todos los casos, la proporcin de empleo informal dentrodel empleo total ha aumentado en los aos noventa en los sectores correspondientes de laactividad econmica (vase el grfico 2.2, en el que se dan algunos ejemplos de las ten-dencias en el empleo en el sector informal). En los casos en los que ha habido un incre-mento del empleo informal, se ha visto reflejado tanto en hombres como en mujeres. Enalgunos pases sin embargo, especialmente en Amrica Latina, la participacin de la mu-jer en el sector informal ha aumentado mucho ms rpidamente que la del hombre.El trabajo decente y la economa informal167 En los datos sobre mano de obra de la OIT se distinguen tres situaciones en el empleo: jornaleros,asalariados o empleados (casillas 2, 6, 7 y 10 de la matriz que figura en el anexo), trabajadores indepen-dientes (que algunas veces se desglosan an ms en empleadores y trabajadores por cuenta propia; casi-llas 3, 4 y 9) y trabajadores familiares auxiliares (casillas 1 y 5). Por supuesto, dado que es posible ser unasalariado en una empresa informal o un trabajador por cuenta propia en una empresa formal, los datos dela OIT sobre la situacin en el empleo no permiten una medicin precisa de las relaciones de trabajo en laeconoma informal.Situacin en el empleoLos datos de la OIT sobre la situacin en el empleo 7, que corresponden a unos112 pases, proporcionan un panorama ms amplio de uno de los ejes de la matriz quefigura en el anexo al presente informe. Un alto porcentaje de trabajadores por cuentaGrfico 2.2. Tendencias en lo relativo al porcentaje de empleo en el sector informaldentro del total de empleo en una seleccin de pases de Amrica LatinaFuente: Key Indicators of the Labour Market 2001-2002, op. cit., cuadro 7.30354045505560%1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997Mxico Colombia Brasil Argentina VenezuelaDefinicin: Empleo en el sector informal: todos los trabajadores por cuenta propia (salvo los trabajado-res administrativos, profesionales y tcnicos) y los trabajadores familiares no remunerados, as comolos empleadores y los trabajadores que trabajan en establecimientos con menos de 5 o 10 personas empleadas, dependiendo de la informacin disponible. Se excluye a los trabajadores domsticos y agrcolas remunerados.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 17propia podra tomarse como ndice de bajo crecimiento del trabajo en la economaformal, y como ndice de poca creacin de empleo en la economa informal. Cuandoexiste una amplia proporcin de trabajadores familiares no remunerados, probable-mente se est en una situacin de estancamiento, de poco crecimiento del empleo, depobreza generalizada y a menudo de economa rural extensa. Este indicador revelaimportantes diferencias entre pases desarrollados y en desarrollo. Dentro de los pasesdesarrollados, la proporcin de jornaleros y asalariados es de hasta un 80 o 90 porciento del total de trabajadores, el empleo independiente tpicamente llega al 10 o15 por ciento y el porcentaje de trabajadores familiares no remunerados baja a nivelesde entre el 0 y el 4 por ciento. Las economas en transicin tienen porcentajes similaresde jornaleros y asalariados, aunque desde 1995 ha habido una tendencia a la baja. Elempleo por cuenta propia se ha incrementado, en algunos casos como actividad secun-daria. Entre algunas de las economas asiticas ms desarrolladas, los porcentajes deempleo por cuenta propia y de trabajadores familiares no remunerados son muy bajos.Pero en pases pobres como Bangladesh y Pakistn estas categoras representan alre-dedor del 70 por ciento del empleo total. En los pases de Amrica Latina, donde lamayor parte de los nuevos empleos pertenecen a la economa informal, el empleo porcuenta propia alcanza entre el 25 y el 40 por ciento del empleo total. El empleo inde-pendiente se da con mayor frecuencia entre los hombres en todas las regiones delmundo, pero las mujeres sobrepasan claramente a los hombres en nmero de trabaja-dores familiares auxiliares.Algunos mapas regionales y nacionalesLas siguientes descripciones estn tomadas principalmente de la documentacinde base encargada para este informe acerca de las pautas y cambios de la economainformal en el mbito regional y nacional. Esta informacin es, en el mejor de loscasos, esquemtica e ilustrativa; lo que pone de manifiesto es la necesidad de informa-cin estadstica mucho ms detallada y de estudios exhaustivos relevantes para la po-ltica, por ejemplo sobre las razones por las cuales trabajadores y empleadores entran opermanecen dentro de la economa informal.AfricaDurante los ltimos diez aos aproximadamente, se estima que el trabajo informalen Africa alcanz casi el 80 por ciento del empleo no agrcola, ms del 60 por cientodel empleo urbano y ms del 90 por ciento de los nuevos puestos de trabajo 8. En elAfrica Subsahariana, el sector informal alcanza las tres cuartas partes del empleo noagrcola, habiendo aumentado extraordinariamente durante la pasada dcada en la cualrepresent dos tercios del total. En cuanto a la mujer en el Africa Subsahariana, elsector informal representa el 92 por ciento del total de las oportunidades de empleofuera de la agricultura (frente al 71 por ciento de los hombres); y casi el 95 por cientode estos puestos de trabajo son realizados por trabajadores independientes o trabajado-res por cuenta propia, y tan slo el 5 por ciento por trabajadores remunerados.8 J. Charmes, citado en Women in Informal Employment: Globalizing and Organizing (WIEGO),Segunda reunin anual, 22-24 de mayo de 2000, Cambridge, Massachusetts.El trabajo decente y la economa informal18En el Africa Subsahariana en particular la venta callejera predomina considerable-mente en la economa informal, donde las mujeres comerciantes son mayora en unbuen nmero de pases. En Angola, Nigeria, Sudfrica y Uganda se estima que ms dela mitad de los trabajadores informales est ocupada en el comercio minorista. Consi-derando el gran tamao de la economa informal, los establecimientos minoristas, dis-tribuidores y fabricantes formales a menudo recurren a empleados informales a fin deexpandir sus mercados a grupos de baja capacidad adquisitiva y a los de zonas rurales,a las que se llega ms fcilmente por medio de comerciantes itinerantes y vendedorescallejeros.Todos los principales medios de subsistencia de las mujeres en actividades infor-males, como el procesamiento de alimentos, la artesana, la distribucin y la ventaambulante, se han visto afectados por la liberacin del comercio. Las mujeres fabri-cantes de cestas, por ejemplo, han sido desplazadas por importaciones baratas proce-dentes de Asia. En Sudfrica, los vendedores callejeros y ambulantes han sidoreemplazados por comerciantes extranjeros de otras partes del continente. Para hacerfrente a la competencia, muchas mujeres vendedoras acaban trabajando para estos(predominantemente hombres) recin llegados, lo que les supone una prdida de in-gresos e independencia. Incluso estos comerciantes empiezan a vincularse a cadenasde empresas multinacionales, como Unilever, que vende su jabn a travs de ellos, yCoca-Cola, que alquila quioscos 9.El comercio transfronterizo es tambin muy importante en la economa informal.Sudfrica, por ejemplo, atrae un gran nmero de inmigrantes temporales que compranbienes para llevrselos despus a sus propios pases para venderlos. Se estima quecerca del 20 por ciento de las mujeres en la economa informal en Zimbabwe desarro-lla actividades transfronterizas, primordialmente con Sudfrica y Zambia. El comerciotransfronterizo es tambin habitual en el Africa Occidental, donde algunos comercian-tes viajan hasta lugares como Dubai y Hong Kong (China) para comprar artculosbaratos de mayor calidad, aunque la mayora del comercio informal se produce dentrode la misma regin.Las implicaciones de la epidemia del VIH/SIDA para la economa informal songraves. Los 20 pases con mayor prevalencia del VIH estn en el Africa Subsaharianay se dice que la esperanza de vida ha bajado hasta los 47 aos, lo que invierte lasmejoras conseguidas durante los ltimos treinta aos. Ms y ms ancianos y nios los dos grupos menos preparados y ms vulnerables se ven forzados a encontrartrabajo para asegurar su propia supervivencia, ya que los trabajadores caen enfermosen sus aos ms productivos, y los principales sostenes de la familia mueren. Ello seproduce sobre todo en la economa informal rural y urbana. En el captulo IV se anali-zan ms a fondo las repercusiones de la epidemia del VIH/SIDA.La encuesta de 1990/1991 sobre la mano de obra en la Repblica Unida deTanzana revel algunas de las caractersticas de las personas que trabajan en el sectorinformal. Suelen tener un nivel educativo bajo: el 46 por ciento no tena estudios o nohaba terminado sus estudios primarios, y menos del 4 por ciento posea educacinsecundaria o superior. En lo referente al rango de edades, el 75 por ciento estaba entrelos 20 y los 49 aos. La economa informal en este pas se caracterizaba por un alto9 M. Carr y M. A. Chen: Globalization and the informal economy: How global trade and investmentimpact on the working poor, documento de base preparado para este informe (mayo de 2001).Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 19ndice de empleo por cuenta propia (el 74 por ciento del total del empleo informal); el14 por ciento eran trabajadores familiares no remunerados y nicamente el 12 porciento eran trabajadores remunerados. Las empresas informales suelen ser empresasde pequea escala: el 80 por ciento de todas las empresas informales eran empresasunipersonales, mientras que las empresas constituidas por ms de una persona se dedi-caban principalmente al transporte y a la construccin. La mayor parte no posee unestablecimiento formal: ms de la tercera parte de las actividades informales se desa-rrollaba dentro o cerca del hogar de la persona que diriga la empresa, el 20 por cientono tena una direccin fija, un 10 por ciento realizaba su actividad en un mercado yotro 10 por ciento en un espacio abierto o en la calle. Las mujeres de la economainformal que trabajan fuera del sector agrcola estaban bastante concentradas en acti-vidades que son una extensin de sus quehaceres domsticos, tales como la venta decerveza casera, puestos de comida y otras formas de venta de alimentos cocinados, ascomo en la fabricacin de esteras y productos de fibra, productos de barro, productosde alimentos procesados y productos textiles. Los hombres, por otro lado, diversificanms sus actividades informales en el comercio, la fabricacin, la construccin, losservicios a personas y a la comunidad, el transporte, la minera y la cantera. Las acti-vidades de los hombres normalmente requieren inversiones en capital. Los principalesclientes de los trabajadores informales de ambos sexos eran individuos (94 por cien-to), seguidos de pequeas empresas.Segn la encuesta que llev a cabo la OIT en 1995 sobre el sector informal en Dares-Salam, el 41 por ciento de los operadores trabajaba en la economa informal porqueno poda encontrar otro trabajo o porque haba sido afectado por reducciones de perso-nal, llevadas a cabo incluso en el sector pblico, el 30 por ciento porque su familianecesitaba ingresos adicionales, el 10 por ciento por la libertad para determinar sulugar y horas de trabajo, y nicamente el 9 por ciento restante por la oportunidad deobtener buenos ingresos.Amrica LatinaEn Amrica Latina, los datos de la OIT muestran que el porcentaje de empleoinformal urbano respecto del empleo total urbano creci del 50 por ciento en 1990 a un58 por ciento en 1997 10. Este crecimiento de la economa informal se atribuy, por unaparte, al aumento de la mano de obra debido a factores demogrficos, a un ascenso delndice de actividad, particularmente de la mujer, y a migraciones significativas delentorno rural al urbano y, por otra parte, a la reduccin del empleo en la economaformal. En cuanto a la composicin de la economa informal, se observ un incremen-to del empleo en microempresas y pequeas empresas, seguido de un crecimiento delempleo por cuenta propia, junto a un aumento, ms reducido, del trabajo domstico.La importancia de la definicin puede comprenderse por el hecho de que cuando seintrodujo en 1998 una nueva definicin en algunos pases de Amrica Latina, por lacual se reduca el umbral de tamao de las empresas de 10 a 5 trabajadores, hubo unadisminucin inmediata de 10 puntos porcentuales en el tamao estimado de la econo-ma informal, es decir, del 58 al 48 por ciento del total del empleo urbano.10 F. Verdera: Informality in Latin America: recent trends, policies and prospects, documento prepa-rado para el Seminario de la OIT sobre viejas y nuevas facetas del trabajo informal, Ginebra, 2 de marzo de2001.El trabajo decente y la economa informal20La mayor parte de las primeras migraciones internas dentro de los pases de Am-rica Latina fueron del entorno rural al urbano, lo que se tradujo en una rpida y fuerteurbanizacin. La mayora eran migrantes econmicos que no slo buscaban mayoresganancias sino tambin un mejor acceso a la asistencia sanitaria y a la educacin.Estos migrantes internos encuentran trabajo principalmente en la economa informalurbana como trabajadores por cuenta propia o en el servicio domstico. Tambin se haproducido una migracin internacional, con miles de personas trasladndose desde lospases ms pobres, y acuciados por los conflictos, a los ms desarrollados de AmricaLatina. Por ejemplo, la mayora de los inmigrantes ilegales a Argentina procedentes deBolivia, Paraguay y Per trabaja en el sector informal o en trabajos temporales, ya seacomo criados, trabajadores de la confeccin o en la construccin. Cierta migracin esde tipo estacional, como es el caso de algunos nicaragenses que emigran a Costa Ricapara trabajar en la recoleccin de caf y de caa de azcar.La documentacin sobre el mercado de trabajo en el Brasil a menudo agrupa a lostrabajadores independientes y los trabajadores ilegales (es decir, no registrados) aefectos de definir y medir el sector informal 11. En el Brasil, cuando se dice que unapersona tiene un empleo formal significa que posee una cartilla (o tarjeta) de empleodebidamente acreditada. Cuando se trata de empleo informal esto implica que el traba-jador no dispone de dicha tarjeta, lo que quiere decir que la relacin de empleo no estregistrada en el Ministerio de Trabajo y por tanto no est cubierta legalmente en elCdigo de Trabajo. Esto conduce al empleo precario y a la falta de proteccin social.Segn la encuesta anual nacional de hogares (Pesquisa Nacional de Amostras a Domi-cilio, PNAD) del ao 1999, el ndice de evasin de las cotizaciones a la seguridadsocial en el sector privado supuso el 62 por ciento de los 64 millones de personasempleadas en este sector, en comparacin con el 53 por ciento en 1985. El ndice detrabajo informal es mayor entre las mujeres (66 por ciento) que entre los hombres(59 por ciento). El ndice de crecimiento de la actividad informal durante este perodofue tambin ms elevado en el caso de las mujeres. Los ms altos niveles de evasin delas cotizaciones a la seguridad social se encontraron en la agricultura (90 por ciento) yla construccin (72 por ciento). La encuesta tambin cubri el trabajo infantil en elgrupo de edad de 10 a 14 aos. En 1998, en el Brasil el 15 por ciento de todos los niosentre 10 y 14 aos estaba trabajando: el 36 por ciento de este grupo de edad lo haca enzonas rurales y el 8 por ciento en zonas urbanas. El nmero de nios trabajadores erams del doble que el de nias. Como nota positiva, se ha observado una tendenciadecreciente en el ndice de empleo infantil en las zonas metropolitanas durante lasltimas dos dcadas, pues ha cado aproximadamente del 12 por ciento de los niosentre 10 y 14 aos de 1982 a menos del 4 por ciento en 1999.Europa Central y pases miembros de la CEIEn los pases en transicin de Europa Oriental y de la CEI la economa informalpresenta diversas formas. Estas van desde las actividades de subsistencia (agriculturade subsistencia en pequeos terrenos privados, comercio ambulante, etc.), el trabajono declarado/no registrado, las empresas no reguladas o sin licencia, el comerciotransfronterizo con pases o regiones vecinas hasta actividades de evasin de impues-11 M. C. Neri, op. cit.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 21tos (contratacin de trabajadores por cuenta propia en vez de formalizar contratoslaborales regularizados, empresas con doble contabilidad, pagos salariales no declara-dos en parte, etc.) y actividades ilegales y criminales.Con anterioridad al perodo de transicin, el sector privado no agrcola en la ma-yora de los pases del bloque sovitico era insignificante o incluso estaba prohibido. Apesar de ello, la economa informal exista bajo la forma de trabajo no declarado, porejemplo, en la construccin y mantenimiento de casas o apartamentos familiares, elsuministro de servicios a personas y a hogares y la produccin y venta de productosagrcolas, todo ello junto a actividades ilegales como el cambio ilegal de moneda ex-tranjera, la venta de drogas, etc. Con la transicin a la economa de mercado, la econo-ma informal se ha expandido rpidamente, partiendo, al menos en parte, de aquellossegmentos en los que ya exista anteriormente. La raz del problema pueden buscarseen los cambios econmicos y sociales, entre ellos el cierre de muchas empresas estata-les, la privatizacin de otras, las reducciones de plantilla y el colapso de los sistemasde seguros sociales y la disminucin de los ingresos reales de una gran parte de lapoblacin. Como causas adicionales figuran los vacos del sistema jurdico las re-formas jurdicas generalmente han ido quedando desfasadas ante la nueva realidadeconmica , as como la fragilidad de las instituciones y los mecanismos para hacercumplir la ley.Segn un estudio reciente llevado a cabo en Rumania 12, el 46 por ciento de todaslas personas desempleadas realizaba alguna actividad informal, y el 28 por ciento delas mismas tena ms de dos ocupaciones en el sector no oficial. Tan slo un peque-o porcentaje de estas personas trabajaba como independientes con objeto de evadirimpuestos; todos ellos trabajaban predominantemente sin contrato legal y en condicio-nes no permanentes. La mayora de estos trabajos eran ocasionales y mal pagados,realizados por individuos ms que por empresas. En Bucarest, donde haba ms opor-tunidades de trabajo y las prestaciones por desempleo eran razonables y pagadas conregularidad, existan menos incentivos para dedicarse a actividades informales. En laszonas rurales, en las que, a pesar de la reciente distribucin de la tierra, las prestacio-nes sociales eran escasas y el desempleo elevado, la motivacin para dedicarse a lasactividades informales era importante por razones de supervivencia. Adems, la pose-sin de una superficie de terreno de cierto tamao supone que al propietario se leconsidera econmicamente activo, lo que no le permite solicitar prestaciones de de-sempleo.En Polonia, sin embargo, segn una encuesta especial sobre mano de obra en laeconoma oculta (trabajadores no registrados) llevada a cabo en 1988, slo el 5 porciento de la poblacin de 15 aos o ms era activa dentro de la economa oculta. Laactividad no registrada era ms comn entre los hombres que entre las mujeres. Encomparacin con una encuesta similar realizada en 1995, ao en el que el porcentajede personas dedicadas a actividades informales fue del 8 por ciento de la mano deobra, se descubre que ha habido una disminucin del trabajo no registrado. Esta dismi-nucin se atribuye principalmente a la mejora general del mercado laboral durante esteperodo y a la aparicin de ms oportunidades de trabajo en la economa formal. Hubo12 A. Pippidi, S. Ionita y D. Mandruta: In the shadows: Informal economy and the survival strategiesof the unemployed in the Romanian transition, documentos de trabajo de poltica gubernamental, nm. 18(Rumania, Centro Rumano para la Poltica Gubernamental, 2000).El trabajo decente y la economa informal22tambin una mejora de la legislacin laboral y de otro tipo, as como de los mecanis-mos institucionales para asegurar el cumplimiento de las leyes.En la Federacin de Rusia, las estimaciones sobre las personas inmersas en laeconoma informal varan enormemente. Segn una de ellas, un mximo de un 5 porciento del total de trabajadores tiene como actividad principal un trabajo informal,mientras que otro 10 por ciento realiza regularmente un segundo trabajo, tanto formalcomo informal, y alrededor de una tercera parte lo hace ocasionalmente 13. El CentroRuso de Investigacin de la Opinin Pblica llev a cabo una encuesta especial segnla cual el 12 por ciento de la poblacin trabajadora se dedicaba a empleos informalescomo actividad principal 14. Segn otras estimaciones rusas, el empleo secundario, noregistrado y frecuentemente ocasional, representara del 35 al 90 por ciento de la po-blacin trabajadora. En general, puede decirse que el empleo no registrado es mselevado en los pases de la Comunidad de Estados Independientes que en los pases deEuropa Central, y no hay muchos indicios de que vaya a disminuir.AsiaEn Asia, la proporcin de trabajadores informales del sector no agrcola iba del 45al 85 por ciento, y la del empleo informal urbano del 40 al 60 por ciento 15. En ciertaspartes del Asia Oriental, concretamente en el Japn, Corea, Hong Kong (China) ySingapur, la economa informal disminuy al tiempo que la manufactura y la industriacrecan y creaban empleos en la economa formal. Con un mayor nfasis en la educa-cin y la formacin se permiti a la mano de obra responder a la creciente demanda detrabajadores ms especializados. Al mismo tiempo que creca esta demanda, la protec-cin social se ampliaba, los salarios suban y las condiciones de trabajo mejoraban.Una de las consecuencias fue la necesidad de identificar fuentes de mano de obra msbaratas para las industrias de fabricacin ms repetitivas y ms intensivas en mano deobra, como por ejemplo la de la confeccin, los juguetes y los aparatos electrnicos.Durante los aos ochenta y noventa, muchos fabricantes de este tipo se trasladaron,primero al sudeste asitico y ms adelante al sur de Asia, manteniendo la mayor partede su aprovisionamiento en manos de empresas establecidas en el Japn, Repblica deCorea y Hong Kong (China).Segn las estimaciones de encuestas de poblacin activa realizadas en Tailandia,la economa informal en Bangkok disminuy del 60 al 57 por ciento en el empleo totalentre los aos 1980 y 1994, ao en que se produjo un auge econmico, pero en 1999 seredujo de nuevo al 60 por ciento por efecto retardado de la recesin econmica quecomenz en 1997 16. Es probable que tambin se produjeran fluctuaciones similares enotros pases afectados del sudeste asitico. Tambin se han detectado cambios en lacomposicin del sector informal. Durante el perodo de auge econmico, hubo un13 S. Clarke: Making ends meet in a non-monetary market economy (Centre for Comparative LabourStudies, Universidad de Warwick, 1998).14 Esta investigacin se menciona en el Programa de Empleo 1998-2000 del Ministerio de Trabajo yDesarrollo Social de la Federacin de Rusia.15 J. Charmes, citado en la segunda reunin anual de WIEGO, op. cit.16 A. T. M. Nurul Amin: The informal sector in Asia from the decent work perspective, documento debase preparado para este informe (octubre de 2001).Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 23incremento en el nmero de microempresas y pequeas empresas, reflejo del creci-miento de los mercados y de la demanda de artculos y servicios. De hecho, un estudiollevado a cabo en Yogyakarta, Indonesia, descubri que la economa informal crecams rpido durante perodos de prosperidad econmica que durante los perodos derecesin, principalmente debido al aumento de oportunidades y a la capacidad de lasempresas informales de responder a las nuevas oportunidades del mercado sin tenerque hacer frente a los procedimientos burocrticos y prcticas comerciales que dificul-tan la respuesta de las empresas de la economa formal a los mensajes del mercado y lademanda creciente 17. Cuando una economa est en declive, hay sin embargo una ex-pansin de las actividades econmicas de subsistencia, lo que pone de manifiesto elpapel amortiguador de la economa informal en perodos de crisis econmica; tal ex-pansin implica una marginalizacin de la actividad, y una mano de obra caracterizadapor una baja productividad, bajos ingresos y bajos niveles de vida 18.El caso de China es particularmente interesante porque la economa informal fueconsiderada inexistente en la poca de la economa planificada, cuando el Estado ga-rantizaba un trabajo a cada trabajador. Sin embargo, con las reformas econmicas delos aos noventa, en particular la reestructuracin de las empresas estatales, que supu-so reducciones de plantilla a gran escala lo que aument la presin sobre el merca-do laboral y el desempleo, el crecimiento de los excedentes de mano de obra rural y lasmigraciones masivas del entorno rural al urbano , el Estado desarroll unas polti-cas para promover activamente el sector informal, definido como unidades econmi-camente activas a pequea escala que quedan fuera de la categora de entidadeslegales. El sector se compone de: a) pequeas empresas o microempresas, normal-mente privadas; b) talleres familiares, dedicados a la produccin simple y a activida-des de servicio, y c) proveedores de servicios independientes. En cuanto a lacomposicin de la fuerza de trabajo del sector informal, sta consiste principalmentede trabajadores despedidos de las zonas urbanas y desempleados, personas que aban-donan sus estudios, trabajadores de empresas que han reducido o suspendido parcial-mente sus actividades, jubilados, trabajadores migrantes del medio rural y personasque trabajan, individualmente o con asociados, en la produccin no agrcola en laszonas rurales. Por medio de los trabajos informales, muchas de estas personas consi-guen mejorar su situacin en trminos de ingresos. Por ejemplo, de acuerdo con laencuesta llevada a cabo por la Federacin de Sindicatos de China (ACFTU) en diezciudades y un condado, acerca del nmero de trabajadores despedidos que haban en-contrado un nuevo empleo, alrededor del 65,7 por ciento tena unos ingresos superio-res a los que disfrutaba antes de ser despedido. Las estadsticas indican que entre 1996y 1999, mientras en las empresas estatales y pblicas el empleo caa hasta el 28 porciento, en las empresas privadas urbanas se incrementaba hasta el 70 por ciento, y elempleo por cuenta propia y quienes trabajaban para los trabajadores independientesaumentaba hasta un 41 por ciento. Estos cambios fueron particularmente significati-vos en el caso de las mujeres trabajadoras, cuyo empleo en empresas privadas y portrabajadores independientes se increment en un 71 por ciento. Segn ciertas estima-17 A. T. M. Nurul Amin: The role of the informal sector through the stages of development and cyclesof economic growth: The Asia evidence, informe presentado al Seminario Tcnico de la OIT sobre viejos ynuevos aspectos del trabajo informal. Ginebra, 2 de marzo de 2001, pg. 19.18 Ibd., pg. 14.El trabajo decente y la economa informal24ciones, actualmente unos 70 millones de personas trabajan en el sector informal. Elempleo en el sector informal ha crecido ms rpidamente en Shangai, donde las agen-cias de colocacin o intermediarios del sector informal han comenzado a proliferar.En 1999, haba unas 8.835 agencias de este tipo proporcionando servicios como los deenfermera a domicilio y reparto de mercancas. Alrededor de 7.820 han sobrevivido yemplean a unos 104.000 trabajadores 19.Un informe reciente 20, basado en informacin procedente de encuestas, investiga-cin secundaria, informadores clave, estudios prcticos y grupos de discusin, propor-ciona una valiosa perspectiva de la economa informal en Mongolia. Por ejemplo, msde la tercera parte de los operadores informales entrevistados identific el bajo poderadquisitivo de los consumidores como problema importante. Ms de la tercera partemencion la falta de un entorno empresarial propicio y obstculos jurdicos y regla-mentarios, entre ellos la corrupcin, la ausencia de una gobernanza adecuada y la faltade transparencia a la hora de hacer cumplir la normativa (vase el recuadro 2.1). Laqueja ms comn se refera a la falta de capital financiero. Ms del 80 por cientoconfiaba en sus propios ahorros familiares, el 11 por ciento peda prestado a otraspersonas y muy pocos recurran a casas de empeo o prstamos bancarios. Otras fuen-tes de capital inicial son el comercio de cartera (traer artculos de otros pases paravenderlos en Mongolia), los crditos renovables y los giros monetarios desde el ex-tranjero. Varios trabajadores informales destacaron la importancia de la sindicacinpara proteger sus intereses y derechos. La gente inmersa en la economa informaltambin parece haber desarrollado estrategias para hacer frente al riesgo y a la incerti-dumbre, entre ellas mtodos de produccin intensivos en mano de obra para ahorrarcostos, dedicacin a mltiples actividades (la mayora de los trabajadores, tanto dezonas urbanas como rurales, posee ms de un trabajo); venta de una gran variedad deproductos, con frecuencia modificndolos para adaptarse a la demanda cambiante delmercado, esfuerzos para hacer sus productos nicos, bsqueda de lugares para lasempresas que atraigan al mayor nmero posible de clientes (lo que a veces requieredisponer de contactos o recurrir al soborno), combinacin de empleos estacionales conotro trabajo y establecimiento de acuerdos de colaboracin.Pases industrializados avanzadosIncluso en las economas avanzadas de Europa y Amrica del Norte ciertas fuerzasen movimiento estn haciendo crecer la economa informal en diferentes segmentos.Algunos estudios 21 muestran que las complicadas reglamentaciones del Estado a me-nudo constituyen un incentivo para la evasin de impuestos, el abuso de las ayudassociales y otras actividades destinadas a lograr ingresos invisibles. El creciente inters19 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de China: A research report on skill training in theinformal sector in China, Grupo de Investigacin del Departamento de Formacin y Empleo, 2001. (Vasetambin el recuadro 6.3 en el captulo VI de este informe.)20 E. Morris: The informal sector in Mongolia: Profiles, needs and strategies (Bangkok, OIT/EASMAT, documento no publicado preparado para este informe, 2001).21 M. Leonard: Invisible work, invisible workers: The informal economy in Europe and the US(Basingstoke, Macmillan, 1998), e dem: Coping strategies in developed and developing societies: Theworkings of the informal economy, en Journal of International Development (Chichester), vol. 12,nm. 8, noviembre de 2000.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 25Recuadro 2.1. Impuestos, multas y tarifas para la economa informalen Mongolia La polica acosa a los vendedores de comida casera. Nosotros sloluchamos para vivir y sobrevivir. Yo vendo jabn, detergentes y champ en el mercado, pero la Admi-nistracin del Mercado de Narantuul trabaja con mucha burocracia.Nos presionan exigindonos certificados de higiene y libros de conta-bilidad. Siempre que ocurre algo, se apresuran a multarnos y nosamenazan con confiscar nuestros artculos y productos almacenados.Son muy severos con nosotros. Yo he abierto una tienda de helados. La principal dificultad a la queme enfrento es la jerarqua burocrtica para conseguir licencias y per-misos. Mi trabajo consiste en vender frutas y verduras en la calle. Por su-puesto, soborno a las autoridades para conseguir un buen lugar. Junto con mi familia, vendo ropa femenina, accesorios para el pelo ybisutera comprada en Beijing. La cantidad de impuestos que debe-mos pagar para traer nuestra mercanca desde China nicamente de-pende del oficial de aduanas de ese da. Yo importo de Rusia piezas de repuesto de coches y el oficial de adua-nas nos exige pagar un cohecho cada vez que cruzamos la frontera. Yo hago todo tipo de reparaciones de zapatos. Muy a menudo lospolicas de bajo rango vienen y me multan sin ninguna razn. Si estoyocupado con otros clientes me amenazan con una multa o me gol-pean. Algunos de ellos ni siquiera pagan por los servicios prestados. Yo tengo permiso de la Administracin del Mercado para vender hari-na. Tengo que entregar una muestra de la harina cada vez que vienenlas autoridades de higiene, de este modo consigo el permiso paravenderla. Tambin pago un impuesto diario. Realmente no compren-do la razn de este impuesto. Despus de retirarme del ejrcito cre una casa de empeo. La mayordificultad para comenzar fue obtener la licencia. Hasta ahora no me heenfrentado a demasiados problemas, pero las autoridades de distritonos visitan algunas veces para recaudar contribuciones; no nos danninguna informacin de adnde va a parar ese dinero. Aunque yo reciba una pensin como mdico retirado, no poda sub-sistir con ella, de modo que comenc un servicio de crdito. Tuve quesoportar lentos procedimientos burocrticos para poder poner enmarcha el negocio. Esto inclua la obtencin de un registro y del sellode empresa, lo que implicaba varios pagos. Aunque no est claro elporqu de estos pagos, para m eran slo por la venta del papel.Fuente: Extracto de las entrevistas de los estudios prcticos. OIT/PNUD, Servicios de Apoyopara el Desarrollo de Programas y Polticas sobre el sector informal en Mongolia. Citado enE. Morris: The informal sector in Mongolia: Profiles, needs and strategies, op. cit., pg. 41.El trabajo decente y la economa informal26en la especializacin flexible tambin ha facilitado el camino para la introduccin deformas no normalizadas de empleo, aunque tal y como se explic en el captulo prime-ro, no todas las formas de trabajo flexible son informales.En 1998, la Comisin Europea adopt una comunicacin sobre trabajo no declara-do 22, que queda definido como cualquier actividad retribuida que es legal en cuanto asu naturaleza pero que no se declara a las autoridades pblicas. Se estima que estasactividades representan entre el 7 y 16 por ciento del PIB de la Unin Europea entre10 y 28 millones de puestos de trabajo o entre el 7 y el 19 por ciento del empleo totaldeclarado. La Comisin identific los factores que contribuan a la existencia de traba-jo no declarado como los elevados impuestos y contribuciones a la seguridad social,una legislacin mal adaptada a los nuevos tipos de trabajo, el peso de los procedimien-tos administrativos para registrar ciertos puestos de trabajo o las restricciones paraacceder a ciertas ocupaciones, la presencia de un amplio nmero de pequeas y media-nas empresas en la industria, las empresas de sectores en declive que recurren al traba-jo no declarado como un medio de supervivencia en un mercado competitivo, y laaceptacin cultural, ya que la participacin en la economa informal es a menudopercibida como un intercambio de servicios que no es necesario declarar.Aunque es difcil valorar con precisin el alcance de la economa sumergida (es-pecialmente debido a que la definicin difiere entre los Estados miembros), la comuni-cacin divide a los Estados miembros en los tres grupos principales siguientes. En elprimer grupo, el nivel de actividad sumergida es relativamente bajo, y se sita en tornoal 5 por ciento del PIB; en este grupo estn los pases escandinavos, Irlanda, Austria yPases Bajos. En el otro extremo, Italia y Grecia tienen niveles de economa sumergidaque exceden el 20 por ciento del PIB. Otros Estados miembros se sitan entre ambosextremos. En los pases escandinavos, Pases Bajos, Blgica y Reino Unido, el trabajono declarado tiende a ser realizado por hombres jvenes cualificados, mientras que enFrancia, Alemania y Austria, los inmigrantes ilegales se perciben como un gran pro-blema (aunque los datos sugieren que no son el grupo dominante de la economa su-mergida). En la Europa Meridional, los trabajadores no declarados tienden a serjvenes, mujeres que trabajan desde su domicilio e inmigrantes ilegales. Vase el cua-dro 2.2, en el que se proporcionan las principales caractersticas del trabajo no declara-do en los diferentes Estados miembros.En los Estados Unidos, las diversas formas de empleo informal son cada vez msfrecuentes en sectores como la electrnica y la fabricacin de prendas de vestir, en loscuales trabajadores provenientes de Amrica Latina y Asia, especialmente mujeres,son a menudo empleados en condiciones de explotacin 23. Han ido creciendo tambinotras formas de trabajo flexible que han cambiado la naturaleza de los mercados detrabajo de los Estados Unidos y Canad, as como de otros Estados miembros de laOrganizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), lo que plantea nue-vos problemas por lo que se refiere a las relaciones de empleo y a la cobertura adecua-da de la legislacin laboral y de proteccin social. Por ejemplo, adems del22 Comisin Europea: Communication of the Commission on Undeclared Work (Bruselas),COM(98)-219. Vase tambin European Industrial Relations Observatory On-line: Commission targetsundeclared work, http://www.eiro.eurofound.ie/1998/04/Feature/EU9804197F.html.23 Naciones Unidas: Estudio mundial sobre el papel de la mujer en el desarrollo, 1999:mundializacin, gnero y trabajo (Nueva York, 1999), pg. 55.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 27Cuadro 2.2. La economa sumergida en los Estados miembros de la Unin EuropeaPas Porcentaje Principales caractersticas del trabajo no declarado del PIBAlemania 4-14 Principalmente llevado a cabo por inmigrantes ilegales y algunas personasque ya ocupan puestos declarados. Los principales sectores son la construc-cin, los hoteles y los servicios de comidas, el transporte y el transporte porcarretera, la limpieza y las actividades culturales.Austria 4-7 El 10 por ciento de todas las personas en edad de trabajar se dedica a algntipo de trabajo no declarado; el 40 por ciento en la construccin y la arte-sana, el 16 por ciento en empresas comerciales e industriales, otro 16 porciento en servicios, el 13 por ciento en el sector del ocio y el 15 por ciento enotras empresas comerciales y servicios.Blgica 2-21 Principalmente realizado por hombres jvenes con cualificacin media obaja. Los sectores ms afectados son los servicios de comidas, el comerciominorista, la construccin, el sector textil, el transporte, los servicios delhogar y la agricultura.Dinamarca 3-7 Desarrollado por trabajadores cualificados y no cualificados, as como porestudiantes, sobre todo en el sector de servicios privados (cuidado de nios,limpieza) y en la construccin.Espaa 10-23 Trabajadores jvenes, mujeres y trabajadores cualificados en los sectores dela agricultura y los servicios, incluidos los servicios privados.Finlandia 2-4 Principalmente realizado por jvenes varones cualificados, en los sectoresde la construccin, los hoteles/servicios de comidas, comercio minorista yservicios inmobiliarios.Francia 4-14 Desarrollado tanto por trabajadores nacionales como por inmigrantes lega-les e ilegales; hasta un 60 por ciento en el sector de servicios (principalmenteen hoteles y servicios de comidas) y un 27 por ciento en la construccin.Grecia 29-35 Principalmente inmigrantes legales e ilegales, pero tambin pensionistas,estudiantes y trabajadoras a domicilio. Los principales sectores son la indus-tria textil, el turismo, el transporte y los servicios del hogar.Irlanda 5-10 Estudiantes y algunas personas ya ocupadas en la economa informal, prin-cipalmente en la construccin y la distribucin.Italia 20-26 Principalmente desarrollado por jvenes, mujeres y pensionistas en los sec-tores de la agricultura, la construccin, los servicios privados y el textil.Luxemburgo n.d. Cierto grado de trabajo no declarado en el sector de la construccin.Pases Bajos 5-14 Trabajadores cualificados con dos trabajos en hoteles y servicios de comi-das, servicios de taxi y mensajera, la industria metalrgica y la confeccin.Portugal n.d. Principalmente inmigrantes ilegales y mujeres en el sector textil, el comer-cio minorista y la construccin.Reino Unido 7-13 Hombres y trabajadores cualificados en la construccin, los mercados calle-jeros, los hoteles y los servicios de comidas.Suecia 4-7 Principalmente trabajadores varones independientes o cualificados en servi-cios privados, servicios de comidas y limpieza.n.d.: Datos no disponibles.Fuente: Industrial Relations Observatory On-line: Commission targets undeclared work, http://www.eiro.eurofound.ie/1998/04/Feature/EU9804197F.html.El trabajo decente y la economa informal28crecimiento del empleo temporal y a tiempo parcial, las empresas han estado delegan-do a terceros sus actividades de contratacin, recurriendo a agencias privadas de colo-cacin, lo que ha conducido a un significativo aumento del nmero de trabajadorescontratados por intermedio de dichas agencias (en el Canad, el nmero de personasempleadas por agencias de trabajo temporal se triplic en los aos ochenta). Elteletrabajo tambin ha aumentado rpidamente (segn un estudio realizado en 1994,haba 7 millones de teletrabajadores en los Estados Unidos, y segn se pronosticaba, lacifra se incrementara hasta 25 millones en el ao 2000) 24. Hay tambin un relativa-mente pequeo pero importante grupo de consultores que operan normalmente fue-ra del sistema de reglamentacin general, de modo que sus empleos no se venobstaculizados por ste, pero no pueden considerarse como, o compararse con, otrostrabajadores informales porque en realidad se trata de trabajadores independientes concalificaciones especializadas, inclusive la consultora de gestin, y habitualmente tie-nen contratos personalizados a medida de las necesidades de la empresa y de sus capa-cidades 25.En el caso del Japn, el pas desarrollado ms avanzado de Asia, sera de esperarque tuviera una economa informal pequea. Sin embargo, hay algunos signos quemuestran que est ms extendida de lo esperado. El Censo de Poblacin de 1995, porejemplo, descubri que de los 64 millones de personas empleadas, el 8 por ciento erantrabajadores independientes sin personal a su cargo, el 7 por ciento eran trabajadoresfamiliares y menos del 1 por ciento eran personas dedicadas a la artesana casera. Lagran mayora dedicada al trabajo familiar (el 82 por ciento de los trabajadores familia-res) y a la artesana casera (94 por ciento del total de trabajadores a domicilio) eranmujeres. Los trabajadores familiares estaban concentrados principalmente en la agri-cultura, la venta mayorista y minorista y en servicios de comidas. Las encuestas anua-les, sin embargo, indican que el trabajo a domicilio decreci de manera sostenida entre1995 y 1999.El trabajo infantil en la economa informalCualquier esfuerzo de trazar un mapa de la economa informal no puede ignorar laexistencia del trabajo infantil. La mayora de los casos de trabajo infantil se encuentraen la economa informal, a menudo en las ms ocultas y peligrosas formas de traba-jo, entre ellas el trabajo forzoso y la esclavitud. Los nios son los ms vulnerables atodos los aspectos negativos de la actividad informal. Se estima que de los 211 millo-nes de nios en edades comprendidas entre 5 y 14 aos que trabajan en el mundo, almenos 110 millones realizan trabajos peligrosos en los que son explotados 26. El AfricaSubsahariana tiene el nmero relativo ms alto de nios que trabajan: en torno a un29 por ciento de los nios entre 5 y 14 aos. Las cifras comparables de Asia y AmricaLatina son un 19 y un 16 por ciento, respectivamente. En valores absolutos, Asia tieneel mayor nmero de nios trabajadores. El trabajo infantil tambin existe en los pasesindustrializados. En los pases de la Europa Meridional, por ejemplo, se encuentrannios trabajadores en actividades de carcter estacional, comercio callejero, pequeos24 Vase G. Standing, op. cit., pgs. 105-112.25 Ibd., pg. 107.26 Cifras proporcionadas por el IPEC.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 29talleres y trabajo a domicilio. El trabajo infantil est tambin emergiendo en variospases de Europa Central y Oriental y en las economas centroasiticas en transicin.El nmero de nios trabajadores tiende a aumentar en perodos de crisis econmi-ca. Por ejemplo, las familias pobres de Indonesia trataron de hacer frente a la crisisfinanciera de la segunda mitad del decenio de 1990 utilizando ms mano de obra in-fantil. En 1998 la proporcin de nios y jvenes que trabajaban en el sector agrcolafue mucho mayor que en los aos precedentes, aunque descendi su empleo en lossectores no agrcolas de la construccin, el comercio y la industria manufacturera.Pero quizs el ejemplo ms impactante de informalizacin del trabajo como conse-cuencia de la crisis econmica fue el incremento del trabajo llevado a cabo en lascalles, principalmente en los puntos ms transitados de las grandes ciudades. Se calcu-l que el nmero de nios de la calle aument de unos 10.000-15.000, valor estimadoprevio a la crisis, a alrededor de 50.000 a mediados de 1998 27, y se crea que un terciode todos ellos se encontraba en Yakarta y en los distritos de alrededor.Entre los 211 millones de nios trabajadores, alrededor de 102 millones son nias,que tienden a ser ms vulnerables que los nios, empiezan a trabajar a edad ms tem-prana, reciben menos salario por el mismo trabajo, trabajan ms horas y en sectoresocultos y no regulados donde son particularmente vulnerables a la explotacin y alabuso, incluida la prostitucin infantil, la esclavitud, la venta y la trata de nios, laservidumbre por deudas y la condicin de siervo. Aunque los datos disponibles mues-tran que hay ms nios que nias trabajando, el nmero de nias trabajadoras puedesubestimarse en muchas encuestas estadsticas que no contabilizan las con frecuenciasustanciales actividades no econmicas llevadas a cabo dentro y alrededor del entornofamiliar. Las nias tienen que abandonar con frecuencia la escuela para que sus padrespuedan ir a trabajar o para cuidar a los nios ms pequeos o los miembros de lafamilia enfermos o discapacitados. Si estos trabajos se tuviesen en cuenta, el nmerode nias trabajadoras superara incluso el de los nios.Una de las formas ms visibles de trabajo infantil en la economa informal sedesarrolla en las calles, especialmente en las grandes ciudades. El nmero de nios dela calle ha aumentado durante la pasada dcada en lugares donde se han producidoconflictos armados como FreeTown en Sierra Leona y Monrovia en Liberia, en elAfrica Subsahariana, a consecuencia de la epidemia de VIH/SIDA y en las ciudadesdel sudeste asitico como resultado de la crisis econmica de finales de los aos no-venta. Muchos nios realizan actividades como la mendicidad, el robo y otros peque-os delitos, pero otros muchos lavan coches, limpian zapatos, hacen venta callejera,reparten mercancas y desarrollan otros trabajos en la calle para conseguir el sustentodiario para ellos mismos y en ocasiones para sus familias 28.Otras formas de trabajo infantil en la economa informal son el trabajo familiar oen el hogar (tareas domsticas, trabajo a destajo subcontratado); la fabricacin (desdefuegos artificiales hasta cerillas, ropa o muebles); la fabricacin de ladrillos, la talla depiedra, la fabricacin de tejidos; trabajos fsicos duros como la recogida de basura, laconstruccin, la agricultura comercial, e incluso la prostitucin y el trfico de drogas.27 C. Manning: The economic crisis and child labour in Indonesia, documento de trabajo de OIT/IPEC (Ginebra, OIT, 2000), pg. 21.28 Vase M. Ueda: Desk review of IPEC action programmes on the worst forms of child labour:Street working children (1992-2000) (Ginebra, OIT, septiembre de 2000), proyecto.El trabajo decente y la economa informal30Los datos existentes revelan que la incidencia de la mano de obra infantil es comomedia dos veces ms alta en las zonas rurales que en las urbanas. La gran mayora delos nios trabajadores se dedica a la agricultura y a actividades conexas, y los nios delas zonas rurales, especialmente las nias, tienden a comenzar su actividad econmicaa una edad ms temprana, a veces incluso antes de los 5 aos.FACTORES QUE CONFIGURAN Y RECONFIGURAN LA ECONOMA INFORMALLos ejemplos anteriores revelan la enorme heterogeneidad de la economa infor-mal y sugieren la existencia de importantes fuerzas en movimiento que estn expan-diendo el tamao y cambiando muchas de las caractersticas de la economa informal,y uniendo las economas informal y formal, fuerzas que muy rara vez son neutrales encuanto al gnero. En esta seccin se destacan algunas de las fuerzas principales enmovimiento, con el fin de mostrar que son resultado de la interaccin de diversosfactores econmicos, poltico-institucionales y sociolgicos. Con esta conclusin seimpugna el anlisis monocausal de la economa informal (preeminencia del dere-cho) 29. Los siguientes captulos de este informe tratarn estas causas subyacentes delfenmeno del trabajo informal.Marcos jurdicos e institucionalesDado que el trabajo informal ha sido a menudo descrito como una serie de activi-dades fuera o al margen de la ley, es esencial examinar el marco institucional y jurdi-co de un pas. Hay tres tipos de legislacin y normativa importantes: normativacomercial o empresarial que rige la creacin del funcionamiento de las empresas, lasleyes relativas a los derechos de propiedad, que podran afectar a la capacidad paratransformar activos en capital productivo, y la legislacin laboral que rige las relacio-nes de empleo y los derechos y la proteccin de los trabajadores. Lo que es necesariocomprender es si las leyes e instituciones existentes estn mal o bien concebidas te-niendo en cuenta su influencia en los costos y beneficios de las empresas y trabajado-res que se dirigen o permanecen en las economas formal e informal. Es necesarioponer ms atencin desde la perspectiva de las personas que tratan de crear unapequea empresa al anlisis de los costos que supone la reglamentacin y de lasresistencias que sta suscita, as como desde la perspectiva de los trabajadores asa-lariados que trabajan bajo contratos informales sin proteccin de los costos quesobre ellos recaen cuando sus empleadores se sustraen a la reglamentacin laboral. 30(Este tema ser tratado en los captulos III y VI.)Las actividades econmicas formales se dan con mayor frecuencia en entornosque favorecen la inversin y el comercio, y en los cuales el cumplimiento de la norma-tiva no supone costos prohibitivos. La actividad informal es a menudo la respuesta deoperadores que no son capaces de cumplir las difciles, irrelevantes o prohibitivamente29 C. Maldonado: Sector informal: legalizacin o laissez-faire?, en Revista Internacional delTrabajo (Ginebra), vol.114, nm. 6, 1995, pg. 809.30 M. A. Chen, R. Jhabvala y F. Lund: Supporting workers in the informal economy: A policyframework, documento de base preparado para este informe (noviembre de 2001), pg. 12.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 31costosas normas y reglamentos, o la de aquellos que no tienen acceso a las institucio-nes del mercado. Las normas y reglamentos que tienen influencia en las actividadeseconmicas determinan los costos de transaccin. Cuando esas normas y reglamentosson eficaces en cuanto a los costos, son predecibles y proporcionan la informacincomercial indispensable, las personas son ms propensas a cumplirlas y a pagar porellas. Las normas mal concebidas resultan complicadas y obligan a hacer frente a lacorrupcin y a procesos burocrticos ineficaces que incrementan los costos de transac-cin, desaniman al cumplimiento, dificultan la participacin econmica y favorecen lacorrupcin endmica, impidiendo de este modo que los empresarios participen en laeconoma formal 31. Los costos de transaccin pueden incluir: la obtencin de una li-cencia para poner en funcionamiento una empresa; la compra de un ttulo de propiedado un arrendamiento; el acceso a lneas de crdito; el cumplimiento de contratos y elacceso a la ley; la obtencin de servicios de telecomunicaciones, electricidad y otrosbienes como el agua; la necesidad de familiarizarse y cumplir con una enorme canti-dad de leyes y normativas; la obtencin de informacin sobre materias primas (y elacceso a las mismas), precios, clientes potenciales y fuentes de suministro, bienes yservicios; los costos laborales y sociales, y los impuestos 32. Las investigaciones mues-tran que estos costos quedan a menudo bastante fuera del alcance de las pequeasempresas y los empresarios potenciales.Se podra promover la iniciativa empresarial y facilitar la formalizacin simplifi-cando las normas y procedimientos empresariales y reduciendo los costos de transac-cin. La simplificacin de las leyes y normativas no significa una total desregulacin.Es importante recordar que las leyes no slo dificultan la iniciativa empresarial y laformalizacin; tambin pueden desempear un papel facilitador y propiciador y servirpara hacer cumplir los derechos y principios fundamentales. Un sistema jurdico pue-de ofrecer seguridad, incentivos, salvaguardias y proteccin, limitar responsabilida-des, prever normas de sucesin y facilitar la conversin de la deuda. En la actualidadlas empresas informales no tiene acceso a estas leyes favorecedoras y por tanto nodisfrutan de los beneficios de las empresas formales.Las leyes que rigen los derechos de propiedad y la titularidad de los valores de lospobres tambin han sido identificadas como una causa de trabajo informal en variospases en desarrollo. La investigacin llevada a cabo por Hernando de Soto y el Insti-tuto para la Libertad y la Democracia (ILD) que l mismo fund en el Per argumentade forma convincente que los pobres poseen bienes pero que stos representan uncapital muerto porque las formas de posesin no son reconocidas por el sistemajurdico y por tanto no pueden utilizarlos para generar capital productivo que puedeinvertirse en las actividades econmicas formales 33.Cuando las empresas estn fuera del marco normativo, tambin lo estn sus traba-jadores, que no pueden disfrutar de proteccin legal. Los trabajadores tambin puedenser informales debido a que la legislacin laboral vigente no cubre o no ha sido aplica-31 S. de Silva: The informal economy: Issues and challenges, proyecto de documento, 2001.32 Ibd.33 Economic Reform Today: Securing property rights: The foundation of markets, entrevista conHernando de Soto por el Centro Internacional para la Empresa Privada, http://www.cipe.org/ert/e19/desoto.php3, 20 de diciembre de 2001. Vase tambin H. de Soto: El misterio del capital: Por qu elcapitalismo triunfa en occidente y fracasa en el resto del mundo, http://www.ild.org.pe/tmoc/cp1-sp.htm.El trabajo decente y la economa informal32da a su situacin en el empleo irregular o atpica. En muchos pases, la legislacinlaboral est concebida para proteger a las personas ocupadas ms que a los trabaja-dores en general, y se aplica nicamente cuando hay una clara relacin empleador-trabajador. Las reformas de la legislacin laboral no han seguido el ritmo de loscambios en el mbito de la organizacin del trabajo asociados a la especializacinflexible y las cadenas mundiales (descrito ms adelante).Las estructuras institucionales y los procedimientos en el mbito nacional y localtambin ejercen una influencia decisiva para el predominio del trabajo formal o infor-mal, ya que determinan el modo de aplicar las leyes y normativas, los costos de tran-saccin derivados del cumplimiento de dichas leyes y normativas, y el acceso amercados, informacin, recursos y tecnologa. Unas instituciones fuertes y eficacesque no estn corruptas, que ofrezcan acceso equitativo a todos los clientes potenciales,que sean transparentes y coherentes en la aplicacin de normas y reglamentos, queprotejan y hagan cumplir las obligaciones contractuales y que respeten los derechos delos trabajadores fomentaran un mayor cumplimiento de las normas empresariales y deempleo y promoveran el trabajo decente para todos.Una mejor comprensin de la ineficacia institucional, incluida la identificacin delas estructuras institucionales y los procedimientos especficos que crean dificultadesa la formalizacin, podra facilitar la reforma de tales instituciones. Tambin es impor-tante tratar de comprender las instituciones paralegales, las normas y los procedimien-tos que regulan las actividades de los trabajadores y las empresas en la economainformal. Algunas de estas normas e instituciones informales podran ser ms demo-crticas que las de la economa formal y sera til aprovechar sus puntos fuertes y suaccesibilidad.Crecimiento econmico, creacin de empleo y economa informalUno de los factores clave para explicar la economa informal est relacionado conlas pautas de crecimiento econmico. Algunos pases han experimentado poco o ningncrecimiento en los ltimos decenios, mientras que otros se han concentrado en un creci-miento de gran densidad de capital que ha dado como resultado un crecimiento sinempleo. En ambos contextos, no se crean suficientes puestos de trabajo para satisfacertoda la demanda existente, forzando a las personas a encontrar empleo o a crearlo ellasmismas dentro de la economa informal. Muchos pases en desarrollo han adoptado po-lticas para favorecer la inversin extranjera, as como a las grandes empresas e indus-trias manufactureras, y han descuidado el sector agrcola, pero el grueso de su poblacinse encuentra an en las zonas rurales y todava depende en gran medida de la agricultura.En aquellos pases que estn experimentado un crecimiento de tecnologa de punta, lademanda de alta especializacin relega a la mayora de las personas no cualificadas abuscar trabajo dentro de la economa informal. Por otra parte, en algunos pases o indus-trias puede haber crecimiento desde abajo, con microempresas y pequeas empresasmuy dinmicas que crean ms empleo que la economa formal.En este contexto, el Programa Global de Empleo de la OIT 34 es crtico. Para lograrel reto de crear 1.000 millones de puestos de trabajo productivos en la prxima dcada,34 OIT: Programa Global de Empleo: Documento para el debate, e dem: Programa Global de Em-pleo: Resumen, Foro Global del Empleo, Ginebra, 1-3 de noviembre de 2001.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 33el Programa Global de Empleo coloca el empleo productivo en el centro de las polti-cas econmicas y sociales, y solicita una coordinacin de la poltica de empleo en losmbitos mundial y nacional. Por medio de un aprovechamiento real de las fuerzas delcambio (concretamente el comercio, las finanzas y la inversin, las tecnologas, lainiciativa empresarial y las pautas de produccin y consumo) y gestionando el cambiocorrectamente (mediante el desarrollo de habilidades, la promocin de la proteccinsocial y la seguridad y salud en el trabajo, las polticas activas del mercado laboral,unas polticas de inversin y fiscales apropiadas y el dilogo social), deberan crearsems y mejores puestos de trabajo que mejorasen el potencial de crecimiento econmi-co. De este modo se reducira la necesidad de las personas de aceptar empleos de bajacalidad dentro de la economa informal. Actualmente, la mayora de las personas entraen la economa informal porque no puede encontrar empleo dentro de la economaformal y no puede permitirse el desempleo absoluto. El problema crucial de la crea-cin de puestos de trabajo de calidad en la economa formal que proporcionen empleodecente y protegido ser tratado en el captulo VI.Merece la pena recordar asimismo que la economa informal contribuye al creci-miento econmico en al menos dos modos. En primer lugar, en muchos pases la pro-duccin y los bajos salarios de los trabajadores informales ayudan al crecimiento delas industrias, incluidas las industrias de exportacin fundamentales. En segundo lu-gar, la produccin de las empresas informales tambin contribuye al crecimiento eco-nmico. En los intentos recientes de calcular la contribucin de la economa informalal producto interior bruto (PIB) se obtuvieron unos valores de entre el 7 y el 38 porciento del total del PIB en 14 pases del Africa Subsahariana, entre el 16 y el 32 porciento en Asia y entre el 12 y el 13 por ciento en Mxico 35. En la India, el ConsejoNacional de Investigaciones Econmicas Aplicadas calcul que la economa informal denominada sector desorganizado genera alrededor del 62 por ciento del PIB,el 50 por ciento del ahorro nacional bruto y el 40 por ciento de la exportacin nacional.Reestructuracin econmica, crisis econmica y economa informalExiste otro conjunto de factores que tienen que ver con el ajuste econmico aso-ciado a las reformas econmicas o a las crisis econmicas. En la actualidad se recono-ce ampliamente que las polticas de ajuste estructural y estabilizacin de los aosochenta y noventa, que en muchos pases produjeron un crecimiento de la pobreza, eldesempleo y el subempleo, contribuyeron a la expansin de la economa informal. Lasinstituciones financieras internacionales, principales autoras de estas polticas, insis-ten ahora en la erradicacin de la pobreza y en el desarrollo sostenido, aunque todavano prestan la adecuada atencin a las implicaciones de sus polticas en el empleo.En la segunda mitad de los noventa, la crisis financiera sufrida por algunas econo-mas asiticas tambin fue un importante factor subyacente. La investigacin de laOIT mostr que la economa informal se expandi bajo el impacto de la crisis finan-ciera, que invirti los avances obtenidos por los trabajadores pobres gracias a la slidasituacin del mercado laboral creada como resultado del rpido crecimiento econmi-co de aos anteriores en los pases del este y sudeste asitico. El engrose de la econo-35 M. A. Chen, R. Jhabvala y F. Lund, op. cit., pgs. 14-15. Las estimaciones fueron realizadas porJ. Charmes con la ayuda de la Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas.El trabajo decente y la economa informal34ma informal durante la crisis financiera pone de manifiesto un crecimiento de lasactividades econmicas marginales y la participacin en las mismas de un mayor n-mero de trabajadores con medias ms bajas de productividad e ingresos 36. EnTailandia, por ejemplo, durante el perodo de auge econmico, fueron las actividadesinformales productivas, como la fabricacin de muebles, las que crecieron, y hubomenos tailandeses disponibles para trabajar como empleados domsticos o recogedo-res de basura. Pero con la recesin econmica, fueron estas actividades de ms bajonivel las que resurgieron.Especialmente en las economas en transicin, aunque tambin en el resto, lareestructuracin econmica y la reduccin de plantilla de las empresas dejaron amuchos trabajadores con pocas alternativas que no fueran la economa informal.Por ejemplo, la reestructuracin de las empresas estatales de China, a resultas de lacual unos 9 millones de trabajadores fueron despedidos en las zonas urbanas, fueuna razn importante que motiv las polticas del Gobierno para promover el em-pleo informal flexible como medio ms importante de resolver las presiones delempleo.En muchos pases en desarrollo, los salarios en el sector pblico son insuficientespara mantener a una familia, y los trabajadores (o trabajadores familiares) se ven for-zados a buscar ingresos suplementarios buscando trabajo en la economa infor-mal. Esta es una pauta ampliamente extendida en Africa 37, aunque no se limita a lospases en desarrollo. Los desempleados en los pases en transicin, e incluso en lospases desarrollados, a menudo no pueden subsistir con las prestaciones de desempleo,cuando existen, y las personas tienen que obtener ingresos adicionales de diferentesactividades informales o comercio de trueque, teniendo cuidado de evitar el reconoci-miento formal que podra llevarles a una prdida de derechos 38.Pobreza y economa informalSer pobre significa no poder permitirse el desempleo absoluto y que casi cual-quier trabajo sea mejor que ninguno. De ah que el aumento de la pobreza sea una delas razones subyacentes del crecimiento de la economa informal. Sin embargo, losvnculos entre el trabajo informal y ser pobre no son siempre tan simples. Por unaparte, no todos los trabajos de la economa informal proporcionan ingresos insignifi-cantes. Los estudios de fondo preparados para este informe indican que muchas perso-nas en la economa informal, sobre todo los trabajadores por cuenta propia, ganan dehecho ms que los trabajadores sin o de baja especializacin de la economa formal.En la economa informal hay mucha innovacin y muchos segmentos orientados alcrecimiento dinmico, algunos de los cuales requieren considerable conocimiento y36 A. T. M. Nurul Amin: The informal sector in Asia from the decent work perspective, op. cit.37 A. M. Tripp: Changing the rules: The politics of liberalization and the urban informal economy inTanzania (Berkeley y Los Angeles, University of California Press, 1997).38 M. Leonard: Invisible work, op. cit., e dem: Coping strategies in developed and developingsocieties, op. cit. Vase tambin K. Grxhani: Politico-economic institutions and the informal sector: Aspontaneous free-market in Albania, documento para la discusin (Amsterdam, Tinbergen Institute y Uni-versidad de Amsterdam, 2000), y OIT: Informe del seminario tcnico sobre nuevas y viejas formas detrabajo informal, Ginebra, 2 de marzo de 2001.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 35habilidades. Uno de ellos es el sector en plena evolucin de las tecnologas de la comu-nicacin y la informacin en las grandes ciudades de la India 39. Por otra parte, estar enla economa formal no garantiza salir de la pobreza. Desgraciadamente, muchos traba-jadores formales nunca escapan de la extrema pobreza, principalmente en pases endesarrollo y en transicin, donde la remuneracin en la administracin pblica y lasempresas estatales no constituyen un medio de vida.Sin embargo, no se puede negar que es la pobreza lo que fuerza a la mayora de laspersonas a aceptar puestos de trabajo poco atractivos en la economa informal, y quelos bajos ingresos que se obtienen de estos empleos crean un crculo vicioso de pobre-za. En general, la media de ingresos en la economa informal es mucho ms baja queen la formal. Los trabajadores pobres estn concentrados en la economa informal, yespecialmente en las zonas rurales. El 75 por ciento de los pobres en los pases endesarrollo vive en zonas rurales y se dedica a actividades que, en su mayor parte,quedan fuera de los lmites de la economa formal organizada, ya sea en agricultura oen actividades rurales distintas de las agrcolas 40. Esta es la razn por la cual las pol-ticas dirigidas a la economa informal y al mismo tiempo a la reduccin de la pobrezano pueden permitirse ignorar la agricultura rural.Las pautas parecen ser las mismas en todo el mundo: los ingresos informales sereducen a medida que recorremos las distintas situaciones en el empleo, desde elempleador y los trabajadores independientes y por cuenta propia hasta los asalariadosinformales y ocasionales y los trabajadores industriales que trabajan fuera de la empre-sa o trabajadores a domicilio. El vnculo entre trabajar en la economa informal y serpobre es ms fuerte entre las mujeres que entre los hombres. No slo hay un mayorporcentaje de mujeres que de hombres trabajando en la economa informal, sino questas, adems, estn concentradas en segmentos de menores ingresos, en actividadesde subsistencia o como asalariadas ocasionales o trabajadoras a domicilio. En los seg-mentos de ingresos ms altos de la economa informal, las mujeres tienden a dedicarsea operaciones de menor escala, con menor potencial de crecimiento comparado con lasrealizadas por los hombres.Los estrechos vnculos entre la pobreza y la economa informal indican que lasmedidas para hacer frente a los problemas de la economa informal y para propor-cionar un trabajo decente a aquellos que actualmente estn en ella ayudaran tam-bin a erradicar la pobreza. De igual forma, las polticas efectivas de erradicacinde la pobreza seran de gran ayuda para facilitar a quienes se encuentran actualmen-te en la economa informal una evolucin hacia un trabajo ms decente, protegido yproductivo. Por ejemplo, como se describi con anterioridad, el Programa Global deEmpleo de la OIT hace hincapi en que unas polticas nacionales e internacionalesapropiadas que aprovechen y gestionen bien las fuerzas del cambio pueden asegurarque el crecimiento econmico, el empleo productivo y la reduccin de la pobrezapuedan moverse positivamente en la misma direccin. Otro ejemplo es la triple es-trategia de lucha contra la pobreza propuesta en el Informe sobre el Desarrollo39 N. Kumar: Informal sector in India: Case of micro-enterprises in IT services sector, en A. S.Oberai y G. K. Chadha (directores de la publicacin): Job creation in urban informal sector in India:Issues and policy options (Nueva Delhi, OIT/SAAT, 2001).40 OIT: Programa Global de Empleo: Resumen, op. cit., pg. 6.El trabajo decente y la economa informal36Mundial 2000/200141, que contiene muchos de los elementos de la perspectiva detrabajo decente presentada en este informe.Los factores demogrficos y la economa informalSi se desea comprender el crecimiento de la economa informal, no se puedenignorar las tendencias demogrficas. Especialmente en los pases en desarrollo, el cre-cimiento de la economa informal est ligado a situaciones de exceso de mano de obra;por consiguiente, es importante tener informacin de base sobre el tamao y el aumen-to de la mano de obra, la educacin y especializacin de los que se incorporan almercado laboral, las migraciones de las zonas rurales a las ciudades y el ndice deurbanizacin. La participacin de la mano de obra femenina se ha incrementado msrpido que la masculina en casi todo el mundo en las ltimas dcadas. Ya sea poreleccin o por necesidad, ms y ms mujeres entran en el mercado laboral, pero muy amenudo acaban en trabajos situados en lo ms bajo de la economa informal, debido aque suelen tener peor preparacin en trminos de educacin y formacin, tienen me-nor acceso a los recursos, an deben hacer frente a diversas formas directas e indirec-tas de discriminacin y soportan la carga de las responsabilidades familiares. La mujeres ms propensa que el hombre a entrar y salir del mercado laboral varias veces a lolargo de su vida, pero dado que no tienen acceso a una formacin continua a lo largo detoda su vida, a menudo acaban en trabajos informales.En muchos pases, un importante factor contribuyente es la creciente migracin delas zonas rurales a las urbanas. Los emigrantes en busca de los a menudo inexistentestrabajos formales terminan formando parte de la economa informal. En China, porejemplo, el Gobierno ha identificado el gran nmero de emigrantes de zonas rurales aurbanas (unos 60 millones) como causante importante de la necesidad de crear empleoen la economa informal. Por supuesto, al mismo tiempo, hay implicaciones polticaspara mejorar las condiciones en las zonas rurales y detener de este modo los flujosmasivos a las zonas urbanas. En muchos pases, el sector agrcola ha sido relativamen-te olvidado en el impulso de globalizacin. De hecho, los altos niveles de subvencio-nes agrcolas en los pases desarrollados pueden ser un factor que contribuye a lapobreza del entorno rural en los pases en desarrollo.La experiencia de los pases desarrollados tambin muestra que los migrantestransfronterizos, especialmente los recin llegados al pas y que no hablan el idioma, olas mujeres que dependen del migrante principal, tienden a concentrarse en la econo-ma informal debido a que existen pocos trabajos accesibles para ellos. Las pautasregionales de Amrica Latina, descritas anteriormente, tambin ponen de manifiesto elmovimiento de los migrantes transfronterizos hacia empleos informales, temporales o41 Banco Mundial: Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001: Lucha contra la pobreza. (Nue-va York, Oxford University Press, 2001). La triple estrategia est basada en la promocin de oportunidades(de empleo, crditos, carreteras, electricidad, mercados para los productos de los pobres, as como escue-las, agua, sanidad y servicios mdicos que afiancen la salud y las habilidades esenciales para el trabajo), elfomento de la autonoma (a travs de cambios de gobernanza que aumenten la eficacia y la responsabilidadante los pobres de la administracin pblica, las instituciones jurdicas y el funcionamiento de los serviciospblicos, as como fortaleciendo la participacin de los pobres en la toma de decisiones) y la mejora de laseguridad (para reducir la vulnerabilidad a las distintas formas de inseguridad y ayudar a los pobres a hacerfrente a las adversidades).Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 37estacionales. Los inmigrantes ilegales son los que tienen las mayores probabilidadesde acabar en las fbricas que explotan a los trabajadores de la economa informal o entrabajos en los que no llaman la atencin de las autoridades pblicas y, por ello, son losms vulnerables a la explotacin y el abuso.Como se ha mencionado anteriormente, la epidemia del VIH/SIDA ha tenido efec-tos devastadores sobre las familias y las estructuras de ayuda social, especialmente enAfrica, y los miembros supervivientes de esas familias, entre ellos los nios, puedenno tener otra alternativa que la de buscar trabajo en la economa informal para sobrevi-vir. A menudo, los que quedan son el miembro de ms edad y el ms joven de lafamilia, y son los que probablemente tendrn menos recursos y capacidades. Por con-siguiente, no slo se debera prestar atencin a los afectados por el VIH/SIDA, sinotambin a los miembros de sus familias.La globalizacin y la economa informalLa globalizacin ha sido citada a menudo como una razn importante de la proli-feracin de la economa informal. La conclusin tiende a ser negativa: la globalizacinse declara culpable. Sin embargo, esto puede ser engaoso y no de gran ayuda, espe-cialmente a efectos polticos. Es ms til determinar cmo los diferentes procesos deglobalizacin afectan a las oportunidades de empleo y al bienestar de los trabajadores,teniendo en cuenta que dichos efectos pueden ser tanto positivos como negativos ymuchos dependern completamente de las polticas nacionales e internacionales.En primer lugar, deberan distinguirse los diferentes procesos de globalizacin: elcomercio y la expansin en trminos de volumen y de variedad de las transaccionestransfronterizas de mercancas y servicios; la inversin extranjera directa y un extraor-dinario incremento de los flujos de capital internacional; la rpida y generalizada difu-sin de la tecnologa; y la migracin laboral internacional. Estos procesos deglobalizacin han modificado las fronteras de los mercados, aumentado la integracinmundial e intensificado las presiones de la competencia.En el lado positivo, la globalizacin ha trado nuevas oportunidades en trminosde nuevos puestos de trabajo para los asalariados y nuevos mercados para los trabaja-dores independientes. En algunos pases en desarrollo es muy importante la parte co-rrespondiente a las filiales de las empresas transnacionales en el empleo del pasreceptor; por ejemplo, el empleo en empresas filiales en el sector de la industria manu-facturera era superior al 40 por ciento en pases como Malasia, Singapur y Sri Lanka 42.En particular, las zonas francas industriales han generado oportunidades de empleoasalariado a gran escala previamente inexistentes para las trabajadoras. En Bangla-desh, por ejemplo, aunque el empleo en las zonas francas industriales no ofrece unascondiciones laborales particularmente favorables, sigue constituyendo, en general,una alternativa mejor para la mujer que el empleo informal urbano o el empleo agrco-la. Tambin se ha observado que cuando el capital de la inversin extranjera directarepresenta una inversin de tipo totalmente nuevo, se han creado nuevas oportunida-42 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo: Reunin de Expertos en inte-gracin de las cuestiones de gnero para promover las oportunidades: Nota de la Secretara de laUNCTAD, Junta de Comercio y Desarrollo, Comisin de la Empresa, la Facilitacin de la Actividad Em-presarial y el Desarrollo, Ginebra, 14-16 de noviembre de 2001 (TD/B/COM.3/EM.14/2), pg. 5.El trabajo decente y la economa informal38des de empleo y los ndices de actividad de la mano de obra han aumentado en variasde las grandes economas receptoras, especialmente en el Asia Meridional, Oriental ySudoriental 43. En la produccin de bienes de alta tecnologa y gran calidad, que exigea las empresas transnacionales el mantenimiento de trabajadores cualificados o suscitaen ellas preocupacin acerca de proteger su reputacin y marca comercial, las condi-ciones de trabajo tienden a ser decentes. Pero en aquellos sectores en los que hay unafuerte competencia mundial en el mercado o donde la produccin consiste en bienesen serie para el consumo de masas, las empresas transnacionales podran no ofrecerunas condiciones de trabajo particularmente favorables y podran explotar a las traba-jadoras. No obstante, lo mismo ocurre en las empresas nacionales tanto en pases desa-rrollados como en desarrollo.Se puede decir que hay una relacin entre la economa informal y la globalizacinen la medida en que, a menudo, la economa informal prospera en los pases en desa-rrollo que no han podido integrarse en la economa mundial. Es la incapacidad de lospases para participar en los procesos de globalizacin (ya sea debido a sus propiaspolticas internas o a barreras internacionales), ms que la globalizacin en s misma,lo que contribuye a impedir que estos pases se beneficien del comercio, la inversin yla tecnologa 44. Por supuesto, tambin es cierto que la presin de la competencia mun-dial y de los avances tecnolgicos llevan cada vez ms a las empresas transnacionalesa subcontratar o externalizar su produccin de componentes e insumos a proveedoresde primera, segunda y tercera mano, muchos de los cuales son microempresas o em-presas a domicilio de la economa informal de pases en desarrollo (vase la siguientesubseccin acerca de las cadenas mundiales).El movimiento contra la globalizacin ha concentrado su atencin en los aspectosnegativos de la misma, aspectos que han sido soportados principalmente por los que seencuentran en la economa informal. Los grupos antiglobalizacin sealan, por ejem-plo, que la globalizacin tiende a favorecer al capital, especialmente a las empresas,que puede moverse fcil y rpidamente a travs de las fronteras, y a desfavorecer a lostrabajadores, principalmente a los de menor especializacin, para quienes la emigra-cin es difcil o imposible. La globalizacin tambin tiende a favorecer a las grandescompaas que pueden tener acceso a las nuevas tecnologas y captan nuevos merca-dos de forma rpida y fcil, en detrimento de las microempresas y pequeas empresas.No puede haber mayor contraste en trminos de acceso al mercado, poder ycompetitividad que entre la mujer que produce prendas de vestir en casa para los mer-cados locales y las empresas minoristas de marcas comerciales que venden prendas demoda en los Estados Unidos y Europa. La desigualdad existente entre las empresasgrandes y las informales a menudo se acrecienta cuando los gobiernos ofrecen progra-mas de incentivos para incrementar la competitividad internacional. Esto es debido aque los programas de incentivos estn dirigidos principalmente a las grandes empresasformales, y algunas veces a empresas pequeas y medianas, pero rara vez a lasmicroempresas.Las repercusiones de la competencia mundial tambin alientan a las empresas for-males a pasar de la contratacin formal de asalariados a acuerdos de empleo informal43 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, op. cit., pg. 6.44 Vase S. de Silva: Is globalization the reason for national socio-economic problems? (Ginebra,OIT, 2001), captulo 3.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 39sin salarios mnimos, seguridad en el trabajo o prestaciones, y favorece que las unida-des informales cambien los contratos semipermanentes de los trabajadores por contra-tos de pago a destajo o a frmulas ocasionales sin seguridad en el trabajo ni salariosmnimos o prestaciones. La globalizacin tambin conduce al paso del empleo inde-pendiente seguro al empleo independiente ms precario, ya que los productores y ven-dedores pierden su porcin de mercado. Con estos cambios, ms y ms hombresentran en la economa informal, y las mujeres tienden a ser empujadas al extremo dems bajos ingresos de la economa informal, a menudo como trabajadoras industrialesexternas o pequeas comerciantes.Tanto si la globalizacin conduce realmente al trabajo decente como si provocavacos en este sentido en la economa informal, todo depender enormemente de laspolticas gubernamentales. Por ejemplo, muchos gobiernos ofrecen incentivos paraatraer la inversin extranjera, pero a menos que la combinacin poltica sea correcta,las inversiones de capital intensivo podran no crear nuevos puestos de trabajo (lo quese traducira en un crecimiento sin empleo) e incluso provocar reducciones de plantilla(es decir, prdida de empleo). Los inversores que buscan mano de obra barata, en vezde cualificada y productiva, tenderan a fomentar el trabajo informal. Las ayudas deestmulo de la oferta proporcionadas por el gobierno para incrementar la competi-tividad en los mercados mundiales, por ejemplo a travs de incentivos o subsidios parala promocin de la exportacin, la modernizacin tecnolgica, las exenciones fiscalesetc., estn normalmente encaminadas a favorecer a las ms grandes empresas indus-triales y podran no slo impedir que las empresas ms pequeas desarrollen su poten-cial o consigan acceso a los mercados mundiales, sino provocar tambin la sustitucinde los operadores y trabajadores informales. En Sri Lanka, las polticas de promocinde la exportacin a favor de la industria del coco produjeron un desplazamiento delsuministro de cscaras de coco, antes en manos de unidades manuales propiedad demujeres con poco acceso a crditos, a unidades mecanizadas propiedad de hombrescon acceso a crditos. En Sudfrica, donde el Gobierno ha recurrido a medidas deestmulo de la oferta como instrumento poltico para promocionar la competitividadinternacional del pas, la reestructuracin de industrias intensivas en mano de obracomo las industrias de la confeccin condujo a unas prdidas masivas de empleo for-mal de las mujeres, muchas de las cuales tuvieron que encontrar trabajo alternativocomo trabajadoras a domicilio en la industria de la confeccin o tuvieron que dedicar-se a otros tipos de trabajo informal 45.Estos ejemplos ilustran por qu el Programa de Trabajo Decente de la OIT exigeun enfoque equilibrado e integrado del desarrollo y el crecimiento sostenibles en laeconoma globalizada, en la cual las metas econmicas, sociales y ambientales puedenalcanzarse al mismo tiempo 46.La especializacin flexible y las cadenas globalesLa reciente expansin de la economa informal ha estado ligada no slo a la capa-cidad de las empresas formales de absorber la mano de obra, sino tambin a su volun-45 M. A. Chen, R. Jhabvala y F. Lund, op. cit., pg. 24.46 OIT: Reducir el dficit de trabajo decente: un desafo global, Memoria del Director General, Con-ferencia Internacional del Trabajo, 89. reunin, Ginebra, 2001, pg. 14.El trabajo decente y la economa informal40tad de hacerlo 47. En vez de efectuar la produccin utilizando una mano de obra regularlocalizada en una nica y gran fbrica, ms y ms empresas estn descentralizando laproduccin y organizando el trabajo segn la idea de la especializacin flexible, esdecir, creando unidades de produccin ms pequeas, flexibles y especializadas, algu-nas de las cuales no se registran o son informales. Como parte de las medidas dereduccin de costos y de los esfuerzos por aumentar la competitividad, las empresasoperan cada vez ms con pequeos ncleos de asalariados bajo trminos y condicionesreguladas (empleo formal) localizados en un lugar de trabajo formal fijo, junto a unacreciente periferia de trabajadores no normalizados o atpicos, y a menudo infor-males, diseminados en diferentes lugares de trabajo. Estas medidas a menudo incluyenla contratacin externa o la subcontratacin y un abandono de las relaciones de empleoregulares hacia relaciones ms flexibles e informales. Tambin hay relaciones triangu-lares que incluyen a trabajadores, empresas usuarias y agencias de trabajo temporal.Por una parte, el cambio hacia relaciones de empleo informales complica el problemade la dependencia, pues es menos obvio quin es el jefe de estos trabajadores yquin, por lo tanto, es el responsable final de estas personas cuya condicin de asala-riado ha sido encubierta. Por otra parte, la individualizacin de las relaciones de em-pleo hace que la representacin colectiva de los intereses de los trabajadores seamucho ms complicada.Una variacin global de la especializacin flexible es el rpido crecimiento de lascadenas de bienes y valores transfronterizas en las cuales el productor final en muchoscasos est en la economa informal en pases en desarrollo y, cada vez ms, en pasesen transicin. Una amplia proporcin de la mano de obra de las industriasexportadoras fundamentales trabaja en virtud de acuerdos informales, incluidos quie-nes producen prendas de vestir, textiles, zapatos deportivos y elementos electrnicos.En el caso de la fabricacin de prendas de vestir para la exportacin, por ejemplo, losgrados de informalidad de la actividad laboral van desde las mujeres de las fbricas deBangladesh que trabajan en condiciones de casi total incumplimiento de la ley de f-bricas, las empresas que explotan a la mano de obra local y a veces a inmigrantes enLos Angeles, Bulgaria o Indonesia, hasta los trabajadores a domicilio en Filipinas que,como asalariados encubiertos en sistemas de varios niveles de subcontratacin, bor-dan las ropas de beb para los mercados finales de lujo de Nueva York. La industriadel vestido, muy intensiva en mano de obra, es posiblemente el ejemplo ms extendidode una cadena global de productos bsicos dirigidos al comprador. Dado que la granmayora de los trabajadores de la confeccin son mujeres (ms del 80 por ciento segnlas estimaciones), a menudo pobres y desesperadas por conseguir algn ingreso, stasse encuentran entre los grupos ms vulnerables a la explotacin. En las cadenas deropa de moda, muchos grandes minoristas y empresas de marca registrada han literal-mente abandonado la fabricacin para concentrarse tan slo en el diseo y lacomercializacin. Estas empresas actualmente externalizan la fabricacin osubcontratan a empresas locales que pueden subcontratar a intermediarios, quienes asu vez vuelven a subcontratar a productores a cuenta propia, y a trabajadores a domici-lio 48.47 M. A. Chen, R. Jhabvala y F. Lund, op. cit., pg. 2.48 M. Carr y M. A. Chen, op. cit.Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 41La produccin de artculos para la exportacin como las prendas de vestir, loszapatos deportivos y los equipos electrnicos se lleva a cabo principalmente en laszonas urbanas o en zonas situadas cerca de puntos de comunicaciones como aeropuer-tos o muelles. Sin embargo, la globalizacin tambin ha producido importantes bene-ficios en las zonas rurales, y a veces hasta en las zonas ms remotas. Es frecuente que,en el contexto de vastas cadenas de valor aadido los trabajadores forestales que reco-gen productos no madereros en los bosques de muchos pases en desarrollo estn vin-culados a los mercados internacionales 49. Entre estos productos se incluyen aceitesesenciales, plantas medicinales, goma arbiga, caas, miel natural, nueces del Brasil yotras nueces comestibles, setas, aceite de neem y de karit y otros tipos de nuecessalvajes que producen aceites que pueden usarse para cocina, cuidados faciales y otrosfines. Se estima que en la actualidad hay 150 forestales no madereros de gran impor-tancia en el comercio internacional, que movilizan a millones de trabajadores y pro-ductores. Un estudio acerca de la recoleccin de nueces de karit en el oeste de Africadescubri que su producto final, la manteca de karit, fue vendida a los consumidoreseuropeos a 84 veces el precio pagado a los recolectores del bosque 50.En el sector agrcola de Amrica Latina y Africa, la ltima dcada ha trado unextraordinario crecimiento de la produccin de exportaciones agrcolas no tradiciona-les, principalmente frutas, verduras y flores para los mercados europeos y norteameri-canos. Las cadenas de valores globales para estos productos estn dirigidas alcomprador y bsicamente controladas por un pequeo grupo de cadenas de supermer-cados importantes de Europa y Amrica del Norte. Se estima que las mujeres constitu-yen aproximadamente el 80 por ciento de la mano de obra en este sector de rpidocrecimiento. Se trata de una industria intensiva en mano de obra, donde las mujeres amenudo trabajan en granjas industriales a gran escala por salarios muy bajos y enmalas condiciones de trabajo. El uso intensivo de pesticidas puede afectaradversamente su salud, tanto fsica como mental, ya que las somete al riesgo denauseas, depresin y de tener hijos con defectos de nacimiento.Es importante recordar que los pases en desarrollo y en transicin no son slo losproductores en las cadenas de bienes orientadas a los mercados de los pases desarro-llados. Tambin constituyen un mercado importante para los bienes y servicios delmundo desarrollado. Una de las manifestaciones ms visibles de este hecho es la ventageneralizada de ropa de segunda mano en las calles y en los mercados al aire libre delos pases en desarrollo. La recogida de ropa de segunda mano es una de las principalesactividades de las organizaciones de caridad en los pases desarrollados (que tambinofrece certificaciones de exencin de impuestos para los donantes). La ropa es enton-ces clasificada, limpiada, embalada y vendida al peso al mejor postor. Dependiendodel destino, puede clasificarse una segunda vez antes de ser cargada por toneladas enlos contenedores de los barcos hacia los pases en desarrollo. Una vez que los paquetesllegan a su destino, pueden ser subastados o entregados a subcontratistas, quienes losvenden o distribuyen a los diferentes destinos internos. En el mbito de la calle, unestudio llevado a cabo en Kenya descubri que los comerciantes femeninos y mascu-linos se especializan en diferentes tipos de ropa y que las mujeres generalmente ganan49 M. Carr y M. A. Chen, op. cit., pg. 14.50 Ibd.El trabajo decente y la economa informal42mucho menos que los hombres 51. Por una parte, la introduccin de ropa barata desegunda mano en el mercado afecta casi siempre negativamente a las industrias texti-les locales, a los productores de prendas de vestir y al comercio de sastrera en estospases. Por otra parte, se crea un gran nmero de puestos de trabajo en la economainformal, donde los precios por la ropa son tan bajos que casi todo el mundo puedepermitirse ir vestido dignamente. La relacin entre el nmero de puestos de trabajoeliminados y creados est an por estudiarse, pero en conjunto se podra decir que elproceso supone la prdida de especializacin, ya que los puestos de trabajo perdidosrequieren ms especializacin que los de venta callejera que han sido creados.Los vnculos entre la economa formal y la informalLas cadenas globales de valores y de bienes son un claro ejemplo de cmo laeconoma formal y la informal estn vinculadas a travs de las fronteras de muchospases, influyendo en el trabajo decente de los trabajadores segn el segmento de lacadena en que se encuentren. Cuanto ms nos acercamos a la parte inferior de la cade-na, ms posibilidades existen de encontrar relaciones laborales informales y mayoresson los vacos de trabajo decente. Pero los vnculos entre la economa formal e infor-mal no se dan nicamente en los casos de cadenas globales que implican relacionesinternacionales transfronterizas y relaciones de subcontratacin de mbito nacional.Incluso en actividades ms tradicionales pueden encontrarse vnculos. Por ejem-plo, en un estudio de la OIT acerca de la recogida de basuras en Pune (India), se rastreel proceso de reciclado desde los recolectores de basura, pasando por los comercianteshasta llegar a los mayoristas de las grandes plantas de reciclaje en el sector formal 52.En el estudio se observa que casi todos los establecimientos de venta de desperdiciosse registran de conformidad con la ley de establecimientos y tiendas de Bombay de1948. Esta ley prev un amplio conjunto de prestaciones y derechos para los trabajado-res, como las horas de trabajo, las vacaciones pagadas, las prestaciones por materni-dad, etc. Sin embargo, el estudio descubri que nicamente los trabajadoresmasculinos se benefician de algunas de las disposiciones, como por ejemplo las relati-vas al salario mnimo, pero reciben nicamente media paga por las vacaciones sema-nales y disfrutan de pocas prestaciones ms. Segn el estudio, existe una relacinimplcita empleador-trabajador entre los comerciantes y los recolectores de basura;por lo tanto, los recolectores de basura deberan tambin beneficiarse de la legislacinlaboral vigente.Hay tambin vnculos directos e indirectos entre los trabajadores informales y lasempresas formales, dado que la economa informal incluye toda la gama de empleoasalariado no normalizado a la que la especializacin flexible ha dado lugar, comola produccin en fbricas que explotan a los trabajadores, los trabajadores a domicilio,los trabajadores industriales externos a la empresa, el trabajo temporal y a tiempoparcial y los trabajadores no registrados. Visto desde esta perspectiva, la economainformal incluye a muchos asalariados encubiertos que pueden incluso no saber51 P. K. Rono: Womens and mens second-hand clothes business in two secondary towns in Kenya(Nairobi, Instituto para Estudios de Desarrollo, Universidad de Nairobi, 1998), pg. 30.52 Chikarmane, M. Deshpande y L. Narayan: Study of scrap collectors, scrap traders and recyclingenterprises in Pune (Nueva Delhi, OIT, 2001).Quines forman parte de la economa informal y por qu est creciendo 43quin es su verdadero jefe, pero que dependen claramente de alguien para las mate-rias primas, equipo, lugar de trabajo y venta de los productos finales, y alguien ha detener cierta responsabilidad en lo que respecta a garantizar un trabajo decente a talestrabajadores.De lo anterior se desprende claramente que la mayora de los segmentos de laeconoma informal tienen vnculos de produccin directa o indirecta, comercio o ser-vicios con la economa formal. Existen las mujeres que se ven forzadas a trabajardesde sus casas bajo acuerdos de subcontratacin porque el empleador no las contrata-r en virtud de acuerdos laborales ms seguros, los trabajadores de las fabricas explo-tadoras que producen ropa para enviarla a empresas importantes del otro lado delmundo, los vendedores callejeros que venden a comisin para empresas formales, eincluso el vigilante que limpia las oficinas de las empresas formales bajo acuerdos desubcontratacin. Existen tambin proveedores de alimentos, transporte y ropa a pre-cios asequibles y otros servicios bsicos como recogida de basuras y limpieza de lascalles para trabajadores de la economa formal.El problema poltico importante no es que los asalariados informales o las unida-des informales tengan o no vnculos directos con la economa formal est claro quelos tienen , sino si esos vnculos son benignos, de explotacin o de beneficio mutuo.La preocupacin poltica es reforzar los vnculos positivos y garantizar el trabajo de-cente en todo el continuo econmico.El trabajo decente y la economa informal44CAPITULO IIIFORTALECIMIENTO DE LOS DERECHOSEN LA ECONOMIA INFORMALEL DFICIT DE DERECHOS EN LA ECONOMA INFORMALHa sido en la economa informal donde se han creado ms puestos de trabajo enlos ltimos aos, pero tambin donde se han encontrado los mayores problemas enrelacin con los derechos de los trabajadores. Para la OIT, los derechos fundamentalesen el trabajo son tan importantes en la economa formal como en la informal; de ah lapreocupacin de crear puestos de trabajo en buenas condiciones y no de cualquier tipo.El trabajo se proyecta tanto en el campo de los derechos humanos como en el de losingresos. En otras palabras, para que pueda existir el trabajo decente, hay que asegurarla equidad y la dignidad que la gente busca en el empleo. En los albores del siglo XXI,el reto del empleo significa mucho ms que obtener simplemente un puesto de trabajo,a cualquier precio o en cualesquiera condiciones 1.Desde su fundacin en 1919, la OIT se ha preocupado por los derechos de todoslos trabajadores, con independencia de su lugar de trabajo; esta preocupacin se reafir-m en 1998, cuando la Conferencia Internacional del Trabajo adopt por unanimidadla Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el traba-jo y su seguimiento. La Declaracin, que constituye una obligacin mutua entre losEstados Miembros y la propia OIT, es aplicable a todos los trabajadores, independien-temente de su relacin de empleo o de que trabajen en el sector formal o en el sectorinformal. Todo el que trabaja tiene derechos en el trabajo: libertad sindical y de asocia-cin y reconocimiento efectivo del derecho a la negociacin colectiva, eliminacin detodas las formas de trabajo forzoso u obligatorio, abolicin real del trabajo infantil, yeliminacin de la discriminacin en materia de empleo y ocupacin 2. Estos principiosy derechos en el trabajo se derivan de la Constitucin de la OIT y han sido formuladosy desarrollados en los ocho convenios de la OIT considerados fundamentales por lacomunidad internacional y la Organizacin Internacional del Trabajo (estos instru-mentos se examinarn ms adelante).Es evidente que en la economa informal el vaco de derechos es especialmentegrave, segn se deduce de los informes globales elaborados en virtud del seguimientode la Declaracin de la OIT. Los trabajadores en la economa informal no suelen dis-frutar de la libertad de asociacin o del derecho a sindicarse y a negociar colectiva-mente (cuestin que se analiza en el captulo V). La denegacin sistemtica delderecho de sindicacin u organizacin a ciertos grupos de trabajadores y empleadores,1 OIT: Programa Global de Empleo: Resumen; Foro Global del Empleo, Ginebra, 1-3 de noviembrede 2001.2 OIT: Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y suseguimiento, Conferencia Internacional del Trabajo, 86. reunin, Ginebra, 1998, prrafo 2.Fortalecimiento de los derechos en la economa informal 45incluso en pases que han ratificado los Convenios nms. 87 y 98, es an flagrante envarias partes del mundo, como se ha podido comprobar por el nmero de casos exami-nados por el Comit de Libertad Sindical de la OIT y la Comisin de Aplicacin deNormas de la Conferencia, rgano tripartito de la OIT 3. Tener representacin y haceror su voz no constituyen slo un derecho fundamental, sino tambin un medio a travsdel cual los trabajadores informales pueden asegurarse otros derechos y conseguir untrabajo decente. El trabajo forzoso, incluida la servidumbre por deudas y la explota-cin y el maltrato de personas objeto de trfico ilegal, se producen en la economainformal, ya que es ilegal y est fuera de los lmites de la ley. El trabajo infantil es algohabitual en la economa informal; los nios se encuentran a menudo en las formas detrabajo ms ocultas y peligrosas y son los ms vulnerables a todos los aspectos negati-vos de la actividad informal (vase el captulo II). Las personas que se enfrentan adiscriminacin directa o indirecta y no disfrutan de igualdad de oportunidades y detrato ya sea en trminos de acceso a la educacin y a la formacin, a los recursos oa trabajos formales acaban incorporndose en la economa informal, normalmenteen el extremo ms bajo y en los peores trabajos. Entre estas personas se encuentran lasmujeres (especialmente las situadas en los extremos del espectro de edad), los trabaja-dores discapacitados y los migrantes.LA DECLARACIN DE LA OIT RELATIVA A LOS PRINCIPIOS Y DERECHOSFUNDAMENTALES EN EL TRABAJO Y LA ECONOMA INFORMALLa Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en eltrabajo articula los valores consagrados en la Constitucin de la OIT, que los Estadosaceptan al adherirse a la Organizacin. A diferencia de los convenios, que al ser ratifi-cados dan lugar a obligaciones legales especficas, la Declaracin, que no est sujeta aratificacin, reafirma principios generales. La Declaracin recuerda que la garanta delos principios y derechos fundamentales en el trabajo asegura a los interesados laposibilidad de reivindicar libremente y en igualdad de oportunidades una participacinjusta en las riquezas a cuya creacin han contribuido, as como la de desarrollar ple-namente su potencial humano. En particular, la Declaracin est orientada a los pro-blemas de personas con necesidades sociales especiales 4. Los trabajadoresinformales, que no disfrutan de sus derechos bsicos y tienen acceso limitado a expre-sar su opinin y a la proteccin social, tienen sin duda tales necesidades especiales. Yentre los trabajadores informales, es necesario prestar especial atencin a los gruposparticularmente vulnerables las mujeres, los nios trabajadores, los jvenes, las per-sonas discapacitadas, los migrantes y las minoras tnicas , pues quedan a menudosocialmente excluidos y son objeto de discriminacin, explotacin o trabajo forzoso.Dado que los principios y derechos fundamentales en el trabajo y los conveniosfundamentales son aplicables a todos los trabajadores, no debera existir un sistema de3 Vase OIT: Su voz en el trabajo. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaracinrelativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Informe I (B), Conferencia Internacionaldel Trabajo, 88. reunin, Ginebra, 2000.4 OIT: Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y suseguimiento, op. cit., pg. 6.El trabajo decente y la economa informal46doble vertiente ni un marco normativo diferenciado para trabajadores formales e infor-males, aunque pueden ser necesarias diferentes modalidades y mecanismos para dar-les seguridad en los sectores de la economa menos formales y menos regulados.Podra ser posible tener para las empresas informales sistemas separados de registrode empresas, o de imposicin tributaria o de suscripcin a los regmenes de seguridadsocial del sector informal con el fin de ajustarlos a la capacidad real de cumplimientode las empresas del sector informal. Pero no debera haber un nivel ms bajo de apli-cacin de las normas de trabajo fundamentales para los trabajadores informales. Nila pobreza ni la existencia de un sector informal pueden servir como excusa parajustificar la violacin o el incumplimiento de los derechos humanos fundamentales.Aun admitiendo que, en contextos de alto desempleo y extrema pobreza, tener cual-quier trabajo pudiera parecer mejor que no tener ninguno, no puede argumentarse enmodo alguno que el ejercicio de los derechos bsicos en el trabajo o, de modo msgeneral, la calidad del trabajo slo pueden ser exigibles cuando la economa ha alcan-zado determinados niveles de prosperidad.Libertad de asociacin, libertad sindical y derecho a la negociacin colectivaEl respeto del principio de libertad de asociacin es fundamental para la OIT. Esteprincipio est consagrado en la Constitucin de la OIT y los Estados que se adhieren ala Organizacin estn obligados a respetarlo. Los dos convenios bsicos que tratan dela libertad de asociacin son el Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin delderecho de sindicacin, 1948 (nm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicaciny de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98). El primero garantiza el libre derecho delos trabajadores y los empleadores, sin distincin, a organizarse para promover y de-fender sus intereses. En el ms amplio sentido, este primer convenio constituye underecho propiciador que capacita a los trabajadores a tratar sus problemas prioritarios.El segundo convenio protege a los trabajadores y empleadores que ejercen el derechode asociacin, prohbe las injerencias en las organizaciones de trabajadores yempleadores, y promueve la negociacin colectiva voluntaria. Por esta razn no puedequedar duda de que, en virtud de la Constitucin de la OIT, de la Declaracin de laOIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y de los conve-nios fundamentales, los operadores y los trabajadores de la economa informal tienenderecho a crear organizaciones. El Director General de la Oficina Internacional delTrabajo destacaba en su Memoria de 1991 que ... los trabajadores del sector no es-tructurado slo podrn hacer una presin suficiente para conseguir los cambios nece-sarios en las polticas, actitudes y procedimientos que impiden el desarrollo de estesector y el mejoramiento de sus condiciones de trabajo constituyendo las organizacio-nes que estimen convenientes y afilindose a ellas 5.Este derecho ha sido confirmado por los rganos de supervisin de la OIT. LaComisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT (enadelante, la Comisin de Expertos), por ejemplo, ha solicitado que estas medidas seantomadas en pases en los que la legislacin niega el derecho de asociacin y de sindica-cin dentro de la economa informal, a fin de garantizar los derechos de las personas5 OIT: El dilema del sector no estructurado, Memoria del Director General, Conferencia Internacio-nal del Trabajo, 78. reunin, Ginebra, 1991, pg. 45.Fortalecimiento de los derechos en la economa informal 47que trabajan en ella. En algunos casos, la legislacin nacional no reconoce como traba-jadores y empleadores a las personas activas en el sector informal, o las normas exigenautorizacin previa para la creacin de una organizacin, lo cual retrasa o impide suconstitucin. Las normativas que exigen un nmero demasiado alto de trabajadorespara poder formar sindicatos pueden tambin impedir el establecimiento de tales orga-nizaciones en la economa informal. Ms directamente, los trabajadores independien-tes pueden verse excluidos de la aplicacin de la legislacin o tener prohibido por leyorganizarse para fines profesionales. Estas son algunas de las dificultades que en losltimos aos ha tratado la Comisin de Expertos cada vez con ms frecuencia 6.Eliminacin del trabajo forzosoEl trabajo forzoso est aumentando en todo el mundo 7. Entre los medios utilizadospara atrapar a las personas en el trabajo forzoso figuran: el secuestro, el trfico depersonas, la esclavitud propiamente dicha, la captacin por medios coactivos, la servi-dumbre por deudas y el trabajo obligatorio en obras pblicas. La creciente pobreza esun factor contribuyente importante. Las vctimas principales, aunque no las nicas,son las mujeres y los nios. Los trabajadores informales pueden ser particularmentevulnerables a la explotacin por trabajo forzoso. Es posible que en la economa infor-mal no se ponga freno a algunas de estas prcticas debido a la falta completa de inspec-cin y a los limitados recursos legales a disposicin de las personas que se encuentranen tales situaciones.Los dos instrumentos bsicos que tratan de la eliminacin del trabajo forzoso son:el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nm. 29), y el Convenio sobre la abolicindel trabajo forzoso, 1957 (nm. 105). El primer instrumento dispone la supresin deltrabajo forzoso en todos los casos excepto en lo que respecta al servicio militar obliga-torio, ciertas obligaciones cvicas, ciertos tipos de trabajo carcelario, trabajo debido asituaciones de emergencia y servicios menores a la comunidad. El segundo instrumen-to prohbe toda forma de trabajo forzoso y obligatorio impuesto para ciertos propsi-tos, entre ellos como medio de coercin poltica, para el desarrollo econmico, comodisciplina de trabajo, como castigo por haber participado en huelgas y como medio dediscriminacin racial, social, nacional o religiosa. Estos convenios fundamentales seaplican a todas las personas, independientemente del tipo o lugar de la actividad eco-nmica.Eliminacin del trabajo infantilEl trabajo infantil es casi enteramente un fenmeno propio de la economa infor-mal. La preocupacin de la OIT acerca del trabajo infantil se remonta al ao de sufundacin en 1919, en el que se adoptaron dos convenios referentes a la edad mnimapara el empleo en la industria y el trabajo nocturno. Incluso en la actualidad, el trabajoinfantil contina siendo un problema grave en muchos pases en desarrollo. Tradicio-6 C. Schlyter: International labour standards and the informal sector: Developments and dilemmas,documento de fondo preparado para este informe (julio de 2001), pg. 8.7 OIT: Alto al trabajo forzoso. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaracin de laOIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, Ginebra, Informe I (B), ConferenciaInternacional del Trabajo, 89. reunin, 2001.El trabajo decente y la economa informal48nalmente se espera que los nios ayuden en trabajos agrcolas y empresas familiarescomo parte de su socializacin. Las escuelas son a menudo inadecuadas y demasiadocaras para los que estn por debajo del umbral de la pobreza. La extrema pobrezaobliga a los padres a pedir a sus hijos que contribuyan a la subsistencia de la familia.Durante los perodos de crisis econmica la magnitud del trabajo infantil aumenta. Eltrabajo infantil se encuentra asimismo todava en pases desarrollados, a menudo enespantosas condiciones debido a su naturaleza mayoritariamente clandestina 8.Los instrumentos bsicos actuales sobre el trabajo infantil son: el Convenio sobrela edad mnima, 1973 (nm. 138), y el Convenio sobre las peores formas de trabajoinfantil, 1999 (nm. 182). El primero es un instrumento de carcter general cuyo obje-to es reemplazar los anteriores convenios relativos a la edad mnima. Aunque el Con-venio nm. 138 est pensado para aplicarse a cualquier tipo de trabajo, prev laexclusin de su aplicacin de ciertas categoras de trabajadores en el momento de laratificacin 9. En virtud del Convenio nm. 182, los pases se comprometen a eliminar,con carcter de urgencia, las peores formas de trabajo infantil, que incluyen las cuatrocategoras siguientes: i) todas las formas de esclavitud o las prcticas anlogas a laesclavitud, como la venta y el trfico de nios, la servidumbre por deudas y la condi-cin de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso uobligatorio de nios para utilizarlos en conflictos armados; ii) la utilizacin, el recluta-miento o la oferta de nios para la prostitucin, la produccin de pornografa o actua-ciones pornogrficas; iii) la utilizacin, el reclutamiento o la oferta de nios para larealizacin de actividades ilcitas, en particular la produccin y el trfico de estupefa-cientes, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes; y iv) el trabajoque, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable quedae la salud, la seguridad o la moralidad de los nios. Es ms probable que improba-ble encontrar este tipo de actividades en la economa informal, por lo que se exige a lospases que han ratificado el Convenio 10 que conciban y ejecuten programas destinadosa llegar a la economa informal. Esto incluye impedir la ocupacin de los nios en talesactividades, y asegurar que, una vez librados de las mismas, tienen acceso a la ense-anza bsica gratuita o a una formacin profesional.Eliminacin de la discriminacinLos dos instrumentos bsicos que tratan de la eliminacin de la discriminacin yde la igualdad de oportunidad y de trato son: el Convenio sobre la discriminacin(empleo y ocupacin), 1958 (nm. 111), y el Convenio sobre igualdad de remunera-cin, 1951 (nm. 100). El primero exige a los Estados que lo han ratificado la concep-cin y puesta en prctica de una poltica nacional que tenga como objetivo promover laigualdad de oportunidades y la eliminacin de todas las formas de discriminacin en elempleo y la ocupacin por motivos de raza, color, sexo, religin, opinin poltica,8 Vase, por ejemplo, Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, Oficina para los Asuntos deTrabajo Internacional: By the sweat and toil of children, volmenes diferentes a lo largo de los aos.Washington D. C.9 Hasta la fecha, de los 111 pases que han ratificado el Convenio nm. 138, pocos han hecho uso dela flexibilidad ofrecida por este instrumento.10 Al mes de octubre de 2001, 100 pases haban ratificado el Convenio.Fortalecimiento de los derechos en la economa informal 49ascendencia nacional u origen social. El trmino empleo y ocupacin incluye altrabajador por cuenta propia y a los trabajadores independientes, y no se limita a laeconoma formal. La Comisin de Expertos lo ha observado en numerosas ocasiones,aunque ha sealado que en la prctica es frecuente que la economa informal quedeexcluida de la aplicacin de tales clusulas de los cdigos de trabajo, por lo que losmecanismos de aplicacin y procedimientos de reclamacin siguen estando fuera delalcance de las personas que se encuentran en ella. El Convenio nm. 100 exige a losEstados que lo han ratificado que pongan en prctica una poltica de igualdad de remu-neracin para hombres y mujeres por trabajos de igual valor, y que sea aplicada sinexcepcin a todos los trabajadores, incluidos los trabajadores independientes, tal ycomo indic la Comisin de Expertos. En 1992, la Comisin encomi a la India porproporcionar ayuda financiera a organizaciones no gubernamentales (ONG) que eje-cutaban programas dirigidos a organizar a las mujeres en la economa informal, y ahacerlas conscientes de sus derechos, entre ellos el derecho a la igualdad de remunera-cin por un trabajo de igual valor.Aunque no es un convenio fundamental, el Convenio sobre los trabajadores conresponsabilidades familiares, 1981 (nm. 156), reviste un inters directo en la medidaen que su objeto es la creacin de igualdad de oportunidades reales para hombres ymujeres con responsabilidades familiares. En algunos casos, a los trabajadores infor-males se les niegan los derechos acordados por ley a otros trabajadores, por ejemplo, laasistencia para el cuidado de los hijos y el acceso a instituciones de formacin. LaComisin de Expertos ha solicitado a los Estados que aseguren que los trabajadoresinformales estn protegidos contra toda discriminacin, y se les ayude, en la medidade lo posible, para que puedan conciliar su trabajo y sus responsabilidades familiares.El seguimiento promocionalCon el fin de darle pleno efecto, la Declaracin contiene un seguimientopromocional. El seguimiento, que es parte integrante de la Declaracin, existe paraimpulsar los esfuerzos realizados por los Estados Miembros para promover los princi-pios y derechos fundamentales consagrados en la Declaracin. La Declaracin asignaa la Organizacin y a sus mandantes la responsabilidad de llevar a cabo una labor decooperacin tcnica adecuada y de movilizar los recursos necesarios para resolver losproblemas que encuentran los Estados Miembros al tratar de hacer realidad estos prin-cipios y derechos. Por tanto, la cooperacin tcnica, de conformidad con la Declara-cin, sirve de respaldo a los esfuerzos para promover la ratificacin y la aplicacin delos convenios fundamentales, para ayudar a los Estados Miembros que an no estn encondiciones de ratificarlos a respetar, promover y hacer realidad los principios queconforman la materia de esos convenios, y para ayudar a los Estados Miembros a crearun clima proclive al desarrollo econmico y social basado en el respeto de los princi-pios y derechos fundamentales en el trabajo.El seguimiento ha ido generando una extensa base de informacin a travs de susistema de presentacin de memorias 11 y tambin un programa de cooperacin tcnica11 El sistema de memorias incluye un examen anual de los Estados que an no han ratificado losconvenios fundamentales y tambin informes globales diseados para servir de base para evaluar la efecti-vidad de la asistencia proporcionada por la Organizacin y para determinar las prioridades de los planes deaccin para la cooperacin tcnica.El trabajo decente y la economa informal50en plena expansin. Varios de los programas de cooperacin tcnica estn orientadosa la economa informal y tienen como objetivo la eliminacin del trabajo forzoso, eltrabajo infantil y la discriminacin. A menudo los problemas abordados van unidos.Por ejemplo, el trabajo infantil puede estar ligado a la servidumbre por deudas o a ladiscriminacin de la mujer en cuanto a empleo y remuneracin. Los programas deaccin, por tanto, no slo tienen el objetivo de proporcionar ms y mejores trabajospara las mujeres en la economa informal, sino tambin sensibilizar a las mujeres a finde que sean conscientes de sus propios derechos como trabajadoras y como madres, delos derechos de sus hijos, y de que sepan cmo organizarse para reclamar y protegermejor estos derechos, tanto los propios como los de sus hijos.LOS INSTRUMENTOS DE LA OIT Y LA ECONOMA INFORMALLos ocho convenios fundamentales relativos a los derechos humanos fundamenta-les deben ser promovidos sin demora y por todos los medios posibles. Los gobiernosdeberan dar prioridad absoluta a la aplicacin de estos derechos fundamentales, yaque no puede existir un nivel inferior de derechos fundamentales para los trabajadoresde la economa informal en comparacin con los trabajadores de la economa formal.Al mismo tiempo, a fin de dar un tratamiento ms completo a los dficit de trabajodecente existentes en la economa informal, es necesario ampliar las normas bsicasmnimas sobre los asuntos de importancia, como las condiciones de trabajo, la seguri-dad y la salud y la seguridad de ingresos, as como las normas bsicas para un trata-miento justo, por ejemplo respecto de la seguridad en el trabajo y los gruposvulnerables. Al tratar de ampliar estos derechos a la economa informal es convenientetener en cuenta varios aspectos.En primer lugar, es conveniente sealar a quienes preocupa que la introduccin deunas normas bsicas mnimas y unas mejores condiciones de trabajo produzca un im-pacto adverso en el crecimiento y sostenibilidad de las empresas/unidades informalesque los convenios de la OIT a menudo incluyen una clusula en el sentido de que lasnormas deberan aplicarse adaptndolas a las circunstancias y capacidades naciona-les. Una de sus caractersticas bsicas es que estipulan unas normas mnimas que de-ben ser alcanzadas a travs de negociacin y consenso tripartito y no prescribenniveles de proteccin irrealistas desde el punto de vista econmico. La mejora de lascondiciones de trabajo en la economa informal probablemente tendr que ser progre-siva. Por ejemplo, el Convenio sobre la fijacin de salarios mnimos, 1970 (nm. 131),establece que para determinar el nivel de los salarios mnimos deberan incluirse, en lamedida en que sea posible y apropiado, los factores econmicos, incluidos los reque-rimientos del desarrollo econmico, los niveles de productividad y la conveniencia dealcanzar y mantener un alto nivel de empleo. No obstante, es importante dejar claroque aunque existan clusulas que permitan una ampliacin gradual de los derechos,el nivel de derechos de los trabajadores formales e informales debe ser el mismo; nopuede existir un nivel de derechos inferior para los trabajadores informales.En segundo lugar, no es cierto que las normas de la OIT sean nicamente paraquienes se encuentran en la economa formal, donde existe una relacin clara entreempleador y trabajador. En la mayora de las normas de la OIT se habla de trabaja-dores y no de la categora jurdicamente ms restrictiva de personas empleadas opersonas ocupadas. El Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del dere-Fortalecimiento de los derechos en la economa informal 51cho de sindicacin, 1948 (nm. 87), por ejemplo, se aplica a los trabajadores y losempleadores, sin ninguna distincin. El Convenio sobre las organizaciones de traba-jadores rurales, 1975 (nm. 141), y su Recomendacin complementaria (nm. 149)definen a los trabajadores rurales como todas las personas dedicadas, en las regio-nes rurales, a tareas agrcolas o artesanales o a ocupaciones similares o conexas, tantosi se trata de asalariados como de personas que trabajan independientes, como losarrendatarios, aparceros y pequeos propietarios, y establece que todas las categorasde trabajadores rurales tienen el derecho de constituir, sin autorizacin previa, las or-ganizaciones que estimen convenientes, as como el de afiliarse a estas organizacio-nes. La Recomendacin se aplica a cualquier tipo de organizacin de trabajadoresrurales, incluidas las cooperativas 12. Los problemas de cobertura se plantean casiexclusivamente a nivel nacional, cuando los gobiernos an no han sido capaces deampliar la proteccin efectiva que aportan [las normas de la OIT] por medio de lalegislacin nacional a todos los trabajadores 13. La legislacin laboral est a menudoconcebida para proteger a los asalariados en vez de aplicarse a todos los trabaja-dores.En tercer lugar, cuando una norma slo se aplica inicialmente a los trabajadoresde la economa formal, existen a veces clusulas explcitas para su extensin a otrascategoras de trabajadores. Por ejemplo, el Convenio sobre la administracin del tra-bajo, 1978 (nm. 150), establece que, cuando lo exijan las condiciones nacionales, elsistema de administracin del trabajo 14 debe ser ampliado a grupos no tradicionalmen-te incluidos en tales sistemas, de forma gradual si fuera necesario 15. El Convenio sobrela inspeccin del trabajo, 1947 (nm. 81), limita la exigencia de establecer un sistemade inspeccin del trabajo destinado a garantizar la aplicacin de la legislacin laborala empresas industriales y comerciales. Pero su Protocolo de 1995 ampla, en principio,la cobertura de la inspeccin del trabajo a todos los riesgos a los que puedan estarexpuestos los trabajadores del sector de servicios no comerciales, y a las actividadesen todas las categoras de lugares de trabajo que no estn considerados como indus-triales o comerciales. El Convenio sobre poltica social (normas y objetivos bsi-cos), 1962 (nm. 117), tambin prev las medidas que deben tomarse para ayudar alos productores independientes y a los asalariados a mejorar sus condiciones devida, y exige a los gobiernos que tomen medidas para proteger a estos grupos contra12 La Recomendacin sobre las cooperativas (pases en vas de desarrollo), 1966 (nm. 127), profun-diza sobre el papel de las cooperativas en el desarrollo econmico y social. La revisin de esta Recomen-dacin fue examinada el pasado ao en la 89. reunin de la Conferencia y la discusin contina este ao.En el captulo V de este informe tambin se analiza el papel de las cooperativas en la economa informal.13 OIT: Los sindicatos y el sector informal: en pos de una estrategia global, documento de base delSimposio internacional sobre los sindicatos y el sector informal, Ginebra, Oficina de Actividades para losTrabajadores, 18-22 octubre de 1999, prrafo 2.2.2.14 El sistema de administracin del trabajo designa las actividades de la administracin pblica enmateria de poltica nacional del trabajo, que normalmente incluyen las normas generales, la inspeccin deltrabajo y las estadsticas del trabajo.15 El Convenio hace referencia especfica a categoras de trabajadores que, a efectos jurdicos, no sepueden considerar personas empleadas, tales como los pequeos agricultores que no contratan mano deobra exterior, los aparceros y categoras similares de trabajadores agrcolas; los trabajadores independien-tes que no contratan mano de obra exterior, ocupados en el sector no estructurado, segn lo entienda ste laprctica nacional; los miembros de cooperativas y de empresas administradas por los trabajadores, y laspersonas que trabajan segn pautas establecidas por la costumbre o las tradiciones comunitarias.El trabajo decente y la economa informal52la usura, que en sus formas ms graves puede llevar a situaciones de servidumbrepor deudas.La Recomendacin sobre la poltica del empleo (disposiciones complementarias),1984 (nm. 169), establece entre sus principios generales que los Miembros deberanprever medidas especficas e incentivos para ayudar y promover al sector no estructu-rado con miras a su integracin en el sector estructurado. La Recomendacin sobre lacreacin de empleos en las pequeas y medianas empresas, 1998 (nm. 189), reco-mienda a los miembros que tomen medidas para ayudar y promover al sector infor-mal 16. Tambin recomienda examinar la legislacin laboral y social para determinar sies necesario adoptar medidas complementarias, tales como regmenes voluntarios, ini-ciativas de carcter cooperativo u otras. Aunque las recomendaciones no tienen elmismo carcter prescriptivo que un convenio, proporcionan a los Estados y a losmandantes un asesoramiento de peso y a la OIT un amplio mandato para proteger elesfuerzo de las microempresas del sector informal en su evolucin a pequeas y me-dianas empresas.En cuarto lugar, hay instrumentos que se centran en categoras especficas detrabajadores que a menudo se encuentran en la economa informal, como los trabaja-dores a domicilio, los trabajadores rurales y los pueblos indgenas o tribales. El Con-venio (nm. 177) y la Recomendacin (nm. 184) sobre el trabajo a domicilio, 1996,tienen directa relevancia para un importante segmento de la economa informal. ElConvenio cubre a las personas que trabajan fuera de las instalaciones del empleador acambio de una remuneracin con el fin de elaborar un producto o prestar un servicioconforme a las especificaciones del empleador, independientemente de quin propor-cione el equipo, los materiales u otros elementos utilizados para ello. El trabajo adomicilio puede ser ofrecido directamente por el empleador o a travs de intermedia-rios. La Recomendacin ampla el Convenio garantizando la igualdad de trato entretrabajadores a domicilio y otros asalariados en aspectos como la edad mnima, el dere-cho de sindicacin y de negociacin colectiva, la remuneracin, la seguridad y la saluden el trabajo, las horas de trabajo, los perodos de descanso y vacaciones, la seguridadsocial y la proteccin de la maternidad. A pesar del bajo nivel de ratificaciones de esteConvenio 17, el contenido del instrumento ha sido extensamente utilizado en todo elmundo por las personas dedicadas a organizar y asistir a los trabajadores a domicilio,y como medio de presionar a los gobiernos 18.El Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169), contiene nor-mas de trabajo, de salud y seguridad, de formacin profesional, de ocupaciones tra-dicionales y de seguridad social, que estn muy orientadas a la economa informalya que es donde trabaja la mayora de quienes pertenecen de los pueblos indgenas ytribales. El Convenio incluye especficamente a los trabajadores estacionales, even-tuales y migrantes empleados en la agricultura o en otras actividades, as como losempleados por contratistas de mano de obra, y exige tambin apoyo a la artesana y16 La importancia de la Recomendacin nm. 189 para la promocin de las microempresas y parafacilitar su evolucin desde la economa informal a la formal se tratar en el captulo VI.17 Hasta septiembre de 2001 ha habido dos ratificaciones: Finlandia e Irlanda.18 Vase, por ejemplo, HomeNet: The HomeNet Guide: Using the ILO Convention on Home Work(Leeds), enero de 1999, y HomeNet: Newsletter of the International Network for Homebased Workers(Leeds), nm. 10, otoo de 1998, pgs. 10-11, y nm. 15, enero de 2001, pgs. 3-4.Fortalecimiento de los derechos en la economa informal 53a las industrias rurales. A lo largo de todo el Convenio se hace hincapi en la elimi-nacin de la discriminacin y las prcticas coercitivas, y en el establecimiento demecanismos para asegurar la consulta, la representacin y la participacin de laspersonas afectadas. El Convenio nm. 169 es un medio interesante de extender losprincipios generales de las normas del trabajo internacionales a los grupos social-mente excluidos, y podra decirse que proporciona un modelo para tratar los proble-mas de otros grupos excluidos que pertenecen a las economas informales rurales yurbanas.En quinto lugar, incluso cuando en el texto no se hace una referencia explcitaa los trabajadores informales, las indicaciones de aplicabilidad de un instrumentoconcreto pueden encontrarse dentro del marco del sistema de supervisin de laOIT. Las observaciones formuladas por la Comisin de Expertos y por la Comisinde Aplicacin de Normas de la Conferencia de la OIT pueden ser particularmentetiles. El mayor nmero de comentarios realizados por la Comisin de Expertos enlos ltimos aos en relacin con la economa informal trata sobre la obligacin delos gobiernos de incluir a representantes de las personas activas en la economainformal en las consultas sobre polticas de empleo, segn se estipula en el artculo 3del Convenio sobre la poltica del empleo, 1964 (nm. 122). Generalmente la Co-misin recuerda a los gobiernos los contenidos de este artculo, y solicita informa-cin concerniente a cualquier medida tomada para asegurar que los representantesde la economa informal son debidamente consultados en relacin con las polticasde empleo que les afecten. Sin embargo, hay indicios de que los gobiernos encuen-tran dificultades para hacerlo. Muchas de las solicitudes de informacin son peti-ciones repetidas que no fueron contestadas en aos anteriores. Cuando los pasescontestan realmente a estas peticiones de informacin, suele ser para sealar pro-blemas al tratar de ampliar las consultas a la parte informal de la economa. Sonmuchos los factores que pueden contribuir a las dificultades que encuentran losEstados al efectuar consultas a los representantes de los trabajadores de la econo-ma informal, como se expondr en el captulo V. La Comisin, no obstante, aun-que reconoce estos problemas, ha dejado claro que los pases deben esforzarse enresolverlas.Por consiguiente, podra sostenerse que todos los convenios de la OIT que hacenreferencia a las condiciones de trabajo, lo que incluye salarios, seguridad en el traba-jo y servicios sociales y de salud, tienen la misma relevancia para los trabajadores dela economa informal que para los que se encuentran en el empleo formal. Sin em-bargo, hay que admitir que, en la prctica, hay dificultades para verificar y reforzarlas normas en la economa informal, particularmente en pases de bajos ingresosdonde la mayora de los trabajadores se encontrarn en la economa informal. Alldonde la inspeccin del trabajo o cualquier otra forma de vigilancia de las activi-dades informales sea posible, el primer paso debera ser identificar y prevenir lascondiciones de trabajo ms abusivas, como la servidumbre por deudas, la discrimi-nacin, la explotacin basada en la dependencia y el trabajo infantil. Tambin sepodran conseguir grandes logros en el campo de la salud y la seguridad en el traba-jo. El Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (nm. 155), cons-tituye un instrumento central. Aunque el Convenio parece estar formuladonicamente para su aplicacin en el sector formal, podra sostenerse que una polticanacional coherente debera, idealmente, considerar el modo de extenderlo a los tra-bajadores informales.El trabajo decente y la economa informal54PROMOCIN DE LOS DERECHOS MEDIANTE LEYES,NORMAS E INSTITUCIONES NACIONALES Y LOCALESEl examen de la Declaracin de la OIT y otros instrumentos muestra claramenteque hay una base internacional slida para extender los derechos a la economa infor-mal. Por consiguiente, el dficit de derechos se produce en los planos nacional y local,y puede detectarse segn el modo en que se materializan y aplican los derechos atravs de las leyes y las prcticas nacionales y locales, y del modo en que se capacita alos trabajadores informales para exigirlos. Evidentemente, es crucial que exista unaadministracin y una legislacin laboral efectivas y adecuadas, as como que los traba-jadores y los operadores informales posean conocimientos jurdicos bsicos. Una ra-zn esencial por la cual los trabajadores informales pueden no disfrutar de losderechos concedidos por las leyes o por la que no estn protegidos por la administra-cin del trabajo es que las empresas donde trabajan no estn reguladas. La Memoriadel Director General de 1991 tambin seala que el incumplimiento de la legislacindel trabajo es, en gran parte, consecuencia de la precaria situacin que caracteriza a lamayora de las empresas del sector no estructurado, problema este que no se resolveren tanto que tales empresas no sean capaces de funcionar de forma rentable en unentorno ms estable 19. Para extender los derechos laborales a los trabajadores de laeconoma informal es igualmente importante garantizar un marco legal propicio a lasempresas informales, lo que incluye la eliminacin de barreras para registrarse legal-mente y reforzar los derechos de propiedad y los contratos. Es tambin importanteprestar atencin a las empresas formales que contratan a los trabajadores en virtud derelaciones de empleo no normalizadas o informales.Mejora de la legislacin laboralEl trabajo informal puede ser tratado como un problema jurdico. Puede ser traba-jo ejercido fuera de la ley por trabajadores que deberan estar protegidos pero que no loestn. Ello podra ser debido a que la ley, de alguna manera, asume que los trabajado-res que dependen de la economa informal tienen lazos familiares, tnicos o geogrfi-cos con el propietario de la empresa y por esta razn no es probable que vayan a serexplotados. No obstante, no se debera exagerar el papel positivo de esta relacinpaternalista, especialmente porque las relaciones lejanas son ms habituales que lascercanas y, en cualquier caso, este hecho no exime a los gobiernos de su responsabili-dad bsica de proteger a los trabajadores. Otra razn podra ser que la legislacinlaboral no ha podido adaptarse al ritmo de los cambios en el mercado laboral y a lasnuevas formas de organizacin del trabajo. Sirva como ejemplo el crecimiento deltrabajo temporal y de las relaciones triangulares que incluyen a trabajadores tempo-rales, empresas usuarias y agencias de trabajo temporal.Tambin podra ocurrir que los trabajadores informales no estn protegidos por elderecho laboral de un pas debido a que las leyes excluyen a quienes no tienen unarelacin de empleo formal. A diferencia de las normas internacionales del trabajo, queestn previstas para ser aplicadas a todos los trabajadores, la normativa laboral de lamayora de los pases est concebida para proteger a los asalariados. Las deficien-19 OIT: El dilema del sector no estructurado, op. cit., pg. 44.Fortalecimiento de los derechos en la economa informal 55cias de los criterios jurdicos para determinar la existencia de una relacin de trabajopueden en muchos casos confundir la diferencia entre el trabajador independiente y elasalariado. Muchos trabajadores de la economa informal, especialmente los emplea-dos por acuerdos de contratacin externa y subcontratacin, pueden considerarseasalariados encubiertos ms que como autnticos trabajadores independientes. Elcaso del trabajo a domicilio es un buen ejemplo que ayuda a explicar por qu lasmujeres, que constituyen la mayora de los trabajadores a domicilio, tienen ms proba-bilidades que los hombres de estar fuera de la cobertura de la legislacin laboral vigen-te. Sus empleadores las tratan como si fueran trabajadoras independientes y por tantono contribuyen a su proteccin social, pero en realidad estas trabajadoras son a menu-do totalmente dependientes de una nica empresa o empleador para la obtencin deequipo, materias primas y pedidos de trabajo. Desarrollan su trabajo en condiciones desubordinacin y dependencia pero no disfrutan de los derechos y protecciones quecorresponden a su condicin efectiva de trabajadoras. Su contrato de servicios, ya seaformal o informal, debera ser en realidad un contrato de trabajo. En algunos casos, losempleadores en ltima instancia resultan ser corporaciones multinacionales.Los gobiernos nacionales, en consulta con los interlocutores sociales, pueden de-sear realizar un examen para determinar, en primer lugar, cmo los derechos estipula-dos en la normativa laboral vigente pueden ser aplicados de forma prctica y efectivaen la economa informal y, en segundo lugar, dnde puede ser necesario y posibleextender el alcance jurdico de los derechos existentes para proteger a los trabajadoresinformales.Un examen del modo en que la legislacin laboral puede ser aplicada a los trabaja-dores informales con ms efectividad podra considerar si, en realidad, deberansimplificarse los requisitos legales. Sin embargo, es esencial subrayar que tal simpli-ficacin, si se llega a considerar, no debera implicar una reduccin de las normas detrabajo fundamentales, que slo puede estar justificada si promueve una aplicacinms efectiva de los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Pero una sim-plificacin del cdigo de trabajo que afecte, por ejemplo, a otros derechos y condicio-nes de trabajo mejoradas, podra facilitar a empleadores y terceras partes, incluidos losintermediarios, el cumplimiento de dicho cdigo y ayudar a los trabajadores a com-prender sus derechos. Por ejemplo, un estudio llevado a cabo en 1992 sobre150 microempresas de la Repblica Unida de Tanzana concluy que la principal ra-zn por la que los empresarios no respetan lo estipulado por las leyes laborales nacio-nales y las normas internacionales del trabajo es el llamado coste de la legalidad. Estasempresas apenas consiguen mantenerse sin prdidas 20. Por supuesto, en este caso seasume que es el coste y la complejidad de cumplir con la legalidad y no la explota-cin directa de los trabajadores para obtener beneficios la motivacin clave para elincumplimiento. El estudio resume las condiciones de trabajo que una microempresade la Repblica Unida de Tanzana que actuase conforme a la ley tendra que aplicar asus trabajadores: no deberan ser menores de 15 aos; no deberan trabajar ms de 9horas al da y 45 horas semanales; sus pagas no podran ser inferiores al salario mni-mo, y deberan realizarse regularmente y en moneda de curso legal; tendran un da dedescanso de cada siete; tendran 28 das de vacaciones pagadas por ao; se les debera20 C. Vargha: Case Study on international labour standards and micro-enterprises promoted by theproject URT/88/007 Employment promotion in the informal sector (Ginebra, OIT, 1992), pg. 18.El trabajo decente y la economa informal56proporcionar la ropa de proteccin apropiada y un entorno de trabajo seguro; elempleador y el trabajador contribuiran al fondo nacional de pensiones con una canti-dad igual al 10 por ciento de los salarios, y los trabajadores tendran que estar asegura-dos en caso de accidentes, asistencia mdica y enfermedades profesionales.Los gobiernos nacionales, en consulta con los interlocutores sociales, podrantambin examinar la posibilidad de ampliar la interpretacin de determinados tipos denormativa para aplicarlos a la economa informal. En los casos en que los trabajadoresactualmente no tengan contratos de trabajo o donde el empleo sea precario, los esfuer-zos para clarificar las relaciones laborales podran ser importantes, especialmente ensituaciones en las cuales, como se describi anteriormente, la falta de observancia delas normas de trabajo se ha atribuido a la ausencia de una relacin de trabajo claraentre trabajador y empleador.La clarificacin de la legislacin laboral vigente puede tambin ser necesariacuando no se ha registrado la mano de obra intencionadamente con el fin de evitar elpago de prestaciones. Esto puede ser particularmente el caso de empleadores for-males o informales que contratan a trabajadores migrantes indocumentados. Talestrabajadores a menudo tienen miedo de las autoridades y evitan salir a la superficieporque temen ser entregados a la polica y deportados. Por tanto, permanecen ocul-tos en la economa informal, siendo extremadamente vulnerables a la explotacin y atodo tipo de abusos, ya que es poco probable que los denuncien a las autoridades. Serequieren medidas para asegurar que todos aquellos a quienes la legislacin debe pro-teger pueden recurrir a la ley.En lo que respecta especficamente a la especializacin flexible a escala mundialen cadenas de productos o de suministro, un problema candente es definir quin debe-ra ser responsable en ltima instancia de los derechos y proteccin de todos los traba-jadores de la cadena, incluidos los que estn en los peldaos ms bajos de la misma,que trabajan desde su casa o en la recoleccin de productos forestales no madereros olos que producen productos agrcolas para la exportacin. Es cierto que muchas em-presas lderes pueden no saber cuntos trabajadores trabajan para ellas, o dnde seencuentran y bajo qu condiciones en las cadenas mundiales de subcontratacin, amenudo largas y dispersas. Un punto de vista que tiene cada vez ms apoyo de lasorganizaciones de trabajadores y de empleadores es que el verdadero empleador detodos los trabajadores a lo largo de la cadena es la empresa que encabeza la cadena, lacual, por consiguiente, tiene la responsabilidad de velar por los derechos y la protec-cin de todos los trabajadores. La empresa principal es la que externaliza su produc-cin, incluso si se trata nicamente de una empresa minorista 21.21 En la India, varias leyes laborales, incluida la ley de contratos de trabajo, la ley de los trabajadoresdel tabaco y del bidi y la ley de los emigrantes interestatales, estipulan que tanto el principal empleadorcomo el contratista son conjunta y separadamente responsables, es decir, que ambos, el contratista y lapersona/empresa que contrata al contratista para reclutar trabajadores o para externalizar la produccin,son conjuntamente, e individualmente, responsables de cumplir con la legislacin laboral. En los EstadosUnidos, los abogados laboralistas que representaban a 71 trabajadores tailandeses de la confeccin quehaban sido prcticamente retenidos en cautividad durante siete aos argumentaron en un litigio que lasempresas principales que externalizaron su produccin a travs de las fbricas que explotaban a los traba-jadores, as como los operadores que dirigan estas fbricas clandestinas, deberan ser considerados res-ponsables. La Recomendacin sobre el trabajo a domicilio, 1996 (nm. 184), incorpora el mismoprincipio: no es nicamente el contratista sino tambin la empresa principal la que es responsable de prote-ger los derechos de los trabajadores a domicilio.Fortalecimiento de los derechos en la economa informal 57Algunos gobiernos han tomado medidas activas para examinar la legislacin labo-ral para la economa informal. La India, por ejemplo, hace tiempo que reconoci eltamao, importancia y persistencia de la economa informal rural y urbana en el proce-so de liberalizacin econmica, y ha creado una serie de comisiones para examinar lascondiciones de trabajo en la economa informal. En 1986 cre la Comisin Nacionalsobre las Trabajadoras Independientes y las Mujeres en la Economa Informal. En1991 se convoc una Comisin Nacional sobre Trabajo Rural. Ms recientemente, en1999, se estableci la Segunda Comisin Nacional sobre Trabajo para examinar yproponer cmo racionalizar la legislacin laboral existente y para recomendar unalegislacin de proteccin del sector no organizado. Las principales recomendacio-nes de uno de los grupos de estudio creados por la Comisin se muestran en el recua-dro 3.1. La Comisin tambin ha estado entrevistndose con organizaciones detrabajadores y empleadores, representantes gubernamentales y organizaciones de tra-bajadores informales, y esperaba presentar su informe final antes de que acabase elao 2001.Cultura jurdica bsicaNo cabe duda de que tambin es crucial que los trabajadores informales conozcancules son sus derechos, y cmo exigirlos y denunciar la violacin de los mismos. Lamedida ms importante a este respecto es la organizacin de los trabajadores informa-les para darles voz; este tema se examinar en detalle en el captulo V. Muchos de losprogramas de cooperacin tcnica de la OIT han desarrollado herramientas de infor-macin y de promocin y han dirigido programas de accin para ampliar la culturajurdica de los trabajadores y empleadores informales, y para robustecer las institucio-nes y procesos de dilogo social entre la gente de la economa informal 22. La culturajurdica bsica es importante, especialmente para los excluidos sociales, como losinmigrantes, las minoras tnicas y las mujeres de la economa informal, ya que leshace conscientes de sus derechos. Las encuestas de la OIT han mostrado que muchostrabajadores informales consideran que la legislacin laboral es irrelevante para susituacin, y que ellos no disfrutan, e incluso no deberan disfrutar, de la proteccin ylas prestaciones previstas en la ley.Fortalecimiento de la administracin del trabajoy aplicacin efectiva de los derechos laboralesOtro factor importante que subyace al dficit de derechos laborales en la economainformal son las dificultades de la administracin del trabajo. Los servicios de inspec-cin del trabajo en muchos pases en transicin y en desarrollo no tienen suficiente22 Por ejemplo, varias unidades de la Oficina colaboraron con la Confederacin Internacional deOrganizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y los Secretariados Profesionales Internacionales para desarro-llar un conjunto de recursos con el fin, entre otras cosas, de aumentar la conciencia de los trabajadores,especialmente las mujeres, en la economa informal, acerca de sus derechos y de las ventajas de sindicarse.OIT: Promoting gender equality: A resource kit for trade unions, Booklet 4: Organizing the unorganized:Informal economy and other unprotected workers (Ginebra, 2001), http://ilo.org/public/english/employment/gems/eeo/tu/tu_toc.htm.El trabajo decente y la economa informal58Recuadro 3.1. Recomendaciones para extender la legislacin laboralnacional a las trabajadoras del sector informal en la IndiaLa Segunda Comisin Nacional sobre Trabajo de la India, establecida afinales de 1999, tena el mandato de recomendar una legislacin de alcan-ce general que diera proteccin a la mano de obra informal. Fueron invita-das a participar en la redaccin de la legislacin organizaciones detrabajadores informales. A continuacin se muestran algunas de las prin-cipales recomendaciones del grupo de estudio sobre las trabajadoras y eltrabajo infantil:A. Ley del salario mnimo Ampliacin de la definicin de trabajadores para incluir en ella mscategoras de trabajadores informales. Inclusin del pago a destajo, y no nicamente el pago por horas, den-tro del salario mnimo.B. Ley de remuneracin equitativa, 1975La ley de remuneracin equitativa debera ser corregida para promo-ver la igualdad de remuneracin entre todos los trabajadores hombresy mujeres, formales e informales del modo siguiente: Ampliacin de la aplicacin de la ley para abordar el problema de laremuneracin desigual, no slo dentro de las unidades/establecimien-tos, sino entre las diferentes unidades/establecimientos dentro de cadagrupo ocupacional, industria, sector o regin. Sustituir la clusula trabajo similar o trabajo del mismo carcter porla clusula trabajo de igual valor. Proporcionar directrices y hacer obligatoria la formacin a los inspec-tores del trabajo; por ejemplo, ayudndoles a identificar prcticasdiscriminatorias en virtud de la ley de remuneracin equitativa.C. Leyes para sectores especficos1. Ley de los trabajadores del tabaco y del bidi (condiciones de trabajo), 1996 Inclusin en la definicin de trabajador de quienes trabajan en el sis-tema de compra/venta. Fijacin de un salario mnimo nacional para los liadores de bidi que seadopte en todos los Estados.D. Medidas especficas para mujeres1. Ley de prestaciones por maternidad; es necesario ampliar la cobertura.2. Ley de conflictos laborales Inclusin de prohibiciones en contra de cualquier forma de acoso sexual. Concesin de representacin proporcionada a las mujeres en el Comitde Trabajadores.3. Ley de compensacin de las mujeres, 1923 Proporcionar cobertura a todas las trabajadoras en los regmenes deseguros mdicos.(Contina en la pgina siguiente.)Fortalecimiento de los derechos en la economa informal 59plantilla o no estn suficientemente equipados para hacer cumplir las normas de modoefectivo en la economa informal, especialmente en trminos de proteger al inmensonmero de microempresas y pequeas empresas o el nmero creciente de trabajadoresa domicilio. No obstante, hay ahora mecanismos innovadores en los que participanauxiliares de la inspeccin del trabajo, sindicatos y los propios trabajadores informalesms concienciados. En el estado de Gujarat, en la India, por ejemplo, el gobiernoaccedi a que la Asociacin de Trabajadoras Independientes (SEWA) ayudase a su-pervisar las condiciones de los trabajadores a domicilio y a establecer unos mnimosde pago a destajo en consonancia con el salario mnimo.La experiencia obtenida con otras intervenciones prcticas sugiere que puede serms efectivo que se reoriente a los inspectores del trabajo para que abandonen unaperspectiva basada en hacer cumplir la ley (lo que a menudo da lugar a situaciones decorrupcin y acoso) y adopten un papel educativo y persuasivo, transparente yparticipativo. Un buen ejemplo de ello es el programa para la eliminacin del trabajoinfantil en la agricultura comercial en la Repblica Unida de Tanzana, que fue desa-rrollado en colaboracin con el Programa Infocus sobre el Trabajo Infantil de la OIT(IPEC). Los inspectores del trabajo recibieron formacin sobre cmo persuadir a losempleadores para que no recurrieran a trabajadores infantiles, y para que les propor-cionasen servicios de formacin en las plantaciones y trabajaron junto con emplea-dores y representantes de los sindicatos para conseguir un resultado fructuoso.4. Ley de fbricas, 1948 (y otras leyes para la prestacin de cuidado in-fantil) Prestacin obligatoria de servicio de guardera en todas las fbricasque empleen a ms de diez trabajadores (hombres o mujeres indistin-tamente).5. Ley de seguro estatal de los trabajadores, 1948; prestacin en metlicopara asegurar a las mujeres durante el embarazo. Ampliacin de la cobertura a las unidades de diez trabajadores y a lostrabajadores que ganan menos de 3.000 rupias mensuales.E. Organos o comits tripartitos consultivos y de trabajadores (obligato-rios en virtud de estas leyes) Potenciar y ampliar las actividades de estas instituciones para exami-nar y regularizar prcticas irregulares de los empleadores, como lasustitucin de los acuerdos de subcontratacin por acuerdos de com-pra-venta para no asumir as la condicin de empleador. Inclusin de al menos una mujer de cada parte (empleadores, trabaja-dores del sector formal, trabajadores del sector informal y gobierno). Inclusin de representantes de los sindicatos de trabajadoras informa-les y formales.Fuente: Informe del grupo de estudio sobre las trabajadoras y el trabajo infantil a la ComisinNacional de Trabajo (2001), citado en M. A. Chen, R. Jhabvala y F. Lund: Supporting workers inthe informal economy: A policy framework, documento de base preparado para el presenteinforme (noviembre de 2001), recuadro 5.El trabajo decente y la economa informal60Debido al carcter precario de su empleo, los trabajadores informales podran te-ner demasiado miedo de recurrir a la justicia cuando se violan sus derechos. Tambinpodran no ser capaces de hacer respetar sus derechos laborales a causa de su falta deacceso a la justicia. Los costos de los servicios jurdicos podran no estar a su alcance,en cuyo caso sera muy importante la provisin de servicios de asistencia jurdicagratuitos o muy subvencionados por el Estado. Algunos sindicatos tambin ayudan alos trabajadores informales a acceder a los servicios de asistencia jurdica. El sistemade tribunales del trabajo y de la industria, especialmente en pases en desarrollo, puedeser muy frgil, carecer de recursos y, con demasiada frecuencia, sufrir de corrupcin.El fortalecimiento de la administracin del trabajo y los sistemas de justicia y la pro-mocin de una buena gobernanza contribuiran en gran medida a lograr el trabajodecente y a permitir a los trabajadores informales la entrada en la economa informal.Proteccin de los trabajadores mediante la mejorade la normativa comercial y empresarial 23El cumplimiento de la legislacin laboral y el respeto de los derechos de los traba-jadores depender tambin de que las empresas en las que trabajan estn registradas yobserven las normas que rigen las actividades empresariales. Cuando las empresas noestn registradas legalmente ni reguladas, tampoco lo estn sus trabajadores, que porconsiguiente no disfrutan de la proteccin de la legislacin laboral. Las micro-empresas y pequeas empresas que son capaces de superar las dificultades burocrti-cas o normativas y desarrollar su potencial dinmico suelen respetar en mayor medidalos derechos de los trabajadores que las empresas informales. Las encuestas de la OITindican que el cumplimiento de algunos aspectos de la legislacin laboral, como lasnormativas de salud y seguridad, salario mnimo y horas de trabajo, tiende a mejorarcon el tamao de la empresa y su longevidad. Por otro lado, prestaciones como elsubsidio de enfermedad, la compensacin por accidente o muerte, las vacacionesanuales o el permiso de maternidad no se proporcionan prcticamente nunca en laeconoma informal, independientemente del tamao o edad de la empresa 24.Una empresa puede estar registrada ante una autoridad local, como un ayunta-miento, pero puede no estar registrada ante una autoridad nacional ni presentar susregistros al sistema nacional de cuentas. O puede tener que pagar sus impuestos a lasautoridades locales incluso si no est registrada ante la autoridad local. Por ejemplo,algunos ayuntamientos envan recaudadores de impuestos a cobrar tarifas diarias atodos los vendedores callejeros, sean informales o no. E incluso cuando imponen tari-fas de mercado o impuestos indirectos, pueden no dar autorizaciones para que losvendedores se registren, o si las dan, pueden no asignar espacio o permisos a los ven-dedores callejeros. Para complicar an ms las cosas, hay dos grandes tipos de norma-tivas. En primer lugar, las normativas relacionadas con la obtencin de la legalizacin:concretamente registros y licencias. Despus hay normativas relacionadas con la per-manencia en la legalidad: concretamente impuestos, observancia del cdigo laboral yde las normativas de salud y seguridad.23 Consltese tambin la subseccin del captulo VI titulada Una poltica y un marco jurdico ynormativo propicios.24 OIT: Los sindicatos y el sector informal, op. cit., pg. 32.Fortalecimiento de los derechos en la economa informal 61La creencia de que las empresas son informales simplemente para evitar el cum-plimiento de la legislacin laboral o para no pagar impuestos es demasiado simplista.Lo que es necesario considerar son los costos y las dificultades que plantea la norma-lizacin en comparacin con las ventajas que supone. En el extremo inferior del espa-cio gradual de las actividades informales se encuentran personas y hogares seriamentedesfavorecidos que comienzan estas actividades por absoluta necesidad de supervi-vencia. Su nico valor puede ser su capacidad de trabajo, y las actividades que desa-rrollan son informales ya sea porque los costos de transaccin para formalizar susactividades econmicas son simplemente demasiado altos, o porque los procedimien-tos para hacerlo son demasiado complicados, intimidan y consumen demasiado tiem-po. O puede ocurrir que los operadores informales ni siquiera conozcan las normativasque deben cumplir. Incluso para aquellos individuos u hogares que intentan crearmicroempresas o pequeas empresas debido a su potencial para crecer o generar rique-za, la normativa en el mbito nacional o local puede ser demasiado punitiva o compli-cada.Como se subray en la Recomendacin sobre la creacin de empleos en las peque-as y medianas empresas, 1998 (nm. 189), y como se expondr con ms detalle en elcaptulo VI, para mejorar la calidad del empleo en estas empresas, ante todo, lo msimportante es eliminar las barreras, reducir los costos de transaccin e incrementar lasventajas de registrarse y legalizarse. La Recomendacin nm. 189 pone de relieve laimportancia de eliminar las dificultades que suponen para las empresas, entre otrascosas, la improcedencia, la inadecuacin o el exceso de los trmites administrativosen materia de registro, licencias, presentacin de declaraciones, etc., incluidos aque-llos que desincentivan la contratacin de personal, sin menoscabar el nivel de las con-diciones de empleo ni la eficacia de la inspeccin de trabajo o de los sistemas decontrol de las condiciones laborales y cuestiones afines. Tambin promueve medidaspara proporcionar a las microempresas y pequeas empresas asistencia para una me-jor comprensin y aplicacin de la legislacin laboral, con inclusin de las disposicio-nes relativas a los derechos de los trabajadores, as como para el desarrollo de losrecursos humanos y la promocin de la igualdad entre hombres y mujeres.El trabajo decente y la economa informal62CAPITULO IVMEJORA DE LA PROTECCION SOCIAL EN LA ECONOMIA INFORMALEL DFICIT DE PROTECCIN SOCIAL EN LA ECONOMA INFORMALLa ausencia de proteccin social es una caracterstica definitoria de la economainformal; tambin es un aspecto crtico de la exclusin social. El crecimiento de laeconoma informal supone que millones de personas de todo el mundo no hayan teni-do nunca acceso a mecanismos formales de proteccin social o estn perdiendo lasformas de proteccin total que tenan gracias al puesto de trabajo que ocupaban, alEstado o una combinacin de ambos. Sin embargo, quienes se encuentran en la econo-ma informal son los ms necesitados de proteccin social, no slo por su inestabilidadlaboral y su falta de seguridad de ingresos sino tambin, y fundamentalmente, porqueestn mucho ms expuestos a correr graves riesgos para su seguridad y su salud. Paramuchos trabajadores informales el lugar de trabajo es su propia vivienda, de modo queno slo los trabajadores estarn expuestos a los riesgos laborales y para la salud sinotambin sus familias e incluso sus vecinos. Los trabajos en malas condiciones y lasmalas condiciones de vida suelen ir asociados. La epidemia del VIH/SIDA tambintiene implicaciones en el trabajo y en los trabajadores de la economa informal. Enalgunos pases la enfermedad est provocando la muerte de una gran cantidad de tra-bajadores productivos, lo cual hace cada vez ms evidentes las deficiencias de lossistemas de proteccin social.Al mismo tiempo, la falta de proteccin social en la economa informal tambinsupone una amenaza para la economa formal: El mbito de la proteccin social ilus-tra el inters directo y muy real, por parte de los trabajadores con un empleo normaly de sus organizaciones, en que los trabajadores de la economa informal pasen aformar parte del empleo formal. Con la reduccin del empleo formal, los trabajadoresasumen una carga financiera directa cada vez mayor para atender a las necesidadessociales, lo que incide negativamente en su calidad de vida. Dicha carga tambin pue-de debilitar la capacidad de las empresas de competir en la economa mundial 1. Hayun problema de gobernanza y de cumplimiento y tambin una cuestin de desigual-dad, ya que los trabajadores y los empleadores de la economa formal estn obligadosa soportar el peso de financiar el sistema de seguridad social a travs del seguro socialo de impuestos, mientras los trabajadores de la economa informal no contribuyen a laseguridad social o no pagan impuestos, sobre todo cuando han elegido ser informalespara no tener que hacerlo.Las dimensiones del vaco de proteccin social se pueden evaluar a partir del datode que slo alrededor del 20 por ciento de los trabajadores de todo el mundo disfrutade una proteccin social verdaderamente adecuada, mientras que ms de la mitad de1 OIT: Seguridad social: temas, retos y perspectivas, Informe VI, Conferencia Internacional del Tra-bajo, 89. reunin, Ginebra, 2001, pg. 4.Mejora de la proteccin social en la economa informal 63los trabajadores del mundo y sus familias estn excluidos de todo tipo de proteccin dela seguridad social formal. No estn amparados ni por un rgimen de seguro socialcontributivo ni por un sistema de asistencia social financiado con impuestos. En elAfrica Subsahariana y el sur de Asia, la cobertura personal de la seguridad socialformal se calcula entre un 5 y un 10 por ciento de la poblacin trabajadora, y en algu-nos casos est disminuyendo. En la India, por ejemplo, menos del 10 por ciento de lostrabajadores tena cobertura a mediados de los aos noventa, en comparacin con msdel 13 por ciento a mediados de los aos ochenta. En Amrica Latina, la cobertura sesita, aproximadamente, entre el 10 y el 80 por ciento y est, en general, estancada. Enel Asia Meridional y Oriental la cobertura puede variar del 10 por ciento (en un pascomo Camboya) a casi el 100 por ciento (en la Repblica de Corea, al menos en lo querespecta al seguro de salud). En la mayora de los pases industrializados la coberturase acerca al 100 por ciento, aunque en varios de esos pases, sobre todo en pases entransicin, en los ltimos aos han bajado los ndices de cumplimiento:En la mayor parte de sus actividades normativas y de cooperacin tcnica sobre seguridadsocial, la OIT siempre haba esperado que una proporcin cada vez mayor de la fuerza detrabajo en los pases en desarrollo acabara por participar en el empleo en el sector formalo con un empleo independiente cubierto por la seguridad social. Daba por sentado implci-tamente que los anteriores modelos de desarrollo econmico y social de los pasesindustrializados se iban a reproducir en otras regiones. Sin embargo, la experiencia en lospases en desarrollo, y ms recientemente en los pases industrializados, ha demostrado queactualmente esta proporcin est estancndose en muchos casos o incluso disminuyendo.Aun en los pases con un elevado crecimiento econmico, un nmero cada vez mayor detrabajadores, a menudo mujeres, se encuentran en un empleo menos seguro, como ocurrecon los trabajadores ocasionales, los trabajadores a domicilio y algunas categoras de tra-bajadores independientes 2.Al igual que ocurre con otros dficit de trabajo decente en la economa informal,los ms perjudicados por las desventajas en trminos de derechos y acceso al empleoformal son tambin los ms perjudicados en trminos de proteccin social. La exclu-sin de la proteccin social tiene importantes dimensiones de gnero. En primer lugar,en muchos pases el grueso de las trabajadoras est en la economa informal y su faltade proteccin social es otro indicador de su exclusin social. En segundo lugar, lasmujeres son las encargadas del cuidado de las personas en la sociedad, y los recientescambios sociales y demogrficos (reflejados, por ejemplo, en la migracin, el divor-cio, las mujeres cabezas de familia y las pautas de envejecimiento y mortandad) supo-nen para las mujeres cada vez ms cargas y menos medios para cuidar de ellas mismasy de sus familias. Los nios que trabajan en la economa informal, especialmente losque lo hacen en las peores formas de trabajo infantil, no slo estn expuestos a daosfsicos y morales, sino que tambin estn perdiendo la posibilidad de educarse, lo cualmerma sus posibilidades de salir de la trampa de la pobreza cuando sean mayores. Losdaos a la integridad fsica relacionados con el trabajo suelen ser mayores en la econo-ma informal; ahora bien, en la mayora de los pases, fuera del Norte industrializado,quienes sufren discapacidades o accidentes o enfermedades laborales no tienen pro-teccin social. Los emigrantes, que suelen verse atrados hacia la economa informal,tambin sufren la misma falta de acceso a medidas de proteccin, sistemas reguladosde proteccin social y redes de apoyo social.2 OIT: Seguridad social: temas, retos y perspectivas, op. cit., pg. 8.El trabajo decente y la economa informal64El concepto tradicional de seguridad social est establecido en los instrumentosde la OIT: la Recomendacin sobre la seguridad de los medios de vida, 1944(nm. 67); la Recomendacin sobre la asistencia mdica, 1944 (nm. 69), y el Con-venio sobre la seguridad social (norma mnima), 1952 (nm. 102), que identificanueve mbitos de seguro social: la asistencia mdica y las prestaciones de enferme-dad, desempleo, vejez, accidentes laborales, circunstancias familiares, maternidad,invalidez y sobrevivientes. Normalmente, la seguridad social incluye regmenes na-cionales de seguro social obligatorio (basados en cotizaciones reglamentadas), asis-tencia social (prestaciones financiadas con impuestos, proporcionadas slo aquienes tienen ingresos bajos) y prestaciones universales (prestaciones financiadascon impuestos no sujetas a la evaluacin de los ingresos o los recursos).Sin embargo, cada vez se tiene ms conciencia de la necesidad de ampliar el con-cepto de seguridad social para tener en cuenta los problemas a los que se enfrentan lospases en desarrollo y las realidades de la economa informal. Con empleos flexibles einestables y muchos ms trabajadores en la economa informal, lo que hace falta es unconcepto ms amplio de proteccin social, que no slo cubra la seguridad socialsino regmenes no reglamentarios, entre ellos diferentes tipos de regmenes contributi-vos nuevos, sociedades de beneficio mutuo y planes locales y comunitarios para traba-jadores de la economa informal.Este concepto ms amplio de proteccin social 3 es, de hecho, el que ha adopta-do la OIT; se acerca ms al objetivo y al concepto de trabajo decente, cuyo objeto esproteger a todos de los diferentes riesgos y contingencias que surgen en el trabajo,independientemente de dnde se realice. La filosofa del trabajo decente es evidenteen la resolucin y en las conclusiones sobre seguridad social adoptadas en la89. reunin de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2001, segn las cuales:La seguridad social es muy importante para el bienestar de los trabajadores, de sus fami-lias y de toda la sociedad. Es un derecho humano fundamental y un instrumento esencialpara crear cohesin social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la inte-gracin social. Forma parte indispensable de la poltica social de los gobiernos y es unaherramienta importante para evitar y aliviar la pobreza. A travs de la solidaridad nacio-nal y la distribucin justa de la carga, puede contribuir a la dignidad humana, a la equi-dad y a la justicia social. Tambin es importante para la integracin poltica, laparticipacin de los ciudadanos y el desarrollo de la democracia. La seguridad social,administrada correctamente, aumenta la productividad al proporcionar asistencia mdi-ca, seguridad de ingresos y servicios sociales. En conjuncin con una economa crecien-te y unas polticas de mercado laboral activas, es un instrumento para el desarrollosocioeconmico sostenible. Facilita los cambios estructurales y tecnolgicos que requie-ren una fuerza laboral adaptable y mvil. Cabe sealar que la seguridad social, aunquerepresente un costo para las empresas, es tambin una inversin en las personas o unapoyo a las mismas (prrafos 2 y 3).3 Esta definicin ms amplia de proteccin social tambin ha sido adoptada por muchos pases yorganizaciones internacionales y regionales. Por ejemplo, la Oficina Estadstica de las Comunidades Euro-peas (EUROSTAT) incluye subsidios de vivienda y alquiler en la definicin de proteccin social, y distin-gue entre proteccin social en metlico y en especie. La definicin estadstica de EUROSTAT se ha idoaceptando cada vez ms en el mbito internacional.Mejora de la proteccin social en la economa informal 65LOS MOTIVOS DE LA BAJA PROTECCIN SOCIAL EN LA ECONOMA INFORMALEl Programa de Trabajo Decente apunta a la universalidad de la cobertura de laproteccin social. Pero este objetivo est lejos de ser alcanzado. Hay, desde luego,algunos trabajadores y empleadores que son informales deliberadamente para no con-tribuir a la seguridad social o no pagar impuestos, pero la mayora de los que estn enla economa informal no pueden o no quieren contribuir con un porcentaje relativa-mente elevado de sus ingresos a financiar prestaciones de la seguridad social que nocoinciden con sus necesidades prioritarias. Adems, pueden no estar familiarizadoscon el modo en que se gestiona el rgimen de seguro social formal o desconfan dedicha gestin. Como consecuencia, diferentes grupos de trabajadores informales hanestablecido mecanismos que responden mejor a sus necesidades prioritarias y su capa-cidad de pago. Hay, adems, otra serie de factores que restringen el acceso de lostrabajadores informales a los regmenes formales de seguridad social 4.La mayora de los trabajadores de la economa formal que tienen ingresos establesy relativamente adecuados estn en mejor posicin para contribuir regularmente a laseguridad social, incluyendo la contribucin para su jubilacin. Los trabajadores in-formales, por el contrario, pueden no querer ahorrar para su jubilacin; en general, danprioridad a necesidades ms inmediatas, como la alimentacin, la vivienda, la educa-cin y la asistencia sanitaria para ellos y sus familias. La mayora de los hogares infor-males ya dedica una parte considerable de su presupuesto a estas necesidades.Psicolgicamente, los trabajadores informales suelen estar tan preocupados por resol-ver sus problemas inmediatos de subsistencia que no pueden prever una eventualidadlejana o no encuentran motivacin para hacerlo. Viviendo de un da para otro puedencorrer riesgos desastrosos que les sumerjan en un estado de endeudamiento permanen-te. Los regmenes de seguridad social no pueden proteger a los trabajadores informalesde todos esos riesgos y calamidades. Los trabajadores informales tambin pueden bus-car proteccin en caso de muerte y discapacidad.Adems de tener diferentes prioridades de proteccin social de las de los trabaja-dores formales, los trabajadores informales tambin tienen una menor capacidad con-tributiva. El ndice de contribucin del sector formal suele situarse cerca del 20 porciento o ms de la nmina. En la economa formal los trabajadores comparten estascotizaciones con sus empleadores. Sin embargo, los trabajadores independientes nosuelen estar preparados para pagar ellos solos la totalidad de la contribucin. De he-cho, con frecuencia no pueden hacerlo. La irregularidad del empleo informal lo hacepoco fiable como fuente de ingresos para las cotizaciones al seguro social. Adems,los trabajadores informales normalmente no tienen otras fuentes de ingresos para con-tribuir a los regmenes de seguro social obligatorios. Como se ha mencionado en cap-tulos anteriores, para los trabajadores que se encuentran en relaciones de empleoencubiertas, es difcil conseguir que el verdadero empleador (es decir, la empresa queencabeza una cadena mundial) asuma la responsabilidad de amparar sus derechos,incluido el derecho a la proteccin social bsica, sobre todo por las implicacionesfinancieras y legales determinantes que esto tiene.4 W. van Ginneken: Seguridad social para el sector informal: un nuevo desafo se presenta a lospases en desarrollo, Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 52, nm. 1, 1999, pgs. 57-81.El trabajo decente y la economa informal66A menudo hay restricciones legales a la proteccin social de los trabajadores in-formales. En la mayora de los pases en desarrollo, los regmenes de seguro socialestn limitados: segn el tamao de la empresa (limitados a las empresas ms grandes,bajo la premisa de que tienen la capacidad financiera y mejores estructuras administra-tivas de apoyo para cumplir con las obligaciones del rgimen) y segn la situacingeogrfica o el grupo profesional (lo que hace que a menudo los trabajadores indepen-dientes, los trabajadores domsticos y los ocasionales queden excluidos).Incluso cuando estas restricciones basadas en la legislacin son reconocidas y eli-minadas, puede haber obstculos institucionales. Muchos pases en desarrollo carecende marcos institucionales en los que se pueda organizar la participacin en el sistemade la seguridad social, definir las contingencias y los derechos, establecer las presta-ciones y recaudar las cotizaciones. Para los regmenes de muchos pases en desarrolloes muy difcil, cuando no imposible, hacer frente al volumen de tareas administrativasasociadas al funcionamiento del rgimen de seguro social. Los gobiernos pueden noestar dispuestos o ser incapaces de asumir compromisos nuevos y potencialmente cos-tosos. Los propios trabajadores informales pueden percibir el sistema como ineficienteo alejado de sus intereses prioritarios y, por lo tanto, no desear cumplir con sus obliga-ciones. Las empresas informales pueden ser tan inestables que las obligaciones a largoplazo carecen de sentido. Tanto los empleadores informales como los trabajadorespueden temer, asimismo, que la inscripcin en el rgimen formal de la seguridad so-cial tenga otras implicaciones negativas, como una mayor presin para ajustarse aotros tipos de legislacin.MEJORA DE LA PROTECCIN SOCIAL EN LA ECONOMA INFORMALHay que dar mxima prioridad a las polticas e iniciativas que aporten seguridad social aaquellas personas que no estn cubiertas por los sistemas vigentes. En muchos pases figu-ran entre stas los trabajadores de pequeas empresas, los trabajadores independientes, lostrabajadores migrantes y las personas muchas de ellas mujeres activas en la econo-ma informal. En los casos en que la cobertura no se pueda proporcionar inmediatamente aesos grupos, podran introducirse seguros voluntarios cuando as proceda u otrasmedidas como la asistencia social, para posteriormente extenderlos e integrarlos en el sis-tema de seguridad social cuando se haya demostrado la utilidad de las prestaciones y resul-te econmicamente viable. Ciertos grupos tienen necesidades diferentes y algunos tienenuna capacidad contributiva muy baja. Para extender la seguridad social con xito es nece-sario tomar en cuenta estas diferencias. Las posibilidades que ofrece el microseguro tam-bin deberan explorarse rigurosamente: aunque no pueda ser la base de un sistema deseguridad social integral, podra ser un primer paso til, en especial para responder a laapremiante necesidad de las personas de mejorar el acceso a la asistencia mdica. Laspolticas e iniciativas sobre la extensin de la cobertura deberan enmarcarse en el contextode una estrategia de seguridad social nacional integrada. El reto fundamental que plantea laeconoma informal es cmo integrarla en la economa formal. Es una cuestin de equidady de solidaridad social. Las polticas deben promover el abandono de la economa infor-mal. La ayuda a los grupos vulnerables de la economa informal debera ser financiada portoda la sociedad 5.5 OIT: Conclusiones relativas a la seguridad social, Conferencia Internacional del Trabajo, 89. reu-nin, Ginebra 2001, prrafos 5 y 6.Mejora de la proteccin social en la economa informal 67Extensin y adaptacin del seguro social obligatorioSiempre que se crean regmenes de seguro social obligatorios para un sectorlimitado de la fuerza de trabajo en la economa formal, los legisladores prevn nor-malmente extender su cobertura en una fase posterior. Sin embargo, como se hasealado, la mayora de los pases en desarrollo no lo ha hecho, en gran parte porquese enfrentan a serios problemas para identificar, registrar, educar, persuadir y hacerun seguimiento de las personas y las empresas de la economa informal con el fin deasegurarse de que cumplen con todas las normas del sistema. Adems, incluso cuan-do la cobertura de los regmenes de seguro social obligatorio se extiende a los traba-jadores informales, ello puede no funcionar si la estructura de prestaciones ycotizaciones no es apropiada para las diferentes categoras de trabajadores informa-les. Sin embargo, algunos pases han encontrado medios de extender componentesseleccionados del seguro social obligatorio a categoras especficas de la fuerza detrabajo informal, como puede verse en los ejemplos proporcionados en el recua-dro 4.1.Recuadro 4.1. La extensin de la seguridad social obligatoriaa la economa informalSeguro de salud en la Repblica de Corea. La Repblica de Corea logrel objetivo de la cobertura universal de seguro de salud en 1989, casidoce aos despus del comienzo del seguro mdico obligatorio en 1977.Al principio se cubri a los trabajadores de las grandes empresas, a quie-nes siguieron los funcionarios y, posteriormente, los trabajadores de laspequeas empresas. Con objeto de extender el seguro de salud a los tra-bajadores independientes, el Gobierno puso en prctica un programa pilo-to de seguro de salud en tres zonas rurales en 1981, y en una zona urbanay dos zonas rurales ms en 1982. En enero de 1988, los trabajadores inde-pendientes de las zonas rurales se unieron al programa de seguro desalud. En 1989, el grupo de trabajadores independientes de las zonas urba-nas era el ltimo grupo que faltaba por cubrir. Tanto factores econmicoscomo polticos contribuyeron a la rpida extensin del seguro de saludentre los trabajadores independientes. El auge econmico de finales delos aos ochenta mejor sustancialmente la capacidad de la poblacinde pagar el seguro social. El Gobierno tambin tuvo la capacidad fiscal desubvencionar el seguro de salud de los trabajadores independientes. Laselecciones presidenciales de 1987 tambin motivaron al partido en el po-der y al Gobierno a extender programas de bienestar social como un im-portante programa de campaa. El Gobierno tambin respondi a unacampaa de las organizaciones de agricultores y otros grupos cvicos afavor de introducir reformas en el seguro de salud y aument el subsidio adicho seguro para los trabajadores independientes del 33 al 50 por cientode la financiacin.Fuente: S. Kwon: The extension of health insurance in South Korea: Lessons and challenges.Documento no publicado, 2001.(Contina en la pgina siguiente.)El trabajo decente y la economa informal68En la mayora de los casos, la cobertura obligatoria se extiende por fases integran-do sucesivamente en el sistema a empresas cada vez ms pequeas. Cada extensinampla de modo natural el nmero de trabajadores asegurados, pero aumenta de mane-ra desproporcionada el nmero de empresas (y tambin, a menudo, los problemas, yaque las pequeas empresas tienden a tener unos planes contables rudimentarios y sonmenos propensas a cumplir sus obligaciones) de las que se debe ocupar el sistema deseguridad social. Si bien ello hace comprensible que los sistemas menos desarrolladosde seguridad social duden en tratar de cubrir a todas las empresas y trabajadores de laeconoma informal, la experiencia de muchos pases ha demostrado que es viable. Yhasta puede resultar ventajoso abandonar todo umbral y eliminar as un factor quepuede inducir a los empleadores a notificar un nmero de trabajadores inferior al real.Generalmente, muchas empresas afirman situarse justo debajo del lmite, y en la prc-tica es muy difcil demostrar lo contrario. Adems, una norma que anima a las empre-sas a mantener un pequeo tamao puede dificultar seriamente su desarrollo yEl sistema nacional de pensiones del Japn. A comienzos de los aossesenta, siendo an un pas de ingresos medios, el Japn logr dar cober-tura a ms del 90 por ciento de su poblacin con asistencia sanitaria ascomo con seguro de pensin. Dependiendo de su situacin laboral, el ase-gurado entraba en diferentes niveles del sistema de proteccin social. Enel caso del seguro de pensiones, los trabajadores de grandes empresasestaban asegurados por el Sistema de Pensin del Personal, con peque-os subsidios del Gobierno, mientras los trabajadores de empresas mspequeas, granjeros, trabajadores por cuenta propia y jubilados se con-vertan en miembros del nuevo Sistema Nacional de Pensiones (SNP), fi-nanciado por el Gobierno, desde el 33 por ciento para las pensionesgenerales hasta el 100 por ciento en algunos tipos de pensiones. Si bien enla actualidad estn surgiendo algunos problemas financieros, agravadospor el rpido envejecimiento de la poblacin, el SNP logr extender rpi-damente la cobertura del seguro de pensiones a ms de 18 millones dejaponeses anteriormente no asegurados, de los cuales la mayora eranmujeres.Fuente: M. A. Chen, R. Jhabvala y F. Lund: Supporting workers in the informal economy: Apolicy framework, documento de base preparado para este informe, 2001, recuadro 7.Seguridad social para las bordadoras a domicilio de Madeira, Portu-gal. Desde mediados del siglo XIX, la Isla de Madeira es muy conocida porla destreza manual de sus numerosas bordadoras que trabajan a domici-lio. Hubo que esperar hasta 1974 para que, gracias a las negociaciones dela Unin de Bordadoras de Madeira, el Gobierno regional aprobara una leyque les garantizaba prestaciones bsicas de seguridad social (de vejez ydiscapacidad). En 1979 se aprob otra ley en virtud de la cual se integrabaa las bordadoras en el sistema de seguridad social obligatorio de Portugal,con lo que se convertan en beneficiarias de prestaciones adicionales (ba-jas por enfermedad y maternidad). Desde entonces la Unin tambin hanegociado un seguro de desempleo para ellas y una disminucin de laedad de jubilacin.Fuente: Ibd.Mejora de la proteccin social en la economa informal 69obstaculizar el crecimiento de la productividad. La razn ms imperiosa para ampararincluso a las empresas ms pequeas es que es precisamente en esas empresas dondese tiende a pagar peor a los trabajadores y la seguridad del empleo es menor, por locual esos trabajadores necesitan la seguridad social incluso ms que otros trabaja-dores 6.Se han propuesto otras medidas para ampliar el seguro social, como las siguientes: revisar los sistemas obligatorios para facilitar la integracin parcial de los trabaja-dores independientes, trabajadores domsticos, trabajadores agrarios y aquelloscon ingresos regulares procedentes de sus actividades informales; fortalecer la capacidad administrativa de los sistemas de seguridad social, sobretodo en lo relativo al cumplimiento, el mantenimiento de registros y la gestinfinanciera; emprender programas de educacin y concienciacin pblica para mejorar la ima-gen del sistema de seguridad social; extender la cobertura dentro de un calendario establecido a todas las personas quetrabajan como asalariados, excepto a grupos especiales como los trabajadores do-msticos, los trabajadores familiares y los ocasionales; abrir nuevas ventanas y ofrecer prestaciones que se adapten a las necesidades yla capacidad contributiva de los grupos que actualmente no tienen cobertura 7.La seguridad social cubre asistencia sanitaria y prestaciones familiares, y garantizaingresos en caso de contingencias como enfermedad, desempleo, vejez, discapacidad,accidentes profesionales, maternidad o prdida del sostn de la familia. No siempre esnecesario, ni siquiera factible en algunos casos, aplicar el mismo tipo de disposicionesde seguridad social a todo tipo de personas. Pueden ir amplindose en relacin con lascategoras de personas cubiertas y el tipo de disposicin, segn lo permitan las cir-cunstancias nacionales. Cuando la capacidad para financiar la seguridad social sealimitada, debe darse prioridad, en un primer momento, a las necesidades ms urgentesdesde el punto de vista de los grupos afectados.Como garante de los sistemas de seguridad social, el papel del Gobierno es, obvia-mente, fundamental. Pero para poder ser efectivas, las iniciativas para establecer oextender la seguridad social requieren dilogo social. Incluso en ausencia de una rela-cin directa empleador/trabajador, el principio o precedente de las contribuciones delempleador a la proteccin de los trabajadores puede ser y ha sido utilizado paraimpulsar las contribuciones del empleador o del Estado a fondos especiales para lostrabajadores informales. En la India, por ejemplo, hay leyes que otorgan poderes alGobierno, en el mbito nacional y estatal, para constituir fondos especiales que pro-porcionen prestaciones de seguridad social a trabajadores a travs de impuestos (otributos) a la produccin total de determinadas industrias. El Fondo del Bidi para elBienestar de los Trabajadores es un fondo nacional alimentado por un impuesto sobrelos bidis (cigarrillos artesanales). Hay fondos de bienestar similares en el mbito esta-6 OIT: Seguridad social: temas, retos y perspectivas, op. cit., pg. 34.7 W. van Ginneken: Social protection for workers in the informal economy: New challenges for Asiaand the Pacific, Informe a la 20. Conferencia Regional de la AISS para Asia y el Pacfico, Bangkok, 20-23 de noviembre de 2000, pg. 13.El trabajo decente y la economa informal70tal, como el fondo para los porteadores en los estados de Gujarat y Maharashtra, alcual los empleadores pagan una tasa. Las prestaciones y servicios de la asistenciasocial derivados de estos fondos de bienestar, proporcionados por el Gobierno perocontrolados por consejos tripartitos, incluyen ayudas a la vivienda, becas escolares,sanidad y otras prestaciones. Estos fondos estn concebidos para obviar la necesidadde una relacin empleador/trabajador clara y para redistribuir parte de los beneficiosde la industria a los trabajadores. Sin embargo, la puesta en prctica suele ser proble-mtica; por ejemplo, estudios sobre los trabajadores del bidi revelan que muchos noreciben ninguna prestacin a causa del abuso o la corrupcin por parte del empleadoro de los contratistas, en particular en lo que respecta a expedir tarjetas de identifica-cin que puedan confirmar su condicin de trabajador bidi titular de dichas prestacio-nes.Fomento del microseguro y de los sistemas localesEn muchos pases en desarrollo la proteccin contra riesgos sociales no prescritapor la ley o no proporcionada por el Estado o a travs de los empleadores de cualquierotro modo es proporcionada por la familia o la comunidad 8. Especialmente en lugaresen los que las normas sociales condicionan todava en gran medida el comportamientosocial, se encuentran varios ejemplos de mecanismos de seguro social informal basa-dos en principios de solidaridad o reciprocidad. Sin embargo, las prestaciones de esetipo de fuentes informales son rara vez las adecuadas y, a menudo, inciertas, sobretodo en situaciones de crisis generalizada o prolongada.En los ltimos aos, varios grupos de trabajadores informales han establecido suspropios sistemas de microseguro. El uso del trmino microseguro hace referencia ala capacidad de manejar una liquidez a pequea escala (ya sea en trminos de ingresoso gastos), no al tamao del sistema, aunque con frecuencia los sistemas son locales ytienen un reducido nmero de miembros. El microseguro se basa en la premisa de quelos grupos no cubiertos por los sistemas existentes pueden definir su propio conjuntode necesidades prioritarias, que esas necesidades pueden asegurarse y que los miem-bros del grupo estn dispuestos a pagar por ese seguro (vase el recuadro 4.2, y tam-bin el apartado sobre el papel de las cooperativas en el captulo V). Los grupospueden formarse segn la zona de residencia, profesin, origen tnico o gnero.El microseguro no es simplemente otra forma de seguro de financiacin de la asistenciamdica, sino una organizacin social de asistencia mdica, basada en los principios desolidaridad y de agrupacin de los riesgos, que implica la participacin activa de sus miem-bros. Es tpico que esos grupos se hayan organizado ya, por ejemplo para proporcionarmedios de microcrdito a sus miembros; el microseguro es, pues, con frecuencia una pro-longacin de sus actividades. Las organizaciones pueden recurrir a un supervit de susactividades esenciales para financiar el rgimen de seguro de salud, y tambin puedenconseguir subvenciones de las autoridades pblicas, de organismos internacionales de ayu-da (en particular, capital inicial) y, en ciertos casos, de compaas de seguros de propiedadestatal 9.8 Vase, por ejemplo, C. Mesa-Lago: Protection for the informal sector in Latin America and theCaribbean, en V. E. Tokman (director de la publicacin): Beyond regulation: The infromal economy inLatin America (Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1992), pgs. 169-206.9 OIT: Informe sobre el trabajo en el mundo 2000: La seguridad de los ingresos y la proteccinsocial en un mundo en plena transformacin (Ginebra, 2000), pg. 97.Mejora de la proteccin social en la economa informal 71Recuadro 4.2. El microseguro en la economa informalEl Plan UMASIDA, Repblica Unida de Tanzana. En 1995, un proyectode la OIT facilit la creacin de una organizacin global de asociaciones de laeconoma informal llamada UMASIDA (sigla que significa Sociedad Mutuapara la Asistencia Mdica en el Sector no Estructurado). UMASIDA tiene yasus propios estatutos y est dirigida por un comit ejecutivo. A principios de1999 contaba con 1.800 miembros cotizantes, afiliados a una decena de aso-ciaciones diferentes. Los miembros pagan entre 1.000 y 2.000 chelines almes (menos de 2 dlares de los Estados Unidos) que se depositan en unacuenta centralizada de la UMASIDA. El monto exacto de las cotizacionesvara de un grupo a otro en funcin de las personas a cargo amparadas(cnyuges, hijos y parientes), as como de la asistencia mdica disponible.En general, la UMASIDA sufraga los costos de la asistencia mdica primaria,las investigaciones en laboratorio y el tratamiento. La ventaja de este plan esque facilita el acceso a asistencia mdica de calidad a un costo asequible. Envarias asociaciones, la intervencin de la UMASIDA ha trado igualmenteconsigo actividades de promocin de la salud en el trabajo y en el hogar,como por ejemplo en relacin con los accidentes de trabajo y las enfermeda-des prevenibles. Un problema general es que las cotizaciones dependen delas estaciones del ao o de la actividad econmica y a menudo son pagadasde forma irregular, especialmente en el caso de asociaciones pequeas.Fuente: OIT: Informe sobre el trabajo en el mundo 2000: La seguridad de los ingresos y laproteccin social en un mundo en plena transformacin (Ginebra, 2000), pg. 99.Rgimen mutuo de seguro de salud, Bolivia. El Instituto PolitcnicoToms Katari (IPTK), una organizacin no gubernamental, cre un rgi-men mutuo de seguro de salud en 1996 que cubre los servicios bsicosde atencin de salud, prevencin y promocin de la salud, cuidadosambulatorios, distribucin de medicamentos y otros servicios para susmiembros y el pblico en general. Ms de la mitad de sus miembros, in-cluidos los trabajadores a domicilio y otros trabajadores informales, sonexcluidos de otros sistemas de seguridad social o tienen ingresos por de-bajo del umbral de la pobreza. El IPTK, que tena 2.000 miembros en 1998,gestiona unas 35.000 consultas al ao. El sistema se financia, en primerlugar, con las cotizaciones de sus miembros, pero tambin recibedonaciones de agencias de desarrollo.Fuente: M. A. Chen, R. Jhabvala y F. Lund: op. cit., recuadro 8.Grameen Kalyan, Bangladesh. Se trata de una empresa sin nimo delucro que en 1997 asumi el Programa Sanitario Rural (PSR) financiadopor el Grameen Bank. El PSR acta como aseguradora y como proveedorde asistencia mdica, por ejemplo, a travs de centros de salud adheridosa filiales del Grameen Bank. Como aseguradora, el PSR recauda primasanuales (alrededor de 5 dlares de los Estados Unidos por familia) de losmiembros asociados a un centro de salud. No es necesario ser miembrodel Grameen Bank para acceder a las prestaciones del centro de salud poruna cantidad acorde con el precio del servicio en el mercado. Cerca de75.000 familias disfrutan de la cobertura de este sistema.Fuente: W. van Ginneken: Social protection for workers in the informal economy: Newchallenges for Asia and the Pacific, 20.a Conferencia Regional de la AISS para Asia y el Pacfico,Bangkok, 20-23 de noviembre de 2000, pg. 9.(Contina en la pgina siguiente.)El trabajo decente y la economa informal72El objetivo principal de muchos de estos regmenes es ayudar a sus miembros ahacer frente a la carga impredecible de los desembolsos por gastos mdicos. No aspi-ran a proporcionar un seguro de salud global, y mucho menos a pagar prestaciones porprdida de ingresos. Estos regmenes son normalmente gestionados de modo indepen-diente en el mbito local y, a veces, la unidad local est vinculada a estructuras msgrandes que pueden mejorar tanto la funcin aseguradora como las estructuras de apo-yo necesarias para mejorar la gestin. Los regmenes de este tipo suelen tener lasventajas de la cohesin y la participacin directa y tambin pueden lograr bajos costosadministrativos.Sin embargo, es importante sealar que los sistemas de microseguro slo cubrenuna parte muy pequea de toda la fuerza de trabajo informal. No ofrecen la mismaamplitud para un enfoque solidario como el que suponen los regmenes nacionales yobligatorios en los que participan sin distincin los trabajadores con bajos y altos in-gresos. Por ende, [] pudieran considerarse como etapas intermedias en el caminohacia la proteccin social obligatoria. Evidentemente, es vital obtener que losempleadores del sector formal de la economa no se sirvan de estos sistemas como desustitutos baratos de la seguridad social propiamente dicha y se sientan alentados ainformalizar an ms sus actividades 10. No cabe duda de que los sistemas demicroseguro no son en s mismos tan seguros como los sistemas nacionales ms am-plios, ya que un desastre dentro de una comunidad, o cualquier otro factor que fuercea los trabajadores a cambiar de trabajo, destruyendo as la base de los sindicatos, pue-de, al mismo tiempo, incapacitar a los sistemas de seguro vinculados para atender lasnecesidades de sus miembros.Se pueden proponer diferentes medidas para ampliar y fortalecer el microsegurodestinado a trabajadores informales. Una opcin es que los sistemas de este tipo seasocien entre s para alcanzar diferentes objetivos, como un mayor poder negociador10 OIT: Los sindicatos y el sector informal: en pos de una estrategia global, documento de base parael Coloquio internacional sobre los sindicatos y el sector no estructurado, Ginebra 18-22 de octubre de1999, Oficina de Actividades para los Trabajadores.Rgimen de seguro integrado de SEWA. Es el mayor y el ms comple-to rgimen contributivo de proteccin social para los trabajadores infor-males de la India en la actualidad. Un tercio de la prima se financia con losintereses devengados por una donacin del Organismo Alemn de Coope-racin Tcnica (GTZ), otro tercio a travs de cotizaciones directas de lastrabajadoras y el otro tercio a travs de un programa de prestaciones sub-vencionado que proporcionan la Corporacin de Seguros de Vida de laIndia y la Compaa Unida de Seguros de la India. Los miembros de SEWApueden optar por afiliarse al rgimen, que comprende el seguro de salud(incluida una pequea prestacin por maternidad), el seguro de vida(muerte y discapacidad) y el seguro de bienes (prdida o daos a la vivien-da o al material de trabajo). SEWA tambin ha concebido primas que seadaptan a diferentes grupos de ingresos entre los ms pobres.Fuente: Learning from experience: A gendered approach to social protection for workers in theinformal economy (Ginebra, OIT, 2000), pgs. 132-133.Mejora de la proteccin social en la economa informal 73ante el gobierno, as como ante los proveedores de asistencia sanitaria pblicos y pri-vados, la posibilidad de compartir conocimientos y una mayor estabilidad financiera atravs del reaseguro. Un segundo mtodo sera concentrarse ms en dar publicidad almicroseguro, ya que un amplio porcentaje de la poblacin a la que va dirigido puedeno estar todava bien informado de los beneficios de estar asegurado. Obviamente, elpapel del gobierno es fundamental para que la ampliacin de estos sistemas tengaxito; por ejemplo, los subsidios gubernamentales podran, sin lugar a dudas, ampliarla cobertura. Los gobiernos locales pueden desempear un papel importante en el esta-blecimiento de sistemas locales de proteccin social, en colaboracin con los gruposlocales de la sociedad civil. Los sistemas locales tienen la ventaja de que los costosadministrativos tienden a ser bajos y la participacin y el control locales pueden inte-grarse en el sistema desde su concepcin.Promocin de prestaciones sociales basadas en impuestos reducidosMuchos pases en desarrollo han establecido sistemas de asistencia social paradeterminadas categoras y/o destinados a personas necesitadas que no son accesiblescon polticas de empleo u otras polticas sociales, y que no son capaces de protegerse as mismos a travs del seguro social. Los sistemas de este tipo funcionan en generalsobre la base de las contingencias y limitan la ayuda econmica o en especie a gruposnecesitados especficos. Los sistemas de asistencia social suelen ser costosos debido alos elevados gastos administrativos que supone aplicar estudios de ingresos comple-jos. Sin embargo, las prestaciones en funcin de las categoras no tienen por qu serdemasiado costosas si la categora de personas elegibles se define con precisin.En Sudfrica, por ejemplo, el sistema de pensin de vejez es un programa de trans-ferencia de capital no contributivo, supeditado a una comprobacin de recursos yespecficamente dirigido a las personas mayores pobres. Es una forma vital de ayudapara los trabajadores informales jubilados que nunca pudieron ahorrar para su propiajubilacin. Adems, curiosamente, los estudios muestran que la fiabilidad de esta asis-tencia estatal hace que pueda utilizarse como forma de garanta de contribucionesagrcolas y de otras empresas, as como para afianzar la posicin de las personas ma-yores en los hogares multigeneracionales en los que muchos viven. Las mujeres re-nen los requisitos a edades ms tempranas que los hombres y pueden, porconsiguiente, hacer uso durante ms aos, ya que suelen vivir ms que los hombres.Tambin en el Brasil el sistema de pensiones proporciona prestaciones similares a lostrabajadores de la economa informal 11.SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN LA ECONOMA INFORMALUna razn importante por la cual la proteccin social es fundamental para lostrabajadores informales es que stos estn mucho ms expuestos que los trabajadoresformales a malas condiciones de trabajo, normas de seguridad y salud menos estrictasy riesgos medioambientales. Esta exposicin perjudica a la salud y a la productividad,11 M. A. Chen, R. Jhabvala y F. Lund: Supporting workers in the informal economy: A policyframework, op. cit., pgs. 46-47.El trabajo decente y la economa informal74as como al bienestar general y a la calidad de vida de los trabajadores informales y susfamilias (vase el recuadro 4.3). Pero a menudo ni siquiera son conscientes de losriesgos a los que se enfrentan y, si lo son, no saben cmo evitarlos. Los bajos nivelestecnolgicos, la baja productividad, las relaciones laborales irregulares y la falta decapacidad de inversin tienden a incrementar la exposicin de los trabajadores infor-males a accidentes y enfermedades profesionales. Las capacidades tcnicas y de ges-tin inadecuadas constituyen factores agravantes. Para muchas trabajadorasinformales, que combinan actividades productivas a domicilio con la crianza de loshijos y las tareas domsticas, los riesgos habituales se agravan por las malas condicio-nes en que realizan las tareas del hogar y la larga jornada laboral.Los riesgos laborales estn a menudo ntimamente relacionados con riesgos deri-vados de la inadecuacin de la vivienda, dado que la casa suele ser el lugar de trabajo.Por lo tanto, no son slo los trabajadores informales, sino tambin sus familias e inclu-so sus vecinos los que pueden estar expuestos a diferentes riesgos y accidentes labo-rales y son vulnerables a las enfermedades y a una salud frgil. En el caso de losRecuadro 4.3. Salud y productividad: el rendimiento de la asistenciasanitariaEn el Per se llev a cabo un anlisis economtrico basado en la En-cuesta Nacional de Hogares de 1995, que recoga datos socioeconmicos ydemogrficos de cerca de 20.000 hogares y 99.000 personas. El modeloeconomtrico predijo que la reduccin de un da declarado de enfermedadal mes incrementara el nivel salarial de las mujeres urbanas y rurales en un3,4 y un 6,2 por ciento, respectivamente. Para los hombres, el incrementoera mayor, equivalente al 4,7 y al 14,2 por ciento en zonas urbanas y rurales,respectivamente. En consecuencia, la inversin pblica y privada en saluddebe ser reconocida como un mecanismo para incrementar los ingresos delhogar, principalmente en zonas rurales donde los niveles de rendimientosanitario son altos.Fuente: R. Cortez: Health and productivity in Peru: Estimates by gender and region, enW.D. Savedoff y T.P. Suchtz (directores de la publicacin): Wealth from health: Linking socialinvestments to earnings in Latin America (Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarro-llo, 2000), citado en J. Thomas: Regional report on decent work in the informal sector: LatinAmerica, documento de base preparado para este informe (diciembre de 2001).En Nicaragua se analizaron los datos de la Encuesta sobre el nivel devida de 1993 para estudiar la relacin entre las variables de salud, definidaen lneas generales, y productividad. Los resultados indicaron que una sa-lud frgil podra reducir la productividad hasta en un 58 por ciento. Varia-bles importantes relacionadas con la salud eran el estado de la viviendaurbana, el saneamiento rural y la provisin de servicios preventivos deatencin por enfermeras. Un programa comunitario, Casa Mujer, en el cuallas mujeres se organizan para proporcionar servicios pblicos, tiene, tam-bin, una influencia positiva demostrada en la salud de las mujeres y loshombres rurales.Fuente: J. Espinosa, C. Hernndez y W.D. Savedoff: Productivity and health status in Nicara-gua, citado en J. Thomas.Mejora de la proteccin social en la economa informal 75trabajadores informales que trabajan en espacios abiertos o que no estn legalmentedestinados a esos fines, sin derechos de propiedad, los problemas de seguridad y saluden el trabajo tambin estn relacionados con la falta de acceso a instalaciones sanita-rias, agua potable, electricidad o gestin de residuos.Las autoridades nacionales y locales no tienen suficiente conocimiento de los pro-blemas relacionados con la salud y la seguridad en la economa informal. Dado que laeconoma informal no est cubierta por los sistemas nacionales de registro, notifica-cin y compensacin, no hay mucha informacin sobre accidentes profesionales yenfermedades derivadas de condiciones de trabajo peligrosas que pueda utilizarse paraidentificar los mbitos prioritarios de prevencin. Las respuestas institucionales a es-tos problemas son, a menudo, insuficientes, sobre todo porque los servicios de inspec-cin del trabajo de los pases en desarrollo carecen de plantilla y recursos. Puesto quemuchos trabajos informales tienen lugar en la privacidad del hogar, resulta muy difcilpara los inspectores de trabajo o inspectores sanitarios encontrar los hogares, ponerseen contacto con sus ocupantes y acceder a ellos para llevar a cabo las necesarias in-vestigaciones y desarrollar programas que mejoren las condiciones y reduzcan losriesgos.La OIT ha adquirido alguna experiencia en tratar los problemas sealados anterior-mente. Por ejemplo, en Dar es-Salam (Repblica Unida de Tanzana), un modelo inno-vador combin la extensin de los servicios de salud en el trabajo que utilizan laestructura sanitaria pblica existente con una propuesta de salud comunitaria, el aseso-ramiento sobre mejoras de bajo coste en el mbito de la microempresa para prevenirlesiones y enfermedades y la introduccin de un rgimen de seguro de saludautosostenible (vase el recuadro 4.2 sobre UMASIDA) 12. Un proyecto de seguimientoampli los esfuerzos en este pas, as como en el Senegal y Nigeria. La OIT tambin hadirigido actividades piloto en Filipinas, Malasia y Nepal dentro del Programa sobreMejora del Trabajo y Desarrollo de Empresas (WIDE) para ayudar a las microempresasa mejorar al mismo tiempo sus ingresos, su productividad y su entorno de trabajo.El desafo de mejorar la seguridad y la salud en el trabajo en la economa informalno consiste tanto en intentar hacer cumplir las normas como en proporcionar a losoperadores y trabajadores informales informacin y asesoramiento sobre medidas, amenudo sencillas y baratas, que pueden tomarse para reducir riesgos. La formacin esuna herramienta crucial para concienciar y mejorar las prcticas laborales en la econo-ma informal. A este respecto, la OIT ha desarrollado varios paquetes de formacincon diferentes objetivos. Por ejemplo, se ha realizado un paquete de formacin modu-lar denominado Participatory Action Training for Informal Sector Operators(PATRIS, Formacin de accin participativa para operadores del sector informal),para demostrar el vnculo entre productividad y mejora de las condiciones laborales.Este mtodo de formacin prctico y sencillo pone el nfasis en la participacin volun-taria en la realizacin de mejoras concretas en el lugar de trabajo de los participantes.Aborda cuestiones como el entorno fsico, los locales, la ergonoma, los servicios debienestar, la organizacin del trabajo y la promocin de la salud. El paquete se haprobado en la Repblica Unida de Tanzana y en Nigeria.12 Vase V. Forastieri: Improvement of working conditions and environment in the informal sectorthrough safety and health measures, Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo, documento de trabajo(Ginebra, OIT, julio de 1999).El trabajo decente y la economa informal76Resulta til vincular la formacin para mejorar la seguridad y la salud en el trabajoen la economa informal a la formacin de gestin de pequeas empresas. La OIT loest haciendo por medio del paquete modular I-WEB (Improve your WorkEnvironment and Business, Mejore su lugar de trabajo y su empresa). Este programapara pequeas empresas de manufactura combina formacin en gestin de pequeasempresas (basada en el paquete de formacin Start and Improve Your Business(SIYB), Inicie y mejore su negocio) con la promocin de la calidad del empleo, ysobre todo de la mejora de las condiciones de trabajo y la direccin correcta de lostrabajadores y su entorno laboral (vase el recuadro 6.5). Se basa en la idea de que lamejora de las condiciones laborales se traducir en una empresa ms competitiva yexitosa. Como en el caso de PATRIS, el paquete I-WEB vincula unas mejores condi-ciones laborales con otros objetivos de gestin, como el aumento de la productividad.Se basa en prcticas locales, utiliza un mtodo de aprendizaje prctico, fomenta elintercambio de experiencias y promueve los logros de los trabajadores. Los proveedo-res de servicios de desarrollo empresarial son los canales a travs de los cuales lasempresas pueden acceder a estos programas, que les permiten mejorar la calidad delempleo.La experiencia de la OIT demuestra que los mtodos que tienen xito en la promo-cin de la seguridad y la salud en el trabajo en la economa informal son los que sevinculan al mximo con los esfuerzos por ampliar la proteccin social y alentar lacreacin de empleo. La seguridad y la salud en el trabajo debe formar parte integrantede la labor por mejorar la calidad del empleo, as como la calidad de vida en el hogar yen las comunidades locales, orientada hacia el objetivo del trabajo decente. A esterespecto, una parte importante de toda estrategia exitosa es la sensibilizacin de loscreadores de polticas, las autoridades municipales y los inspectores de trabajo en rela-cin con el derecho bsico de los trabajadores informales a unas condiciones de traba-jo decentes.En lo relativo a los problemas de seguridad y salud en el trabajo de los trabajado-res de la economa informal, sobre todo los pobres, el papel de los inspectores detrabajo puede necesitar una revisin. La inspeccin del trabajo se ha considerado en elpasado como un ejercicio de establecimiento de normas, control de su cumplimiento eimposicin de sanciones cuando se contravienen. En lugar de limitarse a controlar eimponer sanciones, los inspectores de trabajo podran ayudar a los propios trabajado-res a mejorar su salud y seguridad y, con ello, su productividad. Los inspectores detrabajo, as como los inspectores sanitarios, podran desempear una funcinfacilitadora. Podran trabajar con otros que estn familiarizados con la vida y el trabajoen la economa informal, incluidos los auxiliares de inspeccin del trabajo (elegidos,por ejemplo, entre artesanos jubilados) y, fundamentalmente, proveedores de servi-cios de desarrollo empresarial.Para poder acceder a los trabajadores informales all donde viven y trabajan, y darrespuesta a sus necesidades, debe proporcionarse informacin y formacin a travs deprogramas de educacin no reglamentada. La formacin debera ser flexible y adaptar-se a la situacin de los trabajadores segn el sector o tipo de relacin laboral. Se pue-den usar tcnicas de educacin a distancia cuando as convenga.Lo que se plantea son medidas sencillas, de bajo coste, para prevenir accidentes yproteger la salud a travs de la introduccin de mejoras ergonmicas, mejores condi-ciones en lo que respecta al lugar y a las prcticas de trabajo, una mejor utilizacin deherramientas y maquinaria y la sustitucin de sustancias txicas o potencialmenteMejora de la proteccin social en la economa informal 77txicas. Tambin podra proporcionarse formacin al personal sanitario (mdicos,auxiliares mdicos y personal de enfermera) sobre las cuestiones de seguridad y saluden el trabajo que afectan a los trabajadores informales.Al mismo tiempo, los propietarios de microempresas y pequeas empresas necesi-tan ser convencidos de que la calidad del empleo es buena para su rentabilidad 13. Losproveedores de servicios de desarrollo empresarial pueden desempear un papel en lasensibilizacin de estos empresarios. Aunque se ha recurrido muy poco a ellos paraeste fin, no cabe duda de que tienen el potencial necesario para mejorar la calidad delempleo en las microempresas informales. Los empresarios estn ms dispuestos a re-cibir (y pagar) una formacin que les permita ser ms competitivos (mejorando lacalidad del empleo) que una formacin o asesoramiento que slo les promete un entor-no laboral ms saludable. Las propuestas de los medios de comunicacin y la merca-dotecnia social son tambin formas prometedoras de mejorar la calidad del empleo,incluida la seguridad y la salud en el trabajo, en microempresas y pequeas empresas.Estos medios han demostrado su eficacia en cambiar las actitudes y el comportamientode las personas en mbitos conexos como los derechos humanos, la productividad y laproteccin medioambiental.La promocin de la seguridad y salud en el trabajo en la economa informal tam-bin se puede organizar a travs de programas por grupos. Los pasos prcticos debe-ran incluir, en primer lugar, la definicin de grupos dentro de los cuales se puedanorganizar actividades. Pueden ser grupos de subsectores o comunidades locales espe-cficos donde haya un gran nmero de trabajadores informales activos y existan pro-blemas importantes de salud y seguridad en el trabajo. Encuestas y entrevistas atrabajadores realizadas informalmente por agentes de salud y seguridad cualificadospodran ayudar a identificar problemas e indicar qu medidas correctivas inmediatasson posibles.Lo ideal sera que los programas por grupos se vincularan a programas municipa-les o distritales ms amplios, que podran incluir programas de salud medioambiental,gestin medioambiental y asistencia sanitaria primaria. Las actividades de promocinde la salud para la expansin de la salud en el trabajo pueden llevarse a cabo en colabo-racin con centros sanitarios pblicos establecidos en los municipios y distritos que seencuentren cerca de los grupos. Este tipo de actividades puede abarcar medios senci-llos de prevenir enfermedades, como el VIH/SIDA. La educacin en hbitos de higie-ne puede comprender el mantenimiento de los pozos limpios, as como de las fuentesde agua en general, la higiene personal y la manipulacin de alimentos y hbitos decocina higinicos. Para extender sus servicios a los grupos sera til crear un sistemade referencia en el que participen quienes prestan primeros auxilios en cada grupo.Las organizaciones de trabajadores y empleadores pueden desempear un papelimportante en el desarrollo de programas de seguridad y salud en el trabajo para traba-jadores y operadores informales. Se podran crear comits de salud y seguridad en losgrupos, en consulta con representantes de los trabajadores y microempresarios intere-sados. Se podra proporcionar formacin en primeros auxilios a voluntarios escogidosdentro de los grupos. Debera prestarse particular atencin al desarrollo de las capaci-dades de las organizaciones de trabajadores y empleadores. Por ejemplo, se podra13 La cuestin de la calidad del empleo se analiza en el captulo VI. Vase tambin OIT: Job quality:Its just good business (Turn, Centro Internacional de Formacin de la OIT, sin fecha [2001]).El trabajo decente y la economa informal78elaborar a nivel local una gua de buenas prcticas y un manual de formacin, basados,por ejemplo, en el modelo proporcionado por el manual PATRIS, para formar a loscomits de salud y seguridad de modo que operen con mayor efectividad.Dada la participacin de las mujeres en la economa informal y su papel decuidadoras, trabajadoras y usuarias de servicios, su experiencia, conocimientos y habi-lidades deberan tenerse en cuenta en todas estas actividades. Las mujeres deberandisfrutar de participacin activa y voz en los mecanismos locales que se establezcanpara mejorar las condiciones laborales 14.LAS IMPLICACIONES DEL VIH/SIDA EN LA PROTECCIN SOCIALDENTRO DE LA ECONOMA INFORMALEn muchos pases en desarrollo, sobre todo en el Africa Subsahariana, la epidemiadel VIH/SIDA est teniendo un efecto desastroso en casi todos los mbitos de la socie-dad. Aunque es necesaria mucha ms investigacin, hay implicaciones obvias para eltrabajo y la proteccin social en la economa informal.De los 36 millones de personas infectadas por el VIH en todo el mundo, al menos23 millones o cerca de dos tercios son trabajadores de entre 15 y 49 aos de edad,perodo que suele ser el ms productivo de la vida. En los pases donde la mayora dela fuerza de trabajo est en la economa informal, la mayora de personas con VIH/SIDA se encontrar ah. Incluso aquellos que tienen trabajos formales pueden sufrirprejuicios y discriminacin y verse forzados a dejar sus trabajos formales. Sin la ade-cuada proteccin social, no tendrn otra eleccin que encontrar medios alternativos deobtener ingresos, esto es, en la economa informal.La forma de poner en prctica el repertorio de recomendaciones prcticas sobre elVIH/SIDA de la OIT 15 en la economa informal es un desafo fundamental. En vistadel elevado porcentaje de empleo existente en las empresas informales, reviste carc-ter de urgencia acumular conocimientos sobre la situacin del VIH/SIDA en estasempresas, identificar las mejores prcticas para enfrentarse al problema y desarrollarmtodos e instrumentos prcticos e innovadores para prevenir el VIH/SIDA y aliviarsus efectos en la economa informal. Un mtodo que sin duda debera analizarse enmayor detalle es la elaboracin de programas de prevencin y asistencia en el marcode las mutuas de seguro que se estn estableciendo para las pequeas empresas y paralas compaas informales en muchos pases 16.Para los empleadores de las pequeas empresas, la prdida de uno o varios traba-jadores clave puede tener unas consecuencias nefastas y conducir a la quiebra de laempresa. En las zonas rurales, las prdidas ocasionadas por el VIH/SIDA han condu-14 Vase V. Forastieri: Information note on women workers and gender issues on occupational safetyand health, Programa Infocus de Seguridad y Salud en el Trabajo y Medio Ambiente, documento OH/9903/01 (Ginebra, OIT, 2000).15 OIT: Repertorio de recomendaciones prcticas de la OIT sobre el VIH/SIDA y el mundo del traba-jo, Ginebra, Programa Global sobre VIH/SIDA y el Mundo del Trabajo, 2001.16 OIT: VIH/SIDA: Una amenaza para el trabajo decente, la productividad y el desarrollo, documen-to sometido a la discusin de la Reunin especial de alto nivel sobre el VIH/SIDA y el mundo del trabajo,Ginebra, 8 de junio de 2000, pg. 30.Mejora de la proteccin social en la economa informal 79cido a la reduccin de la produccin de alimentos y a una menor seguridadalimentaria, as como a la redistribucin de la mano de obra y del tiempo dedicados altrabajo agrcola, centrndose en actividades no agrcolas. Es muy importante sealarque el VIH/SIDA ha producido un aumento de las demandas de gastos de salud ybienestar social, con lo que ha aumentado el coste de las prestaciones de los segurospara hogares, empresas y gobiernos. Algunas empresas han informado de que hanmultiplicado por dos el gasto mdico en los ltimos cinco aos, mientras los trabajado-res que caen enfermos tienen que dedicar sus ahorros a la asistencia mdica. Algunosempleadores tambin han adoptado la prctica de contratar personal con contratostemporales o de corta duracin para no tener que pagar prestaciones por discapacidad,muerte o de otro tipo 17.Cuando un miembro de la familia est infectado con el VIH/SIDA, esto puedeafectar a la familia de muchas maneras. El principal sostn puede no ser capaz detrabajar nunca ms. Por lo tanto, otros miembros menos cualificados de la familia,incluidos los menores y los ancianos, pueden verse obligados a buscar trabajo para quela familia sobreviva, y posiblemente slo encuentren trabajo en la economa informal.Tambin puede ser necesario que un miembro de la familia trabaje desde casa parapoder cuidar al pariente enfermo, con lo que se ver abocado al trabajo a domicilio,que suele ser informal. En caso de que las personas infectadas estuvieran ya trabajandoen la economa informal, su productividad puede reducirse significativamente; estotambin puede hacer que los nios abandonen la escuela para contribuir a los ingresosdel hogar. A menudo, los sectores ms vulnerables de la poblacin especialmentelos ancianos, sobre todo las mujeres mayores, y los nios se quedan al cuidado delos afectados por la enfermedad y ms tarde a su propio cuidado; sin embargo, suelenser ellos los que carecen de cualquier forma de proteccin social.La pandemia del VIH/SIDA ha servido para poner de manifiesto hasta qu puntoson inadecuados los sistemas de proteccin social en los pases ms afectados. Escuestionable que con la financiacin de que disponen los sistemas de proteccin socialpueda hacerse frente a las consecuencias de la epidemia del VIH/SIDA. Muchas de laspersonas que han contrado el virus carecen de cobertura de seguridad social. Comoconsecuencia, no suelen tener acceso a la asistencia mdica cualificada que necesitan.Y, en caso de ser el sostn familiar, sus familiares a cargo tampoco reciben ningningreso de sustitucin cuando ellos mueren o no pueden seguir trabajando. Los meca-nismos informales de proteccin social (familia extensa, comunidad local) estn esti-rndose ms all del punto de ruptura, debido al gran nmero de adultos cabeza defamilia que estn cayendo en el apogeo de sus vidas. Nunca estuvo tan claro por qula solidaridad social y la puesta en comn de riesgos deben organizarse sobre la basems amplia posible: esto es esencial para garantizar que se canaliza toda la ayudanecesaria para las familias, los grupos, las comunidades y las regiones ms directa-mente afectados 18.17 OIT: VIH/SIDA: Una amenaza para el trabajo decente, la productividad y el desarrollo, op. cit.,pgs. 21-29.18 OIT: Seguridad social: temas, retos y perspectivas, op. cit., pg. 11.El trabajo decente y la economa informal80CAPITULO VFORTALECIMIENTO DE LA REPRESENTACION Y DE LA VOZEN LA ECONOMIA INFORMALEL VACO DE REPRESENTACIN EN LA ECONOMA INFORMALEs en el sector informal donde se concentran ms las necesidades de los que notienen voz para defender sus intereses, es decir, la mayora silenciosa de la economamundial1. En todo el mundo las personas que se encuentran en la economa informalestn excluidas de las instituciones o los procesos de dilogo social o infra-representadas en ellos. Para asegurar y ejercer una voz independiente en el trabajo, lostrabajadores y empleadores necesitan seguridad de representacin. Esta seguridad derepresentacin en el trabajo se basa en la libertad de los trabajadores y de losempleadores para crear y afiliarse a las organizaciones de su eleccin, sin miedo asufrir represalias o intimidaciones. Como se subray en el captulo III, la libertad deasociacin y el derecho de sindicacin constituyen un derecho humano fundamental.Tambin constituyen un derecho capacitador. Si se niega a los trabajadores o a losempleadores la posibilidad de organizarse, no tendrn acceso a muchos otros derechosen el trabajo.El marco jurdico y de gobernanza que protege y hace respetar este derecho es, porlo tanto, fundamental 2. Sin embargo, hay pases que todava prohben la formacinindependiente de cualquier tipo de organizacin por parte de todos los trabajadores ode categoras especficas, o limitan la libertad de los trabajadores y de los empleadoresde formar o afiliarse a organizaciones de su eleccin. El informe global a la Conferen-cia Internacional del Trabajo de junio de 2000 menciona pases que an niegan elderecho de sindicacin a trabajadores agrcolas y pases que excluyen a los trabajado-res domsticos de cobertura de la legislacin, que garantiza su derecho de sindica-cin 3. Otra categora excluida a menudo es la de los trabajadores migrantes, quetambin tienden a concentrarse en la economa informal.Adems de la provisin jurdica del derecho de organizacin, deben tomarse lasmedidas necesarias para asegurar una proteccin efectiva contra la discriminacinantisindical o la injerencia de los empleadores. No obstante, a menudo pueden existirtambin negaciones extrajurdicas o informales, o el intento de desalentar el ejercicio1 OIT: Reducir el dficit de trabajo decente: un desafo global, Memoria del Director General, Con-ferencia Internacional del Trabajo, 89. reunin, Ginebra, 2001, pg. 74.2 La necesidad de un marco jurdico y de gobernanza que permita la sindicacin y la representacinde forma efectiva se analiza tambin en la subseccin de este captulo titulada El papel de los gobiernosnacionales y locales.3 OIT: Su voz en el trabajo. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaracin de la OITrelativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, Informe I (B), Conferencia Internacionaldel Trabajo, 88. reunin, Ginebra, 2000, pg. 42.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 81del derecho de organizacin. En aos anteriores los actos de discriminacinantisindical han constituido el segundo mayor porcentaje de tipos de quejas examina-das por el Comit de Libertad Sindical de la OIT 4. Dada la precariedad de su empleo,los trabajadores informales pueden no afiliarse a los sindicatos por miedo a las repre-salias.Para contrarrestarlas [estas negaciones] se requiere una proteccin adecuada contra losactos de discriminacin antisindical. Pero convendr tambin tomar medidas preventivascon miras a lograr una amplia aceptacin del derecho de organizacin y la advertencia deque no es ni til ni tolerable su violacin. De lo que se trata fundamentalmente es de crear,tanto en la economa estructurada como en la no estructurada, un clima que permita la libreorganizacin y en el cual quienes trabajan en ellas no teman consecuencias negativas 5.Incluso cuando disfrutan del derecho de organizacin, los operadores y trabajado-res informales apenas lo ejercen. Rara vez poseen organizaciones basadas en la afilia-cin que representen sus intereses 6. Donde se han movilizado y organizado, en gruposde autoayuda o en asociaciones de carcter empresarial es en el plano local o comuni-tario. Los propietarios de microempresas y los verdaderos trabajadores independientestienen ms posibilidades de organizarse que los trabajadores dependientes de la eco-noma informal 7. Sin embargo, las organizaciones de la economa informal se caracte-rizan generalmente por su fragilidad, sus dificultades estructurales y su limitadaeficacia. Apenas se reconocen o se registran oficialmente y, por consiguiente, tienenun acceso limitado a las relaciones con las instituciones y empresas de la economaformal, o con las autoridades pblicas, y poca influencia sobre ellas. Slo en algunoscasos (aunque en aumento) estn afiliadas a organizaciones estructuradas formalmen-te nacionales o internacionales de empleadores, a cmaras de comercio, a sindicatos oa cooperativas. El informe sobre El trabajo en el mundo 1997-1998 conclua que lasasociaciones existentes en este sector tienden, de hecho, a contar con una escasa co-bertura geogrfica, y su eficacia y carcter duradero se ven socavados por la falta deregularidad y de estabilidad de los empleos e ingresos de sus afiliados. Su lucha diariapara poder sobrevivir, su falta de conocimientos tcnicos y de gestin, y su escasacapacidad para movilizar recursos procedentes de fuentes exteriores limitan la cober-tura de estas asociaciones y su gama de servicios y actividades 8.Las mujeres y los jvenes, que forman la mayora de los trabajadores informales,son en especial los que no tienen voz, ya sea para defender sus intereses laborales atravs de la negociacin colectiva o para negociar con polticos o burcratas sobre cues-tiones como el acceso a las infraestructuras, los derechos de propiedad, las preocupacio-nes medioambientales o la seguridad social. Los obstculos frente a los procesos deorganizacin son normalmente ms severos para las mujeres que para los hombres, debi-4 OIT: Su voz en el trabajo, op. cit., pg. 47.5 Ibd., pg. 28.6 En Manila, por ejemplo, una encuesta de la Oficina de Estadstica de la OIT descubri que el 93 porciento de las personas (y el 96 por ciento de las mujeres) en la economa informal no perteneca a ningngrupo de autoayuda, y el 54 por ciento no vea las ventajas de ser miembro de tales grupos. G. Joshi: Urbaninformal sector in Metro Manila: A problem or solution? (Manila, OIT/SEAPAT, 1997), pg. 54.7 OIT: El trabajo en el mundo 1997-1998: Relaciones laborales, democracia y cohesin social (Gi-nebra, 1997), pgs. 207-209.8 Ibd., pg. 230.El trabajo decente y la economa informal82do a los mltiples roles y responsabilidades de la mujer en su lugar de trabajo y en elhogar. Y dentro de las organizaciones mixtas, las funciones y posiciones tienden a verseinfluidas por el gnero, de forma que las mujeres tienen una baja representacin en lasposiciones que implican toma de decisiones. Sin embargo, en los ltimos aos ha habidouna proliferacin de grupos de mujeres en la economa informal, lo cual es en parte unreflejo de la concentracin de mujeres en dicha economa y, por otra parte, el resultadode los esfuerzos crecientes de estas mujeres, con otros actores sociales, para luchar con-tra la discriminacin por motivos de gnero y mejorar la proteccin social. Aunque hayalgunas excepciones muy visibles y activas, la mayora de estas organizaciones informa-les de mujeres son locales y tienen una influencia limitada fuera de sus comunidades.El informe global a la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2000 9tambin resalt las repercusiones del crecimiento de la economa informal en la repre-sentacin colectiva. El ndice de sindicacin, aunque sigue siendo significativo en losgrandes centros de trabajo, ha disminuido en casi todo el mundo en la ltima dcada.Las organizaciones de empleadores se han enfrentado a importantes retos, especial-mente con la aparicin de microempresas y pequeas empresas. Puede que la impor-tancia de la representacin colectiva no sea siempre muy obvia cuando los centros detrabajo son pequeos o se dedican a actividades con poca experiencia en materia deorganizacin colectiva y representacin de intereses. Tanto los sindicatos como lasorganizaciones de empleadores han vuelto a evaluar y revisar sus estructuras, polticasy estrategias de organizacin y representacin de los intereses de la economa infor-mal, pero siguen teniendo que sortear enormes obstculos y retos.Cerrar el vaco de la representacin es crucial para todos los afectados. Para quie-nes trabajan en la economa informal este vaco es una causa importante de su protec-cin legal y social inadecuada, adems de su falta de acceso a ventajas productivas,mercados de capital y de productos, sistemas de formacin, servicios pblicos y como-didades. Sin libertad de asociacin efectiva no pueden ejercer un poder compensatoriopara que su trabajo sea reconocido, protegido, formal y decente. Las organizaciones detrabajadores y empleadores no estn obligadas a organizar la economa informal ni sonresponsables de ello, sino nicamente de proteger el derecho de todo trabajador yempleador a crear o afiliarse a organizaciones de su eleccin. Sin embargo, el modo enque aumenten su voz en la economa informal podra afectar a su propio futuro entrminos de ndice de sindicacin, representatividad e influencia social y poltica. En elcontexto de los mercados de trabajo flexibles actuales y los sistemas globales de pro-duccin, terminar siendo imposible tanto para los sindicatos como para las organiza-ciones de empleadores mantener o mejorar las condiciones en la economa formal sintener en cuenta a la vez la economa informal. La respuesta de los actores sociales a laeconoma informal determinar el futuro de un tripartismo fuerte y cohesionado. Paralos gobiernos, las organizaciones de trabajadores y empleadores, y tambin para losmiembros de la sociedad civil, dadas las dimensiones de la economa informal, labrecha entre el sector formal y el sector informal seguir siendo el factor ms importan-te de divisin de la sociedad y un obstculo para lograr un desarrollo equitativo 10. Laspolticas y leyes gubernamentales pueden jugar un papel clave apoyando o erosionandola representacin colectiva y el dilogo social en la economa informal.9 OIT: Su voz en el trabajo, op. cit.10 OIT: Reducir el dficit de trabajo decente: un desafo global, op. cit., pg. 79.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 83Cerrar este vaco requerir mtodos innovadores de organizacin y representa-cin, e implicar encontrar las estructuras, polticas y lneas organizativas ms adecua-das para la naturaleza cambiante de las economas formal e informal. El hecho deextender a la economa informal el objetivo del trabajo decente no puede dependerexclusivamente de los mecanismos estatales de reglamentacin y representacin quese aplican en los dems sectores. Necesitamos nuevas formas de incrementar las capa-cidades econmicas y reforzar la voz, defender los derechos, generar y transferir re-cursos y modificar los incentivos. A menudo, los actores existentes tienen un margende maniobra para emprender nuevas formas de accin, pero tambin se requieren nue-vos actores y nuevas instituciones que potencien las calificaciones, abran los merca-dos y mejoren las condiciones de trabajo. 11FORTALECIMIENTO DE LA REPRESENTACIN Y DE LA VOZ EN LA ECONOMA INFORMALEn la descripcin de las medidas para fortalecer la voz en la economa informal setrata a continuacin por separado el papel de los interlocutores tripartitos: gobiernos yorganizaciones de trabajadores y empleadores. No obstante, es importante tener encuenta lo que pueden conseguir juntos a travs del dilogo social. Tambin es tilrecordar que, adems de la negociacin colectiva, pueden ser importantes otras formasde dilogo social. La regulacin de la voz a travs de sistemas tripartitos de consultay negociacin en el mbito nacional o sectorial se reconoce cada vez ms como unmedio dinmico y eficaz de promover la eficacia y tratar cuestiones de igualdad yredistribucin, tanto en la economa formal como en la informal en el contexto de laglobalizacin 12. Tambin es importante reconocer la diversidad de los grupos, movi-mientos y organizaciones no gubernamentales (ONG) de la sociedad civil que danvisibilidad y defienden las cuestiones de la economa informal, pero no representan aquienes se encuentran en ella dado que, a menudo, no se basan en la afiliacin o notienen estructuras democrticas 13. Algunos de estos grupos y organizaciones son muyactivos y se han hecho or en el mbito nacional e internacional 14, y sus experiencias11 OIT: Reducir el dficit de trabajo decente: un desafo global, op. cit., pg. 34.12 Para un anlisis sobre la regulacin de la voz comparada con la regulacin obligatoria y del merca-do vase G. Standing: Global labour flexibility: Seeking distributive justice (Basingstoke, Macmillan,1999). Vase tambin OIT: Su voz en el trabajo, op. cit., pg. 20.13 Solamente las organizaciones cuya legitimidad deriva de los miembros a los que representan pue-den exigir legtimamente hablar en nombre de ellos. Toda organizacin de este tipo debera actuar confor-me a reglas democrticas (por ejemplo, eleccin de los dirigentes, asambleas), con transparencia yresponsabilidad ante sus miembros. Organizaciones como las ONG pueden jugar un papel importante endar visibilidad y promover la causa de los trabajadores y operadores informales. Sin embargo, cuando noson gestionadas ni pertenecen a estos ltimos sino que su autoridad deriva de una junta directiva o unrgano similar, al cual rinden cuentas de sus programas, polticas y actuacin, no pueden hablar en nombrede los trabajadores y operadores informales.14 Son ejemplos conocidos la Asociacin de Mujeres Trabajadoras por Cuenta Propia (SEWA) y elForo de Mujeres Trabajadoras (WWF) de la India, y el Sindicato de Trabajadoras por Cuenta Propia(SEWU) de Sudfrica. Tambin se han desarrollado redes internacionales de trabajadores informales,como la StreetNet, una red de vendedores, activistas, investigadores y seguidores; la HomeNet, una red deorganizaciones que representan a los trabajadores a domicilio, y Mujeres en el Empleo Informal:Globalizacin y Organizacin (WIEGO), una coalicin internacional de organizaciones e individuos inte-resados en construir alianzas para mejorar las estadsticas, la investigacin, los programas y las polticas deapoyo a las mujeres en la economa informal.El trabajo decente y la economa informal84organizativas y estructuras en red pueden ser emuladas por los interlocutores sociales.Cada vez hay ms ejemplos de cooperacin y alianzas entre algunas de esas organiza-ciones con sindicatos y organizaciones de empleadores.El papel de los gobiernos nacionales y localesLas polticas y la legislacin gubernamentales son elementos clave para determi-nar si el entorno es propicio o contrario a la organizacin y representacin de quienesse encuentran en la economa informal. El dficit de voz en la economa informalpuede no ser tratado de modo eficaz y sostenible en ausencia de un marco legal y unagobernanza favorables. El papel ms importante de los gobiernos a este respecto esgarantizar la libertad de todos los trabajadores y empleadores, independientemente dednde y cmo trabajen, para crear y afiliarse a organizaciones de su eleccin sin temora represalias o intimidaciones. El respeto a la libertad sindical y de asociacin permiteel desarrollo de los medios institucionales de representacin ms adecuados para undeterminado contexto o problemtica, ya se trate de asociaciones de comerciantes enla economa informal, de cooperativas rurales, organizaciones de mujeres, sindicatos uorganizaciones de empleadores. Las estrategias para la representacin colectiva deintereses por parte de estas instituciones deberan asimismo ser capaces de evolucio-nar de modo que respondan ptimamente a cada problema, ya se trate de una negocia-cin relacionada con el uso de la tierra, una delegacin de trabajadores o empleadoresdirigindose al gobierno por cuestiones de infraestructura pblica o a las implica-ciones de un acuerdo comercial, una manifestacin o campaa contra el trabajo infan-til o la violencia contra las mujeres, o el dilogo social para aumentar el nivel y lacobertura del salario mnimo.Suelen ser normalmente los ms pobres del mundo quienes asumen los mayoresriesgos personales cuando tratan de organizarse y hacer or su voz ante quien tiene elpoder, ya sea el terrateniente local, el contratista, el empleador o la autoridad pblica.Pero actualmente las categoras de trabajadores sin cobertura o excluidos especfi-camente de la proteccin jurdica de sus derechos fundamentales de libertad de asocia-cin y de negociacin colectiva incluyen un gran nmero de personas de la economainformal, muchas de ellas trabajadores agrcolas y trabajadores domsticos 15. Dadoque las mujeres son mayora en estas categoras, son sobre todo ellas quienes estn sinvoz y ms aisladas y vulnerables.No basta con conceder a los trabajadores informales el derecho a afiliarse o crearorganizaciones de su eleccin. Adems de promover organizaciones representativas,democrticas y funcionales en la economa informal, el Estado debe reconocer su pa-pel como interlocutor y/o asociado en la elaboracin de polticas o la ejecucin deprogramas en el mbito nacional y local (y, al mismo tiempo, negarse a reconocer o aapoyar a organizaciones que no rinden cuentas, no basadas en la afiliacin que reivin-diquen representar a quienes se encuentran en la economa informal). El Estado ha depromover asimismo vas y mecanismos para el dilogo regular entre organizacionesde trabajadores informales y sindicatos y organizaciones de empleadores establecidos,15 OIT: Examen de las memorias anuales en virtud del seguimiento de la Declaracin de la OITrelativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, documento GB.277/3/1 del Consejo deAdministracin, 277. reunin, Ginebra, marzo de 2000.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 85as como para la negociacin colectiva y otras formas de dilogo cvico. Ello puedehacerse, por ejemplo, ampliando el alcance de los rganos tripartitos nacionales oprocesos de negociacin colectiva existentes, o facilitando mecanismos innovadoresespecficamente adaptados a un sector determinado de la economa informal.Un problema importante al que se enfrentan las organizaciones de la economainformal es su falta de interrelacin definida con quienes necesitan dialogar. A menu-do no estn reconocidas por las autoridades pblicas y tienen que depender de sindica-tos establecidos o de organizaciones de empleadores que hablen en su nombre. Sinreconocimiento de las autoridades gubernamentales, las organizaciones informales notienen voz en los debates sobre poltica gubernamental ni acceso a los servicios einfraestructura que necesitan para operar con eficacia y eficiencia, y son vulnerables alhostigamiento o desalojo por parte de las autoridades. De hecho, es esta falta de reco-nocimiento oficial y, por lo tanto, de legitimidad lo que contribuye al desarrollo delsector informal o dificulta la evolucin hacia actividades formales dentro de la co-rriente econmica y social principal y los marcos reguladores.Para que las asociaciones de la economa informal sean legitimadas y reconocidas,deben ser entidades legales. Sin embargo, con demasiada frecuencia los procedimien-tos para registrarse son complicados, largos y onerosos. Por ejemplo, el intento bienin-tencionado del Gobierno de Cte dIvoire de fomentar la creacin de una organizacinnacional de artesanos fracas porque los trmites de registro eran demasiado compli-cados y los mecanismos institucionales de consulta y negociacin eran de carctervertical en lugar de reflejar las estructuras de las asociaciones locales de artesanos. Porotra parte, la poltica del Gobierno de Filipinas para que las organizaciones de la eco-noma informal obtuvieran reconocimiento a travs de leyes y procedimientos direc-tos, rpidos y de bajo coste elev en gran medida la legitimidad social de estasorganizaciones. Adems, el Gobierno apoy la creacin de estructuras para que larepresentacin de los trabajadores informales tuviera una voz ms potente. Por ejem-plo, en 1991 se cre un Comit Rector Nacional de Trabajo a Domicilio en el queparticipaban el Departamento de Trabajo y Empleo, el Congreso de Sindicatos de Fili-pinas, algunas ONG y la red de asociaciones de trabajadores a domicilio PATAMA-BA. Como resultado de su participacin en el Comit, PATAMABA ampli suvisibilidad y reconocimiento pblico y su acceso a nuevas fuentes de asistencia y ayu-da y fue capaz de tomar parte e influir en el trabajo de la Conferencia NacionalTripartita que aprob las enmiendas al Cdigo del Trabajo relacionadas con el trabajoa domicilio, lo cual fue de gran importancia 16.El papel de los gobiernos locales es crucial por numerosas razones. Cada vez sepone ms nfasis en la descentralizacin administrativa en muchos pases. El acceso ainfraestructuras y servicios en el mbito local y las normas sobre el uso del espaciopblico y privado afectan directamente a muchos operadores y trabajadores informa-les. Adems, en el mbito local suele darse la tendencia a unas relaciones de poder yprcticas distributivas muy desequilibradas. Los organismos del gobierno central oautoridades legislativas pueden apoyar a las organizaciones informales pero, a menosque haya una coherencia en las polticas y la ejecucin de las mismas en el mbitolocal sea eficaz, estas organizaciones pueden encontrarse ms inestables y dbiles. Porejemplo, una orden del Departamento de Trabajo y Empleo de Filipinas para propor-16 OIT: El trabajo en el mundo 1997-1998, op. cit., pgs. 223-224.El trabajo decente y la economa informal86cionar a los trabajadores a domicilio una mayor proteccin frente a las prcticasabusivas por parte de subcontratistas e intermediarios fue difcil de hacer cumplir por-que las oficinas locales del Departamento consideraron su aplicacin fuera del alcancede su jurisdiccin. En la Repblica Unida de Tanzana, las polticas favorables decrdito para las microempresas informales chocaron con el problema de la ordenacinurbana, en la que no se prevea ningn mercado o lugar de trabajo para los operadoresinformales 17.Algunos gobiernos locales y municipales, reconociendo la importancia de la eco-noma informal en sus localidades, han tratado de hacer ms propicio el entorno tantoen trminos de infraestructura fsica y servicios como proporcionando a los gruposlocales las vas para plantear sus preocupaciones y prioridades y tomar parte en deba-tes polticos. Cuando la ciudad de Durban en Sudfrica estaba desarrollando su visinde una nueva poltica urbanstica y un nuevo marco institucional, descubri que uno delos problemas era que haba demasiados departamentos y organismos diferentes, cadauno dedicado a diferentes aspectos de la gestin urbana: salud, seguridad, infraestruc-tura, trfico, desarrollo y planeamiento, gestin distrital y apoyo a la pequea empresa.Ninguno de ellos tena mucho contacto con los otros, lo que se traduca en muchasocasiones en la puesta en prctica de normas y reglamentos contradictorios. El primerpaso fue reunir a representantes de esos organismos oficiales para desarrollar una nue-va poltica, hacer participar a investigadores y otros actores del cambio comprometi-dos como asesores y consultar a grupos de la economa informal y a susorganizaciones sobre sus necesidades y su propia visin. Una serie de elementos im-portantes del proceso merecen ser destacados:El primer componente fue que el equipo encargado de la poltica y los altos cargos polticostuvieron que llegar en primer lugar a un acuerdo sobre el papel y la importancia de laeconoma informal, segn el cual: la economa informal era una importante fuente de tra-bajo y contribua a la economa de la ciudad; era especialmente importante para lossudafricanos pobres; las partes formal e informal de la economa estn muy vinculadasentre s, y la salud de una depende de la salud de la otra. El acuerdo se forj sobre tresclaves. La primera fue convenir en evitar el trmino sector informal. La segunda clave eraforjar un acuerdo por el que los vendedores ambulantes (los trabajadores informales msvisibles) fueran considerados desde un principio como trabajadores no como buscavi-das, ni como casos necesitados de servicios sociales o como invasores de la ciudad ,simplemente como trabajadores, aunque con empresas precarias y a menudo insostenibles.La tercera clave fue que se aceptara el hecho de que el trabajo informal y los trabajadoresinformales son una parte permanente de la vida y economa de la ciudad 18.La poltica integral para la economa informal de los consejos locales deDurban (descrita en el recuadro 5.1) y de la Segunda Comisin Nacional sobreTrabajo de la India (descrita en el recuadro 3.1 del captulo III) representan unimportante paso adelante: fortalecer las instituciones y procesos de dilogo cvicohaciendo participar a quienes se encuentran en la economa informal y a sus orga-nizaciones puede ser eficaz para promocionar el trabajo decente en todo el conti-nuo econmico.17 OIT: El trabajo en el mundo 1997-1998, op. cit., pg. 228.18 M. A. Chen, R. Jhabvala y F. Lund: Supporting workers in the informal economy: A policyframework, op. cit.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 87Recuadro 5.1. El Consejo Metropolitano de Durban: una polticaintegral para la economa informalReconociendo la importante contribucin de la economa informal a lavida econmica y social, la ciudad de Durban decidi en 2000 desarrollaruna poltica integral por escrito para la economa informal, con las siguien-tes caractersticas principales: la poltica es pro-desarrollo, encaja con la poltica de desarrollo econ-mico establecida por el Ayuntamiento; el proceso poltico fue ampliamente consultivo, con lo que participa-ron en l los principales interesados; se dirige a los segmentos ms pobres de la economa informal (vende-dores ambulantes y trabajadores a domicilio); combina la gestin de zona con el apoyo sectorial a microempresas ypequeas empresas; promueve un enfoque coordinado entre los diferentes departamentosmunicipales que tratan las cuestiones de economa informal; trata de promover la complementariedad y la sinergia entre las partesformal e informal de la economa, tratando, entre otras cosas, las cues-tiones de la economa formal e informal en las mismas estructuras yprocesos institucionales; integra el apoyo al desarrollo empresarial con un marco regulador fa-vorable, medidas de seguridad y salud en el trabajo y en el entorno, lapromocin de la seguridad a travs de la accin local y organizacinde los actores informales.La poltica presta atencin a la organizacin de los actores informalesporque reconoce que: los intereses de los actores informales se sirven mejor cuando puedennegociar desde una posicin de fuerza y confianza; los intereses del gobierno local se sirven mejor cuando hay interlo-cutores fuertes y estables con quienes negociar.Por lo tanto, la poltica prev la asistencia gubernamental para: establecer organizaciones democrticas; gestionar las organizaciones proporcionando recursos administrati-vos prcticos; desarrollar las organizaciones a travs de la asistencia de organizacio-nes de proveedores de servicios; establecer un foro de negociacin entre el Consejo y las organizacio-nes representativas.Fuente: Grupo de Trabajo Tcnico para desarrollar una poltica efectiva e inclusiva para laeconoma informal para los consejos locales centro norte y centro sur: Proyecto de documen-to de poltica (julio de 2000).El trabajo decente y la economa informal88El papel de los sindicatosEn el pasado, los sindicatos han sido a veces acusados de no responder a los inte-reses y necesidades de los trabajadores informales. Pero[...] es importante enmarcar adecuadamente las responsabilidades de los sindicatos en elmbito de la organizacin del sector informal. Un error corriente es pensar siempre que lossindicatos son instituciones ya establecidas y no algo que los trabajadores pueden crear pors mismos a travs de un proceso. Los derechos deben ser garantizados a los trabajadores,no a los sindicatos. Es muy fcil cruzarse de brazos y hacer recaer sobre los hombros de lossindicatos la responsabilidad de las condiciones de los trabajadores no protegidos. La cues-tin central en lo que respecta a la organizacin es la proteccin efectiva del derecho detodos los trabajadores a organizarse. Corresponde a los propios trabajadores decidir siquieren formar sus propios sindicatos u otras organizaciones o unirse a los sindicatos exis-tentes, pero es errneo y contraproducente confundir el derecho de los trabajadores a orga-nizarse con la obligacin de los sindicatos de organizar 19.Tambin vale la pena recordar que histricamente el movimiento sindical fuecreado por trabajadores desprovistos de proteccin que, gracias a su organizacin au-tnoma y solidaridad, conquistaron derechos, prestaciones y proteccin social.El movimiento sindical ha reconocido el importante desafo que plantea la econo-ma informal. En 1999, la Oficina de Actividades para los Trabajadores de la OITorganiz un coloquio internacional sobre los sindicatos y el sector no estructurado quereuni a representantes sindicales de pases en desarrollo e industrializados para exa-minar formas ms eficaces de organizacin y de representacin de los intereses de lostrabajadores en la economa informal. En 2000, el 17. Congreso Mundial de la Confe-deracin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) orden la crea-cin de un grupo de trabajo sobre trabajo informal o no protegido para desarrollarestrategias ms fuertes y eficaces para ayudar a los trabajadores vulnerables a prote-gerse y a reaccionar frente al deterioro de las condiciones, el descenso del nivel deproteccin y la informalizacin de la economa en el contexto de la globalizacin. LaConfederacin Mundial del Trabajo (CMT) ha hecho de la economa informal una desus prioridades para los aos 1998-2002. La CMT percibe la economa informal comouna oportunidad, un riesgo y un desafo; valora el papel social de la economa informaly ve en ello una razn para respetarla y mejorarla. En virtud de su programa de accin,la CMT y sus organizaciones afiliadas se comprometern activamente a organizar alos trabajadores del llamado sector de la economa informal, teniendo en cuenta susnecesidades especficas, con objeto de defender colectivamente sus intereses y reivin-dicar una propia regulacin 20.Sin embargo, si bien la economa informal se ha convertido en una prioridad parael movimiento sindical internacional, los sindicatos en el mbito nacional todava seenfrentan a una serie de problemas y dificultades a la hora de organizar a los trabajado-res informales, como se describe en la primera seccin de este captulo y se ilustra enel recuadro 5.2.19 Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL): Informal or unprotectedwork: Conclusions and recommendations for the Task Force, Reunin sobre el sector informal, Bruselas,15-16 de marzo de 2001. Este punto tambin es reflejo del texto del Convenio sobre la libertad sindical y laproteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87), segn el cual los trabajadores y empleadores tienenderecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas.20 Confederacin Internacional del Trabajo: Programa de Accin, en Labor Magazine, 76. ao,nm. 1, 1998, http://www.cmt-wcl.org/es/pubs/labor98-1.html.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 89En el mbito nacional suele haber impedimentos jurdicos o burocrticos para quelos sindicatos extiendan su mandato a grupos en los que no hay una relacin evidenteempleador-trabajador. Como se explica en el captulo III, en ausencia de un empleadorfcilmente identificable, como ocurre en el caso del trabajo a domicilio, es difcil de-mostrar que los trabajadores tienen una relacin de empleo y que, en cuanto personaocupada, tienen derecho a la proteccin laboral y a la negociacin colectiva. Adems,en muchos pases la ley proporciona un marco a los sindicatos para organizarse slo enlas fbricas, lo que, por supuesto, supone una dificultad importante cuando se trata deRecuadro 5.2. La organizacin de los trabajadores de la economainformal: los desafos para los sindicatos Los trabajadores de la economa informal no constituyen un grupouniforme y pueden tener claras diferencias de intereses entre ellos. Pueden no compartir intereses comunes con el grueso de los sindica-listas actuales. Los lazos tnicos, familiares y de parentesco puedenser ms fuertes entre estos trabajadores que la solidaridad de la clasetrabajadora. Suelen estar tan atrapados en la lucha diaria por la supervivencia queno son propensos a unirse a acciones colectivas, sobre todo cuandono ven de qu manera dicha accin o la afiliacin a un sindicato pue-den ayudarles a solucionar sus problemas prcticos y necesidades b-sicas. La gran precariedad de su trabajo implica que a menudo tienen dema-siado miedo de perder su trabajo como para afiliarse a un sindicato. Es importante tener en cuenta que con frecuencia hay barreras jurdi-cas que impiden la organizacin sindical en la economa informal. Para los sindicatos puede ser difcil ponerse en contacto y movilizar alos trabajadores informales, especialmente los que trabajan a domici-lio y en microempresas, pues organizar campaas puede ser caro, dif-cil y exigir mucho tiempo y recursos. Los sindicatos pueden encontrar difcil mantener a estos trabajadoresafiliados debido a la precariedad de su empleo y tendran que conside-rar, por consiguiente, si es eficaz utilizar sus recursos humanos y eco-nmicos tratando de organizar a estos trabajadores. Muchos sindicatos no han probado estrategias para organizar a estostrabajadores. Los actuales afiliados pueden no ver las razones para organizar a estostrabajadores y poner objeciones a los cambios necesarios en polticasy atribucin de recursos requeridos para acceder a ellos. El desafopara los sindicatos es acceder a nuevos grupos sin perder su base tra-dicional.Fuente: OIT: Promoting gender equality: A Resource kit for trade unions, Booklet 4: Organizingthe unorganized: Informal economy and other unprotected workers (Ginebra, 2001). PginaWeb: http://www.ilo.org/genprom/eeo.El trabajo decente y la economa informal90trabajadores informales. Los sindicatos no pueden tampoco organizar a los trabajado-res independientes.La organizacin de los trabajadores no significa simplemente afiliar nuevos miembros enel lugar de trabajo y prestarles servicios. Tambin consiste en establecer vnculos con losafiliados, con los miembros potenciales y con otros grupos de la sociedad que cada vezcomparten menos un grupo de intereses comunes a fin de construir un movimiento socialslido. La organizacin de los trabajadores implica, pues, que los sindicatos deben concen-trarse nuevamente en los trabajadores, sin tener en cuenta su situacin en el empleo o suvinculacin con un puesto de trabajo particular 21.Para organizar a los trabajadores de la economa informal como parte de los afilia-dos actuales, los sindicatos han probado y adoptado muchas estrategias 22.A menudo esta organizacin implica cambiar la forma de funcionar de los sindica-tos. Los sindicatos pueden tener que revisar y, en su caso, modificar su reglamentointerno y estatutos para eliminar limitaciones a su capacidad de organizar a los trabaja-dores informales como afiliados. Estas enmiendas podran tener que ver, por ejemplo,con el derecho de afiliacin, la participacin en equipos de negociacin, la integra-cin en convenios colectivos y el pago de cuotas. En muchos casos, los sindicatostambin tienen que prever servicios especiales para los trabajadores informales, noslo servicios sociales como el seguro mdico o las prestaciones sanitarias, sino tam-bin asesoramiento para regularizar su situacin laboral o tratar con las autoridadesgubernamentales, para obtener, por ejemplo, puestos en los mercados, subsidios, etc.Algunos sindicatos han creado estructuras especiales, entre ellas departamentos espe-cficos o unidades con sus propias asignaciones presupuestarias, para organizar y re-presentar de modo ms eficaz a los trabajadores informales. Los sindicatos de Beninhan creado secretaras para la economa informal. La Confederacin Sindical de Tra-bajadores de Colombia tiene una secretara para los trabajadores independientes. Cua-tro asociaciones de la economa informal estn plenamente representadas en lasestructuras del Sindicato de los Trabajadores de la Madera de Ghana, y sus necesida-des son atendidas por funcionarios a tiempo completo. Sindicatos en Ecuador y Pa-nam han creado departamentos para trabajadores rurales e indgenas. Algunosestablecen diferentes cuotas de afiliacin o eximen del pago de cuotas durante unperodo de gracia para adaptarse a los trabajadores informales de bajos ingresos.Las estrategias de afiliacin para acceder a los trabajadores que realizan activida-des informales tienen que ser innovadoras, sobre todo cuando no se permite el accesoal lugar de trabajo o ste se desconoce o es difcil de localizar. Los mtodos de organi-zacin en las plantas de produccin son menos eficaces, por lo que muchos sindica-tos construyen puentes entre el sindicato y los trabajadores recurriendo a afiliadosantiguos y actuales. Dado que una dificultad importante para organizar a trabajadoresinformales es la naturaleza efmera de su trabajo, los sindicatos deben seguir la pistade sus antiguos afiliados que han sido expulsados de la economa formal. Estas perso-nas pueden ayudar a organizar, ya que conocen a otros que comparten sus mismas21 OIT: Los sindicatos y el sector informal: en pos de una estrategia global, op. cit., pg. 50.22 Vase OIT: Conclusiones y recomendaciones del Coloquio internacional sobre los sindicatos y elsector no estructurado, Ginebra 18-22 de octubre de 1999 (TUIS/1999/1); Idem: Ms all de la supervi-vencia: organizar la economa informal (Ginebra, sin fecha); Idem: Promoting gender equality a resourcekit for trade unions, Booklet 4, op. cit.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 91circunstancias. Los afiliados actuales tambin pueden ser eficaces dando a conocer laspolticas y actividades sindicales entre sus familiares y amigos que se encuentran en laeconoma informal. A menudo, los departamentos sindicales de las mujeres puedenser cruciales para acceder a las mujeres de la economa informal. Por supuesto, parallegar a nuevos grupos sin perder su base tradicional, el apoyo interno es requisitoindispensable. Los sindicatos tienen que asegurarse de que sus afiliados actuales en-tienden perfectamente y apoyan el movimiento, sobre todo porque supondr cambiosen la atribucin de recursos.Hay cada vez ms sindicatos que establecen mecanismos para seguir sistem-ticamente la pista del proceso de subcontratacin y del flujo de trabajo a lo largo de lascadenas de produccin desde el punto de venta del producto final ascendiendo hasta launidad ms bsica de produccin. Estn negociando con los empleadores y el Estadoel acceso a la informacin sobre la ubicacin de los trabajadores y los detalles de losacuerdos de subcontratacin. Esta informacin permite a los sindicatos identificar alos afiliados potenciales que, empleados en empresas familiares y en empresas desubcontratacin, son asalariados cuya condicin se ha encubierto y, al mismo tiempo,determinar quin es el verdadero empleador la empresa principal que haexternalizado la produccin, la cual podra incluso ser una empresa minorista de otropas que debera asumir la responsabilidad ltima de respetar los derechos y prote-ger a todos los trabajadores de la cadena. En el caso de las cadenas mundiales deproduccin, la red sindical internacional es especialmente importante, como veremosa continuacin.Los sindicatos necesitan estrategias innovadoras para acceder a los trabajadoresinformales, en general invisibles, dispersos, de contacto difcil y, a menudo, conbajo nivel de instruccin. Incluso cuando han podido identificarlos y entrar en contac-to con ellos, los sindicatos se enfrentan al desafo de concienciarles tanto de sus dere-chos como trabajadores como de las ventajas de afiliarse. Las campaas deconcienciacin son especialmente importantes cuando los trabajadores informalesdesconocen o desconfan de las intenciones de los sindicatos. En la encuesta Pregn-taselo a una trabajadora, realizada por el Comit Femenino de la CIOSL en el ao2000, el 72 por ciento de las mujeres no sindicadas dijo que la razn ms importantepor la que no se afiliaban a un sindicato era porque no entendan de qu modo elsindicato las poda ayudar. La experiencia demuestra que los programas de radio ytelevisin y los teatros callejeros pueden ser ms eficaces que la prensa escrita paratransmitir informacin a los trabajadores, sobre todo a las mujeres, en la economainformal. Y este tipo de informacin no debera centrarse nicamente en los derechoslegales de los trabajadores sino en cmo los sindicatos proporcionan servicios o adop-tan polticas que benefician a los trabajadores de la economa informal. La publicidadno debe tener slo fines organizativos sino servir tambin para conseguir apoyo entreel gran pblico. A este respecto, las relaciones de los sindicatos con los medios decomunicacin son muy importantes. En una encuesta de la OIT/CIOSL a 300 sindica-tos, realizada en 1998-1999, menos de una quinta parte senta que los medios de comu-nicacin les apoyaban; los medios de comunicacin los ignoran o dan una imagennegativa de ellos al gran pblico 23.23 OIT: The role of trade unions in promoting gender equality and protecting vulnerable womenworkers (Ginebra, 1999).El trabajo decente y la economa informal92Se debe prestar especial atencin a las mujeres y a los jvenes en la economainformal. Los jvenes quieren afiliarse a sindicatos modernos con ideas frescas ycreativas que les atraigan, que los formen para ser dirigentes y los tengan en cuenta enla toma de decisiones. Las mujeres necesitan que se tengan en cuenta sus necesidadesfamiliares, a la hora, por ejemplo, de convocar reuniones de forma adaptada a lasexigencias de sus pesados e inestables trabajos y organizando el cuidado informal delos nios. Las mujeres tambin necesitan ver que los sindicatos practican verdadera-mente la igualdad de gnero.Muchos sindicatos han desarrollado servicios especiales como herramienta paraatender a las necesidades econmicas y sociales inmediatas de los trabajadores en laeconoma informal y tambin como una estrategia organizativa (vase el recua-dro 5.3). Proporcionan, por ejemplo, seguro mdico, sistemas de ahorro y crdito, pro-gramas educativos y formativos, programas de salud y nutricin, y asesoramiento paratratar con la burocracia a fin de obtener puestos en los mercados o permisos. Sin em-bargo, estos servicios o actividades no deberan considerarse como un sustituto de lanegociacin colectiva ni como una forma de eximir a los gobiernos de sus responsabi-lidades. En vez de ello, deberan considerarse como una actividad sindical comple-mentaria 24. En otras palabras, al tiempo que proporcionan de hecho esos serviciosespeciales, los sindicatos deben seguir dando prioridad a la negociacin con los go-biernos para que adopten polticas nacionales para la provisin de tales servicios ypromuevan y protejan los derechos de los trabajadores informales.Algunos sindicatos tambin han hecho esfuerzos por incluir a los trabajadoresatpicos e informales en los convenios colectivos. Un mtodo para ello es ampliar losconvenios colectivos para que cubran a estos trabajadores, de modo que superen algu-nas de sus desventajas, como la exclusin de las prestaciones obligatorias. Por ejem-plo, el Sindicato del Textil, el Vestido y el Calzado de Australia (TCFUA) luch porun acuerdo legal nacional que estableciera el salario mnimo y las condiciones labora-les de los trabajadores a domicilio 25. Para ampliar los convenios colectivos, es posibleque los sindicatos tengan asimismo que sortear obstculos legislativos. Un segundomtodo es negociar la regularizacin de la situacin en el empleo de los trabajadoresinformales, de modo que se acerquen ms al ncleo de los afiliados. Por ejemplo, elSindicato de los Trabajadores del Textil de Zimbabwe ha negociado que los trabajado-res contratados se conviertan en trabajadores regulares cuando su contrato se hayarenovado ms de tres veces en 12 meses, o tras trabajar para un contratista durante12 meses. Otro mtodo es ayudar a los trabajadores informales a establecer sus pro-pios convenios.Los sindicatos tambin han estado ayudando a los trabajadores informales a crearsu propio tipo de asociaciones basadas en el modelo de los sindicatos de afiliacin. La24 OIT: Los sindicatos y el sector informal, op. cit., pg. 66.25 Sin embargo, el acuerdo se cumpli en raras ocasiones. Un estudio publicado por el TCFUA en1995, titulado el Coste Oculto de la Moda, documentaba cmo los trabajadores a domicilio (en su mayoramujeres inmigrantes) eran pagados por debajo del salario mnimo y no reciban prestaciones. Esto llev auna campaa de un ao del sindicato y otros grupos de la sociedad civil para dar a conocer a las empresascuyas ropas de marca estaban siendo confeccionadas en condiciones de explotacin. Dada la gran difusinmeditica de la campaa, y la participacin en ella de trabajadores de todo el pas, se consigui presionar ala mayora de las empresas de la industria textil para que firmaran el acuerdo nacional o cdigo de conduc-ta. Actualmente, una unidad jurdica del TCFUA controla el cumplimiento y presenta a los tribunales loscasos de infracciones.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 93encuesta de la OIT/CIOSL realizada en 1998-1999 descubri que casi el 20 por cientode los sindicatos encuestados no orientaban sus labores de sindicacin a ningn traba-jador atpico, entre ellos los trabajadores informales. La mayora de los encuestadosprefera ayudar a los trabajadores informales a crear sus propias organizaciones y esta-blecer alianzas con ellas, en lugar de tratar de organizarlos unindolos a sus filas 26. LasRecuadro 5.3. Sindicatos que proporcionan servicios especialesa los trabajadores informalesEn los Pases Bajos, el Sindicato de Mujeres cre Centros de Apoyo alos Trabajadores a Domicilio independientes para proporcionar serviciosde asesoramiento y apoyo a los trabajadores a domicilio y, a travs de suscontactos, recoger informacin y desarrollar polticas sobre el trabajo adomicilio. Los centros de apoyo fueron financiados por el gobierno nacio-nal, pero estaban coordinados con los principales sindicatos, para estable-cer contactos entre trabajadores a domicilio, los trabajadores organizadosen las fbricas y los sindicatos correspondientes, y para persuadir alos sindicatos de que adaptaran algunas de sus prcticas a fin de animar a lostrabajadores a domicilio a afiliarse, por ejemplo siendo flexibles con lascuotas de afiliacin.Fuente: M. H. Martens y S. Mitter (directores de la publicacin): Women in trade unions:Organizing the unorganized (Ginebra, OIT, 1994), pgs. 83-88, citado en OIT: Promotinggender equality, op. cit.El Sindicato Nacional de Trabajadores Domsticos de Trinidad yTabago (NUDE) tuvo una extensa cobertura por parte de los medios decomunicacin en relacin a sus esfuerzos por llamar la atencin sobre losbajos ingresos del personal domstico. NUDE peda el cumplimiento deldecreto sobre el salario mnimo, segn el cual los trabajadores domsti-cos eran los peor pagados, y tambin su integracin en el Sistema Nacio-nal de Seguro. La publicidad que se dio a NUDE en los medios llev a unaumento del nmero de sus afiliados.Fuente: G. Pargass: Desk review: Domestic workers in the Caribbean (Puerto Espaa, OIT,1997), citado en OIT: Promoting gender equality, op. cit.La Organizacin Nacional de Sindicatos Libres (ONSL) de Burkina Fasocre un centro de desarrollo integrado en Oagadug que ofrece a las ven-dedoras del mercado productoras de tejido, ropa, bordados y jabn la po-sibilidad de unirse para lograr mejores condiciones de trabajo. El centrotambin ofrece cursos de alfabetizacin, higiene y nutricin que han per-mitido a las mujeres mejorar la salud de sus hijos. Tambin llevan a cabocursos de formacin sobre contabilidad bsica y administracin. Comoresultado de estas actividades, las mujeres se organizaron, formaron unacooperativa y se afiliaron a la ONSL.Fuente: CIOSL: Claiming our rights: Women and trade unions, http://www.icftu.org, citado enOIT: Promoting gender equality, op. cit.26 OIT: The role of trade unions in promoting gender equality, op. cit.El trabajo decente y la economa informal94cuestiones que surgen entonces son qu tipo de ayuda pueden ofrecer los sindicatosestablecidos, qu tipo de organizaciones deberan fomentar y qu tipo de relacionesdeberan desarrollar.En muchos casos, los trabajadores informales estn ya organizndose en nuevossindicatos, cooperativas u otras asociaciones basadas en la afiliacin. Los sindicatosexistentes pueden proporcionar asesoramiento, formacin y otros apoyos para mejorarla capacidad de los trabajadores informales y sus asociaciones de desarrollar estructu-ras organizativas y de gestin que les ayuden a convertirse en instituciones eficaces ydemocrticas. Tambin pueden formar a las organizaciones de trabajadores informa-les en cmo promover el dilogo social y dedicarse a otras actividades democrticassindicales en beneficio de los intereses de sus afiliados. Otros tipos de asistencia pue-den ser el apoyo institucional, actuando como intermediarios con los organismos p-blicos o las instituciones financieras o poniendo en marcha programas y sistemas,como las cooperativas, que sean tiles para los trabajadores informales. Un papel es-pecialmente importante de los sindicatos establecidos sera presionar en nombre deestas organizaciones informales y ayudarlas a conseguir reconocimiento, poder nego-ciador y proteccin jurdica. Como se ha sealado ms arriba, las organizaciones detrabajadores informales suelen carecer del reconocimiento de aquellos con los quenecesitan dialogar.Respecto del tipo de organizacin de trabajadores informales que los sindicatosdeberan apoyar, una consideracin clave es la representacin y la responsabilidadante sus afiliados. Se tiene que distinguir claramente entre organizaciones cuya legiti-midad deriva de los afiliados que representan, y por lo tanto pueden hablar legtima-mente en nombre de los trabajadores informales, y aquellas organizaciones que,aunque ayudan a promover la causa de los trabajadores informales, no pueden hablaren su nombre, o en otras palabras: entre el papel de representacin (los primeros) y elde defensa (los segundos).Las alianzas o asociaciones entre sindicatos y otras organizaciones de afiliacin,basadas en el claro reconocimiento y capitalizacin de las ventajas comparativas decada parte, y respetuosas de la autonoma de todos los actores participantes, puedesuponer claras ventajas, entre ellas, la ampliacin de la influencia sindical e incluso laposibilidad de aumentar el nmero de afiliados. Hay al menos tres tipos de alianzasimportantes: el sindicalismo comunitario, las alianzas internacionales y las alianzasentre sindicatos y cooperativas.El sindicalismo comunitario, que se practica cada vez ms en los Estados Unidos yCanad, consiste en alianzas entre sindicatos y organizaciones comunitarias a fin dealcanzar objetivos comunitarios comunes. Para la organizacin comunitaria de los ba-rrios y zonas donde viven los trabajadores informales, los sindicatos actan en estre-cha cooperacin con organizaciones comunitarias que tienen contactos con estostrabajadores. Las organizaciones comunitarias pueden ser grupos de accin, como losgrupos defensores de los derechos civiles y de las minoras, grupos ecologistas, orga-nizaciones religiosas, grupos de mujeres, organizaciones que forman y asesoran aquienes buscan empleo o grupos de autoayuda de trabajadores informales. Los sindi-catos reconocen cada vez ms la necesidad de una mayor colaboracin entre los traba-jadores y la comunidad, ya sea organizando campaas, reclamando mejoresprestaciones y servicios comunitarios, con movilizaciones contra los recortes de losprogramas sociales o luchando contra la discriminacin o el racismo en el mbito de lacomunidad.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 95Los sindicalistas no son slo trabajadores sino tambin miembros de la comuni-dad, consumidores y miembros de grupos religiosos y polticos. Preocupaciones im-portantes de los trabajadores como los servicios de cuidado de los nios, educacin yformacin, salud y seguridad social no pueden resolverse nicamente en el centro detrabajo. En esas cuestiones, los miembros de los sindicatos comparten intereses comu-nes con los trabajadores informales que tambin son miembros de la comunidad. Lasalianzas en la comunidad local pueden, as, ser eficaces en la construccin de un esp-ritu de solidaridad entre sindicalistas y trabajadores informales con miras a fines co-munitarios comunes. Adems de aumentar la credibilidad y la presencia de sindicatosen una comunidad, una ventaja significativa del sindicalismo comunitario es que pue-de transformar a los sindicatos en movimientos sociales de personas trabajadoras, in-dependientemente de dnde trabajen o cul sea su situacin en el empleo 27. Lasalianzas en la comunidad local pueden ser importantes para ayudar a los sindicatos aatraer y mantener a mujeres afiliadas. Dado que las vidas de muchas mujeres estn tanenraizadas en sus familias y comunidades, han sido ellas durante mucho tiempo lasprincipales defensoras de un programa sindical ms amplio que incluya cuestionescomo la calidad de vida de la comunidad. Los grupos de mujeres pueden ser excelen-tes asociados de los sindicatos en el mbito de la comunidad local y para acceder aquienes se encuentran en la economa informal.Ms recientemente, los interlocutores sociales tambin se han percatado de que elsindicalismo comunitario es una manera eficaz de difundir informacin y proporcio-nar servicios en relacin con el VIH/SIDA. En los pases con los niveles ms altos deincidencia de la enfermedad, la mayora de los trabajadores se encuentra en la econo-ma informal, de modo que no es fcil llegar a ellos por las vas tradicionales de laeconoma formal.El sindicalismo comunitario tambin viene siendo eficaz en los Estados Unidospara organizar a los trabajadores inmigrantes, especialmente a los explotados comotrabajadores a domicilio, personal de atencin sanitaria a domicilio y trabajadores defbricas donde se les explota. Por ejemplo, los sindicatos han estado tratando, dentrodel Proyecto Workplace 28 en Long Island (Nueva York), de resolver los problemas delos trabajadores latinos indocumentados, proporcionndoles asesoramiento y servi-cios jurdicos, y de organizar a los trabajadores y a la comunidad. A pesar del doblesistema laboral de trabajadores legales e ilegales, creado por la ley de reforma y con-trol de la inmigracin (IRCA) de 1986, el proyecto fue capaz de utilizar las disposicio-nes de la ley de normas justas de trabajo y de la ley nacional de relaciones laboralespara ayudar a los trabajadores inmigrantes a exigir su derecho a una proteccin jurdi-ca en virtud del derecho laboral. Junto con una amplia coalicin de grupos empresaria-les, de trabajadores, religiosos y comunitarios, adems de dos centros de trabajadores,el Centro de Trabajadores Latinos y la Asociacin de Personal y Trabajadores Chinos,el Proyecto Workplace tambin lider la campaa para la aprobacin de la ley de27 El sindicalismo comunitario es una forma viable no slo de ampliar el nmero de miembros delsindicato, sino de crear solidaridad entre las comunidades y por encima de las diferencias. Congreso delTrabajo del Canad: Womens work: A report, Canad, 1997, pg. 111.28 J. Gordon: We make the road by walking: Immigrant workers, the Workplace Project and thestruggle for social change, en Harvard Civil Rights Civil Liberties Law Review (Cambridge,Massachusetts), vol. 30, 1995.El trabajo decente y la economa informal96prohibicin del impago de salarios en 1997, dndole a Nueva York la ley de cumpli-miento salarial ms fuerte del pas 29.Las alianzas sindicales en apoyo de los trabajadores de la economa informal hanido asumiendo dimensiones internacionales. Especialmente en el contexto de las cade-nas de produccin mundial y del aumento de los acuerdos de subcontratacin, lossindicatos se han dado cuenta de que las estrategias nacionales no suelen ser eficacespor s solas. Por ejemplo, es muy difcil para los trabajadores de un pas emprenderacciones legales contra una empresa multinacional que tiene su sede en otro pas. Re-cientemente, sin embargo, sindicatos, grupos de consumidores y grupos de derechoshumanos se han unido en litigios contra empresas multinacionales que abusan de losderechos fundamentales de los trabajadores, y se han beneficiado de importantes fa-llos judiciales por medio de los cuales los tribunales del pas de origen de la empresahan aceptado que la empresa sea jurdicamente responsable de las condiciones de em-pleo en sus operaciones en el extranjero 30. La CIOSL tambin se ha unido a otrosgrupos que trabajan en el control de las empresas, como Labour behind the Label 31,para promover la Declaracin tripartita de principios sobre las empresas multinaciona-les y la poltica social de la OIT como base de un cdigo de conducta empresarial.Tambin est aumentando el nmero de acuerdos marco internacionales o regionalesfirmados por los secretariados profesionales internacionales (SPI) con grandes empre-sas multinacionales, cuyo objeto es garantizar que esas empresas ofrecen condicionesde trabajo justas en todos los pases donde operan 32 (vase el recuadro 5.4).El papel de las organizaciones de empleadoresEn su papel de representacin, las organizaciones de empleadores cubren princi-palmente las empresas ms grandes de la economa formal. La mayora de dichasorganizaciones de empleadores no representan a los propietarios de actividades de laeconoma informal. En cierto modo, los problemas para organizar a estos empleadoresson similares a los que tienen las mismas organizaciones para organizar a las pequeasempresas de la economa formal. No obstante, las organizaciones de empleadores ad-29 J. Gordon: The campaign for the Unpaid Wages Prohibition Act: Latino immigrants change NewYork wage law, Carnegie Endowment for International Peace, Working Papers No. 4 (Washington D.C.,septiembre de 1999), pgs. 7-8.30 Vase, por ejemplo, http://www.sweatshopwatch.org/swatch/marianas/lawsuit.html para las ac-ciones judiciales colectivas emprendidas por el Sindicato de los Trabajadores del Textil y de la Industriadel Bordado, UNITE, y algunas ONG contra fabricantes y minoristas de los Estados Unidos por maltrato alos trabajadores de la isla de Saipan, del Pacfico, bajo la jurisdiccin de los Estados Unidos.31 La red Labour behind the Label est compuesta de organizaciones de cooperacin para el desarro-llo, grupos locales de apoyo, sindicatos y organizaciones de comercio alternativo que trabajan para mejorarlas condiciones de los trabajadores en la industria de la confeccin internacional. La campaa Ropa Limpiaforma parte de esta red. El objetivo de la red es animar a los minoristas a adoptar cdigos de conductarespetuosos de los convenios fundamentales de la OIT, aceptar auditoras independientes de la puesta enprctica de dichos cdigos y ofrecer a los consumidores informacin que les ayude a elegir mejor. Vasehttp://www.labourbehindthelabel.org.32 Ejemplos de acuerdos marco son el de la Federacin Internacional de Trabajadores de la Construc-cin y la Madera (FITCM) con IKEA, el de la Unin Internacional de Trabajadores de la Alimentacin,Agrcolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA) con el Grupo Danone y tambin con el GrupoNestl, y el de la CIOSL con la Federacin Internacional de Ftbol Asociacin (FIFA).Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 97miten cada vez ms que no pueden promover y proteger con efectividad los interesesde la economa formal sin ampliar su radio de accin a los empleadores potenciales ya los informales. Por ejemplo, un seminario sobre los retos que enfrentan las organiza-ciones de empleadores en el siglo XXI celebrado en julio de 2001 por las organizacio-nes de empleadores de la Comunidad para el Desarrollo de Africa Meridional (SADC)exhort a las organizaciones de empleadores a abordar urgentemente los problemas dela economa informal, observando que, a menudo, el conjunto de empleadores de laeconoma informal da trabajo a ms personas que los de la economa formal.Cada vez ms empleadores se preocupan de dar apoyo a todas las partes del espa-cio gradual constituido por los vnculos entre economa formal e informal. Por unlado, el desarrollo de las cadenas de produccin implica que hay una relacinsimbitica entre empresas pequeas y grandes, y que la efectividad de los vnculosRecuadro 5.4. Acuerdos marco para proteger los derechosde los trabajadoresLas negociaciones entre la Unin Internacional de Trabajadores de laAlimentacin, Agrcolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA) yel Grupo Danone desembocaron en un compromiso formal mutuo en1988. La UITA y la direccin de Danone acordaron trabajar en colaboraciny se comprometieron a promover cuatro reas de inters para todas lasempresas del grupo: Una poltica de formacin que permite a los trabajadores anticiparse alos efectos de la introduccin de nuevas tecnologas o la reestructura-cin industrial. La trasmisin a los sindicatos y representantes de Danone de informa-cin adecuada a efectos de reducir las disparidades existentes entreun pas y otro, o entre empresas dentro del grupo por diferencias jur-dicas u obligaciones contractuales. La igualdad entre hombres y mujeres en las empresas del GrupoDanone, tanto en salarios como en condiciones de trabajo y respeto dela igualdad de oportunidades y posibilidades de promocin. Formula-cin de un plan de accin e iniciativas conjuntas para lograr esta meta. Puesta en prctica de los derechos sindicales, teniendo en cuenta lascuestiones relativas al ejercicio de los derechos sindicales en los dife-rentes pases y el acceso a la formacin sindical.Las recomendaciones y directrices fueron elaboradas en cada una delas cuatro reas a esfera internacional y comunicadas de nuevo a escalanacional y a cada empresa del Grupo Danone. Desde 1988, los sindicatos ylos representantes de Danone se renen cada ao. La prctica de las reu-niones regulares de informacin y consulta se formaliz en 1996 por me-dio de un acuerdo escrito que cubre todas las operaciones de Danone enpases europeos e incluye la presencia de representantes sindicales deotras regiones del mundo.Fuente: OIT: Promoting gender equality: A resource kit for trade unions, Booklet 6: Alliancesand solidarity to promote women workers rights (Ginebra, 2001). Vase tambin el sitio Web:http://www.ilo.org/genprom/eeo.El trabajo decente y la economa informal98entre empresas y los sistemas de distribucin oportunos determina cada vez ms lacompetitividad. Adems, a todos interesa, y no menos a los empleadores de la econo-ma formal, que la productividad y el poder adquisitivo de la economa informal crez-ca, de forma que pueda convertirse en un mercado ms importante para los bienesproducidos por la economa formal y, al mismo tiempo, una fuente ms eficaz y msvariada de elementos de alta calidad para cubrir las necesidades de las empresas for-males.Existen buenas razones para que las organizaciones de empleadores se impliquen en losproblemas de la economa informal. Son miembros potenciales si se les ayuda a desarro-llarse en un entorno que no impida su crecimiento. Podran dejar de ser competencia des-leal si se les ayuda a formar parte de la economa formal. Muchas de las barreras queobstaculizan a los empleadores del sector informal tambin afectan negativamente a los dela economa formal. Las organizaciones de empleadores deberan considerar la posibilidadde ayudar a las asociaciones de la economa informal a elaborar un programa de negocia-cin, desarrollar asistencia empresarial y otros servicios de importancia, ayudar a conectara las microempresas con las empresas de la economa formal y facilitarles el acceso a lasnecesidades del mercado 33.Los problemas a los que se enfrentan las organizaciones de empleadores para lle-gar a quienes se encuentran en la economa informal son tan graves como los queafrontan los sindicatos. Los propietarios de microempresas y pequeas empresas de laeconoma informal no suelen estar registrados y su condicin jurdica es incierta,cuando no son ilegales. Los problemas para los que necesitan ayuda son diferentesde los de las grandes empresas formales. Necesitan servicios adaptados a un costeasequible, pero no suelen poder pagar cuotas, y las organizaciones de empleadorestienen que proporcionar servicios a los miembros que las pagan.Reconociendo que al principio no suele resultar prctico para las unidades indivi-duales informales ser miembros de las organizaciones de empleadores, algunas deellas han animado a dichas unidades a formar sus propias asociaciones, que puedenposteriormente integrarse como miembros. De hecho, los microempresarios y peque-os empresarios llevan mucho tiempo organizndose. En Amrica Central, por ejem-plo, organizarse ha sido un elemento clave para apoyar el espritu empresarial entre losoperadores a pequea escala 34. Las asociaciones de microempresarios y pequeos em-presarios y empleadores han ido asimismo acercndose ms y ms para la accin con-junta. El Comit Coordinador de Empresario de la Microempresa de la Regin Centralde Amrica (COCEMI), una organizacin regional sin nimo de lucro que incluyesiete comits nacionales que representan a una amplia variedad de ramos, trabaja gra-cias al reconocimiento de mbito regional para incrementar el poder de negociacin desus afiliados en el plano nacional. El COCEMI ha creado un sistema para ayudar a lasasociaciones miembros a tomar decisiones razonadas gracias al acceso a informacinfiable, actualizada y completa sobre los resultados del mercado, y tambin ha servidocomo conducto de asistencia tcnica y financiera a las asociaciones nacionales miem-bros (vase el recuadro 6.4 en el captulo VI). En Benin, unas 1.600 microempresas dediferentes ramos, que emplean a unas 6.500 personas, se han organizado en alrededor33 S. de Silva: The informal economy: Issues and challenges, documento indito, noviembre de 2001.34 El programa PROMICRO de la OIT ha ayudado a los microempresarios de la economa informal aorganizarse como medio de abrirse a las oportunidades de la economa decente y amplificar su voz.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 99de 60 asociaciones de ahorro y prstamo mutuo. Estas asociaciones combinan las for-mas de ahorro tradicionales, basadas en la solidaridad, con prcticas crediticias deeficacia econmica. No slo han conseguido incrementar la formacin de capital sinotambin mejorar su posicin negociadora ante las autoridades locales. En China, lasempresas informales tienen su propia asociacin, que est afiliada a la Confederacinde Empleadores de China.Las organizaciones de empleadores pueden ayudar a estas asociaciones deempleadores informales de diferentes formas: desarrollando programas de negociacinadaptados a las necesidades de las microempresas y pequeas empresas, proporcionandoasistencia empresarial (mediante la elaboracin de planes comerciales, la formulacin deproyectos o la provisin de crditos) y otros servicios importantes (gestin de personal,incremento de productividad, tcnicas bsicas de gestin, programas de formacin con-table y empresarial), ayudando a conectar a las microempresas a la economa formal,facilitando un tipo de informacin difcilmente accesible para las microempresas y pe-queas empresas, como por ejemplo la informacin sobre leyes y normativas as comosobre las oportunidades de mercado, y tambin facilitando el acceso a los mercados. Enalgunos pases africanos como Kenya, Nigeria y Uganda, las asociaciones deempleadores han ayudado a los empleadores informales a iniciar y expandir empresas(vase el recuadro 5.5). Tanto en pases en transicin como en pases en desarrollo, lasorganizaciones de empleadores proporcionan una importante asistencia a los nuevosempleadores despus de las privatizaciones y las reformas estructurales y les asesoransobre cmo mejorar la productividad y la competitividad. En Mongolia y Viet Nam, lasorganizaciones de empleadores han participado muy de cerca en la puesta en prctica delos programas de la OIT Start and Improve Your Business (SIYB, Inicie y mejore sunegocio) y Work Improvements in Small Enterprises (WISE, Mejoras laborales en laspequeas empresas). En Mongolia suele ser pequeo el nmero de miembros, que sonmicroempresas, de las organizaciones de empleadores. Parte de su atractivo para losmiembros es su capacidad para conseguir crditos bancarios. Algunas organizaciones deempleadores han creado recursos de informacin, por ejemplo sobre leyes y normasgubernamentales y oportunidades de mercado en Internet, las cuales pueden resultarvaliosas para los operadores de la economa informal, que necesitan una serie de infor-macin a la que tendran difcil acceso de otro modo.Un aspecto importante es que las organizaciones de empleadores no necesitan pro-porcionar directamente esta variedad de servicios a los operadores informales. Una es-trategia til, sobre todo en vista de las dificultades a las que se enfrentan ellos mismos, esque las organizaciones de empleadores presionen para la creacin de institutos, de desa-rrollo empresarial, por ejemplo, que puedan ser el conducto de provisin de serviciospara la economa informal. Las organizaciones de empleadores tambin podran trabajaren colaboracin con asociaciones de empresarios del sector informal para proporcionaresos servicios a la economa informal. Las organizaciones de empleadores podran asi-mismo colaborar con otras asociaciones empresariales para establecer servicios de ase-soramiento jurdico por ejemplo, para proporcionar asesoramiento de expertos sobrelas repercusiones de leyes propuestas o vigentes, o sobre qu leyes deberan modificarseo promulgarse para reducir los costos de transaccin , lo que podra ayudar a la comu-nidad empresarial en su conjunto a hacer el entorno ms propicio a la actividad empresa-rial y eliminar barreras a la entrada en la economa formal.Al examinar el modo en que las organizaciones de empleadores pueden hacerfrente a estos desafos para tender la mano a la economa informal, merece la penaEl trabajo decente y la economa informal100Recuadro 5.5. Apoyo a microempresas y pequeas empresas:la Federacin de Empleadores de KenyaLa Federacin de Empleadores de Kenya (FKE) comenz a interesarseen las actividades de microempresas (informales) y pequeas empresasen 1991, cuando se percat de que el empleo formal estaba disminuyendoy el informal estaba aumentando. Entre 1985 y 1999 el porcentaje de em-pleo formal dentro del total de empleo baj del 42 al 19 por ciento, mien-tras que el porcentaje de empleo informal aument del 17 al 67 por ciento.Desde 1991, la FKE ha puesto en prctica varios programas y serviciosdestinados a mejorar la situacin de las microempresas y pequeas em-presas, y a crear empleo potencialmente remunerado y sostenible. Entreellos se incluyen intervenciones en los sectores de procesado de alimen-tos, metalurgia y maquinaria y construccin, en los que 780 empleadoresrecibieron formacin, viajes de estudio a la India, creacin de centros deservicios empresariales y promocin de apertura de empresas en los m-bitos de la panadera, los servicios de comidas en escuelas, y puestos decomidas y restaurantes. En una revisin estratgica llevada a cabo recien-temente se identificaron las siguientes lecciones aprendidas tras diez aosde experiencia: las empresas pequeas e informales tienen potencial para crear pues-tos de trabajo y empleo sostenibles; la economa informal puede ser una va de industrializacin, pero senecesitan estrategias para tratar las necesidades de las empresas conpotencial para crecer verticalmente; las intervenciones especficas en los distintos sectores dan mejoresresultados que una perspectiva genrica; las organizaciones de empleadores pueden convertirse en asociadosestratgicos para las polticas de promocin de las microempresas ypequeas empresas, pero tales polticas deben ser bien investigadas yhan de establecerse los mecanismos de comunicacin apropiados; los servicios de desarrollo empresarial requieren la evaluacin conti-nua de las necesidades para que su influencia sea significativa; la economa informal continuar marginada sin una normativa cohe-rente y explcita de fomento empresarial. Por lo tanto, es necesarioque las organizaciones de empleadores que trabajan con empleadoresinformales recomienden estrategias adecuadas. Esto implicar que lasorganizaciones de empleadores cuenten entre sus miembros con aso-ciaciones de la economa informal; los asociados para el desarrollo slo estn dispuestos a colaborar conlas organizaciones de empleadores cuando estas organizaciones abor-dan la ejecucin de sus programas de un modo suficientemente bienorientado, transparente y prudente; son fundamentales unos acuerdos de colaboracin viables para quelas organizaciones de empleadores tengan una influencia significativacon sus programas de desarrollo de la economa informal. Estosacuerdos deberan tener carcter nacional y regional.Fuente: C. O. Nyangute: Federation of Kenya Employers: Case Study. Documento de basepreparado para este informe (noviembre de 2001).Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 101sealar las diferentes formas innovadoras de empresariado social, comercio alternati-vo y responsabilidad social de la empresa que implica la organizacin de los pequeosempresarios y los microempresarios.De Polonia a Tailandia, de Brasil a Estados Unidos, los empleadores sociales es-tn ayudando a los pequeos productores a competir en la economa global combinan-do las ltimas tcticas y estrategias empresariales con mtodos probados y autnticosde organizacin en rgimen de cooperativa. Si bien los empresarios consiguen pros-perar en trminos de competencia y beneficio, un empresario social tiene una motiva-cin diferente: el compromiso de integrar a todos los actores de la sociedad y laapuesta por el cambio de sistemas y modelos sociales. 35 Introduciendo las iniciativasde los empleadores sociales, como se ilustra en el recuadro 5.6, en la corriente poltica35 Ashoka Fellows en la India, abril de 2000. Vase http://www.ashoka.org para el grupo que comen-z a promover el concepto de empresario social hace dos dcadas, y para una descripcin de losempleadores sociales lderes en toda una serie de pases. Vase tambin Changemakers Journal para en-contrar artculos relacionados con el empresariado social en: http://www.changemakers.net/journal.Recuadro 5.6. Empleadores sociales organizados en la economa informalPara que puedan prosperar los pequeos productores y comerciantes los David del panorama econmico han de superar ciertos obstcu-los y conseguir ser eficaces. Ello supone que deben crear nuevas estructu-ras en qu basar su actividad, estructuras que, en muchos casos, lespermitirn emular a los Goliat del mundo empresarial, bien estableciendomercados cooperativos, bien sumando fuerzas con otros productores paraser capaces de presionar a los gobiernos de cara a conseguir una reglamen-tacin favorable. Ayudar a los pequeos productores a ser ms competiti-vos es precisamente lo que hacen Ashoka Fellows. Una de estasempresarias sociales, Rosana Tositrakul, ha sido la fuerza motriz de la pues-ta en marcha de la Fundacin Thai de Salud Holstica. En un principio, laFundacin se centr en reavivar el uso de las hierbas medicinales tradicio-nales entre la poblacin rural. Cuando la Sra. Tositrakul se dio cuenta de quelos campesinos no slo necesitaban reducir sus facturas mdicas medianteel cultivo de sus propias hierbas, sino adems conseguir otros beneficioseconmicos, ayud a fundar Friends of Nature, la rama comercial de la Fun-dacin. En parte minoristas, en parte mayoristas y en parte productores,Friends of Nature ha pasado de ser un minsculo comercio de alimentosdietticos a convertirse en una pequea empresa prspera y enteramenteautosuficiente. Animados por su xito con el cultivo de hierbas y el centrode salud tradicional, los campesinos y miembros de Friends of Nature ex-tendieron su actividad econmica al cultivo orgnico de arroz y a laautogestin de su principal medio de subsistencia: la molienda de arroz.Algunos empresarios amigos de la Fundacin ensearon gestin y contabi-lidad a los campesinos. En 1999, unas 1.100 granjas familiares formabanparte de una cooperativa que gestiona dos molinos de arroz. Estos molinosfueron pioneros en la produccin de arroz integral, comercializado primeroa travs de Friends of Nature y despus en todo Bangkok. Y fueron tambinlos primeros en exportar arroz orgnico de jazmn a Europa.Fuente: J. Gampell: Herbal remedies for social wellbeing, en Changemakers Journal, febre-ro de 2000, http://www.changemakers.net/journal/00february/gampell.cfm. Vase tambinhttp://www.ashoka.org.El trabajo decente y la economa informal102principal los empleadores de la economa formal pueden ayudar a los pequeos pro-ductores a incorporarse a la economa formal y a lograr una competitividad que loscapacite para operar en la economa global.Las Asociaciones de Comercio Alternativo (ACA) estn tambin poniendo encontacto a productores, sobre todo de artesana y alimentacin, de los pases en desa-rrollo con compradores y consumidores de pases avanzados, creando as un modoalternativo de comercializacin justo y benfico (tambin llamado comercio social).Las ACA trabajan principalmente con pequeas empresas, cooperativas propiedad desus trabajadores con funcionamiento democrtico y asociaciones que aportan benefi-cios significativos a sus miembros y a las comunidades de stos. La idea bsica esevitar intermediarios explotadores y trabajar directamente con los productores parapoder ahorrar costos y revertir un mayor porcentaje del precio de venta al pblico enlos productores. Las ACA tambin prestan atencin a la eleccin de los consumidoresfomentando el consumo tico, sobre todo en los pases avanzados, en lugar de confiaren la intervencin del Estado (vase el recuadro 5.7).Recuadro 5.7. Productores de la economa informal organizados paraun comercio alternativoLa Federacin Internacional de Comercio Alternativo (IFAT) es una redglobal de 143 asociaciones de comercio justo de 47 pases. Entre susmiembros se encuentran asociaciones de comercio alternativo (ACA) queayudan a productores en desventaja a mantener relaciones comercialesequitativas, grupos de produccin artesana y agrcola de pases en desa-rrollo y organizaciones no comerciales, como grupos educativos y deaccin que comparten sus objetivos. Las ACA localizadas en pasesindustrializados comercializan una amplia gama de productos artesanalesy alimentos a travs de tiendas minoristas, catlogos de venta por correo,mercadillos parroquiales y empresas familiares. Las ACA de los pases endesarrollo trabajan directamente con los grupos de productores para ga-rantizar que stos cobran precios justos, as como para encontrar merca-dos para sus productos. Las organizaciones de productores tienen su sedeen pases de Africa, Asia y Amrica Latina; muchas trabajan con personasdesfavorecidas, ms vulnerables a la explotacin, como las mujeres solte-ras cabezas de familia, las personas desplazadas, los trabajadores agrco-las estacionales y los habitantes de los suburbios.Fuente: http://www.ifat.org.La Federacin del Comercio Justo (FTF) es una asociacin de mayoris-tas, minoristas y productores de comercio justo que vincula directamente aproductores de bajos ingresos con los mercados de consumidores y con-ciencia a estos ltimos acerca de la importancia de comprar productos decomercio justo, que aportan a los trabajadores del mundo en desarrollo sa-larios vitales y condiciones de salud y seguridad. La FTF hace tambin lasveces de centro de informacin sobre el comercio justo, y proporciona a susmiembros recursos y oportunidades de establecer contactos. Las asociacio-nes de comercio justo, al adherirse a criterios sociales y a principiosmedioambientales, fomentan un sistema de produccin y comercio msequitativo y sostenible, que beneficia a los individuos y a las comunidades.Fuente: http://www.fairtradefederation.com.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 103Existe tambin toda una gama de iniciativas empresariales socialmente responsa-bles, tanto de empresas particulares como de organizaciones de empleadores que su-ponen nuevas asociaciones y nuevas esferas para las relaciones con la economainformal. La Organizacin Internacional de Empleadores (OIE) apoya activamente lainiciativa del Secretario General de las Naciones Unidas denominada Pacto Mundial,y ha exhortado a todas las organizaciones de empleadores a apoyarla 36. Entre las medi-das empresariales socialmente responsables se incluyen iniciativas privadas volunta-rias, acuerdos marco, normas sobre buenas prcticas como la ISO 14000 37, adopcinde cdigos de conducta y la responsabilidad ante los interesados 38. La colaboracin seestablece entre organizaciones de empleadores y de la sociedad civil, gobiernos y or-ganizaciones internacionales.Algunas de estas iniciativas poseen claramente el potencial de promover un con-junto de valores fundamentales en los mbitos del empleo, el medio ambiente y losderechos humanos, as como de facilitar la actividad empresarial y la formalizacin delas empresas informales. Sin embargo, todava queda por determinar qu iniciativas deresponsabilidad social refuerzan la participacin de los sectores de la economa infor-mal y favorecen el dilogo social, si estas iniciativas realmente lo consiguen y, en esecaso, qu se puede hacer para garantizar los resultados deseados. Algunos anlisisindican, por ejemplo, que ciertas iniciativas y asociaciones voluntarias entre empresasy otros actores sociales pueden, de hecho, debilitar los factores clave de la responsabi-lidad empresarial, a saber: la regulacin gubernamental, el papel de los sindicatos y lanegociacin colectiva, as como ciertas formas de activismo de la sociedad civil. Tam-bin suscita inquietud la desigualdad que se da en ciertas asociaciones, que hace quelos intereses de las empresas dominen o condicionen en gran medida los procesos detoma de decisiones de las instituciones de inters pblico 39. Para aumentar y mejorarla responsabilidad social de las empresas, la Comisin Europea recomienda en unLibro Verde 40 un enfoque basado en asociaciones ms profundas en las que todos losagentes que pueden ser pequeas y grandes empresas, tanto de la economa formalcomo de la informal, sindicatos, ecologistas, grupos de consumidores u ONG de mbi-to social tengan un papel activo y claramente definido.El papel de las cooperativasCuando los operadores o trabajadores informales se encuentran con impedimentosimportantes para unirse a las organizaciones de empleadores o los sindicatos existen-tes o para crear las suyas propias la estructura organizativa de afiliacin ms eficazpuede ser la cooperativa. Las cooperativas son de propiedad compartida y gestin36 Para ms detalles sobre Pacto Mundial, vase http://www.unglobalcompact.org.37 Conjunto de normas de gestin medioambiental establecido por la Organizacin Internacional deNormalizacin.38 Puede encontrarse una descripcin de estas formas de responsabilidad empresarial en P. Utting:Business responsibility for sustainable development, Occasional paper 2 (Ginebra, Instituto de Investiga-ciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, 2000).39 Ibd., pg. 32.40 Comisin de las Comunidades Europeas: Libro Verde: Fomentar un marco europeo para la res-ponsabilidad social de las empresas (Bruselas, 18 de julio de 2001), COM(2001) 366 final.El trabajo decente y la economa informal104democrtica y llevan a cabo actividades econmicas que sostienen las unidades econ-micas de sus miembros, que pueden ser tanto empleadores como trabajadores de laeconoma informal. Organizarse en cooperativas puede considerarse adems un pasohacia la formalizacin. Muchas empiezan como un grupo informal de empresas y pos-teriormente, cuando crecen y se hacen viables, se registran como entidades legales, ypasan a formar parte de la economa formal.La Memoria del Director General a la 78. reunin de la Conferencia de 1991haca hincapi en que las cooperativas podan desempear un papel de suma importan-cia en la economa informal, dado quelas pequeas organizaciones oficiosas del sector no estructurado son esencialmenteprecooperativas y se basan en las tradiciones y principios mismos que caracterizan todomovimiento cooperativo autntico: participacin activa de sus miembros; gestin demo-crtica y control de sus actividades, y una distribucin equitativa de los beneficios entre susmiembros 41.No obstante, en la Memoria se haca una distincin importante entre las cooperati-vas informales o precooperativas sin registrar, que muestran una gran vitalidad y unpotencial para el crecimiento de autnticas organizaciones de afiliacin, y el movi-miento cooperativo oficial, queno haya sido capaz de asumir un papel ms dinmico en el desarrollo del sector no estruc-turado. [] Son obvias las posibilidades que encierra la asociacin de estas organizacionesoficiosas que ya existen, o cuyo establecimiento se podra fomentar, con un movimientocooperativo autntico y oficialmente reconocido. Tanto las propias organizaciones comosus miembros podra acceder ms fcilmente al crdito, a los mercados, a la tecnologa, y alas instituciones jurdicas y de otra ndole del sector moderno, y convertirse as en unafuerza capaz de romper las barreras que separan a los dos sectores 42.La promocin de las cooperativas se debati en la 89. reunin de la Conferencia,en 2001 43, y la discusin contina el presente ao con vistas a la revisin de la Reco-mendacin sobre las cooperativas (pases en vas de desarrollo), 1966 (nm. 127). Porconsiguiente, puede ser oportuno examinar el papel de las cooperativas, entre otrascosas en relacin con los sindicatos, en la economa informal.El movimiento cooperativo formal no ha desarrollado estrategias especficaspara tratar con la economa informal, principalmente debido a que las fronteras entrelo formal y lo informal no son tan importantes para las organizaciones acostumbradasa desenvolverse en la economa de mercado en su conjunto 44, y porque el propiomovimiento cooperativo formal ha emprendido reestructuraciones y reducciones deplantilla bajo el impacto del ajuste estructural y de la retirada progresiva del apoyo delgobierno en muchos pases. No obstante, existen numerosos y notables ejemplos demtodos cooperativos que han logrado organizar y proporcionar servicios a quienes seencuentran en la economa informal. Las cooperativas de trabajadores, tambin cono-41 OIT: El dilema del sector no estructurado, Memoria del Director General a la Conferencia Interna-cional del Trabajo, 78. reunin, Ginebra, 1991, pg. 53.42 Ibd., pgs. 53-54.43 Vase OIT: Promocin de las cooperativas, Informe V(1), Conferencia Internacional del Trabajo,89. reunin, Ginebra, 2001.44 J. Birchall: Organizing workers in the informal sector: A strategy for trade union-cooperativeaction. Documento de trabajo COOP 01-1 (Ginebra, OIT, 2001), pg. viii.Fortalecimiento de la representacin y de la voz en la economa informal 105cidas como cooperativas de produccin, han resultado especialmente eficaces para laorganizacin de los trabajadores independientes dedicados a actividades que se presta-ban a la accin conjunta, como los servicios de comidas y los restaurantes, la explota-cin de canteras y el corte de piedra, la fabricacin de velas y manufactura textil.Artesanos como los sastres, los plateros, los talladores de madera y los fabricantes demuebles suelen disfrutar de formas cooperativas menos rgidas, en las que trabajanindividualmente y reciben crditos por el valor de los artculos fabricados, mientrasque la cooperativa organiza lo relativo a materias primas, maquinaria, talleres y mer-cados. Las cooperativas de crdito y de consumidores, sobre todo las organizadas porsindicatos, consiguen con frecuencia tener un impacto inmediato en los medios devida de las personas en la economa informal. Pero es especialmente en el terreno de laproteccin social y los servicios sociales donde las cooperativas han tenido un mayorxito y han sido quizs ms fciles de organizar. En la actualidad existen numerososgrupos informales de autoayuda que proporcionan su propia cobertura de seguridadsocial por mtodos cooperativos 45. (Vase tambin el recuadro 4.2 del captulo IV.)En la Repblica Unida de Tanzana, por ejemplo, la Cooperativa Mwanayamala deDar es-Salam organiza a unos 1.000 vendedores del mercado, que pagan una pequeatarifa diaria por el alquiler del puesto, que sirve adems para cubrir gastos en caso dehospitalizacin o defuncin. En la India, el plan integrado de seguros de la Asociacinde Mujeres Trabajadoras por Cuenta Propia (SEWA) es uno de los mayores sistemascontributivos de seguridad social del pas para trabajadores informales, y ofrece co-bertura a unas 32.000 mujeres trabajadoras (vase el recuadro 4.2). En San Salvador,los vendedores del Mercado Central Municipal tienen un sistema de crdito para unfondo de salud.La ventaja de las cooperativas en la economa informal es quepueden proporcionar a las personas los mismos beneficios que instituciones de mayor en-vergadura. A los productores de arroz del centro de Tailandia la cooperacin les permiteproducir arroz biolgico en cantidades suficientemente grandes como para que sea econ-micamente viable exportarlo a Europa. Para las lavanderas del Brasil, aunar fuerzas con suscolegas ha supuesto mejorar sus condiciones de trabajo, tener seguridad en el empleo yotras ventajas (por ejemplo, el acceso a crditos) propias de los trabajadores asalariados. Laaccin cooperativa puede tambin generar influencia poltica. Las presiones ejercidas porla Fundacin Thai de Salud Holstica contra las restricciones a los productos naturales nohabran sido tan eficaces si no hubieran representado a una considerable comunidad deproductores, distribuidores y minoristas 46.Muchos sindicatos han utilizado mtodos cooperativos no slo para hacer frente alas necesidades econmicas y sociales inmediatas de sus miembros, sino tambincomo tcnica de organizacin. En Singapur, por ejemplo, el Congreso Nacional deSindicatos (NTUC) ha promovido la creacin de una cooperativa de trabajadores inte-grada por conductores de taxi y de minibs. En Benin, el sindicato de trabajadores delcemento, SYNTRACIB, trabaja con mujeres en zonas rurales y, por medio de unaasociacin de mujeres, ha organizado cooperativas en unos 33 pueblos, lo que ha in-45 Vase, por ejemplo, W. van Ginneken: Social security for the informal sector: Issues, options andtasks ahead, Documento de trabajo del proyecto interdepartamental sobre el sector informal urbano (IDPINF./WP-2) (Ginebra, OIT, 1996).46 D. Brown: After WTO: Creating jobs for the next millennium, en Changemakers Journal, febre-ro de 2000, http://www.changemakers.net/journal.El trabajo decente y la economa informal106cluido impartir seminarios de formacin para desarrollar capacidades de generacinde ingresos y organizar mercados. El Congreso de Sindicatos de Filipinas (TUCP)puso en marcha LEAD-CO (Educacin Laboral para la Asistencia y el Desarrollo),una cooperativa para familias de una comunidad costera deprimida. Comenz comoun programa de asistencia a prstamos y se convirti en una cooperativa de mltiplesfines, que proporciona cuentas de ahorro, crditos, cursos de formacin, insercin enel programa de la seguridad social, una agencia de prstamos para la vivienda, unprograma de seguros del TUCP, comercializacin de la produccin de los miembros ycompra al por mayor de productos bsicos para estos ltimos, en su mayora trabaja-dores independientes.Tanto el sindicato como los movimientos cooperativos reconocen que cada parteaporta a la economa informal una amplia serie de ventajas complementarias y que,por consiguiente, existe un considerable potencial de colaboracin 47.47 Sin embargo, ambas partes reconocen tambin que quedan por resolver muchas cuestiones parapoder llevar a cabo estrategias conjuntas en el mbito nacional e internacional con el fin de reducir losdficit de trabajo decente en la economa informal.Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 107CAPITULO VISATISFACER LA DEMANDA MUNDIAL DE EMPLEO DECENTEEL DFICIT MUNDIAL DE EMPLEOPara comprender por qu la economa informal ha crecido y probablementecontine creciendo , basta tan slo examinar el contexto del empleo mundial 1: El desempleo declarado en el mundo afecta a aproximadamente a 160 millones depersonas, y unos 53 millones de estas personas viven en pases industrializados yen transicin. A esto hay que agregar 310 millones de personas para las que no hayocupaciones suficientes. Actualmente se estima que hay unos 530 millones de trabajadores pobres queganan menos de lo suficiente para generar un ingreso familiar de 1 dlar de losEstados Unidos por da y por persona para mantener a los 1.200 millones de perso-nas restantes en situacin de extrema pobreza 2. En los ltimos aos la economa global ha creado unos 40 millones de puestos detrabajo por ao, mientras que existen 48 millones de personas que buscan trabajoanualmente. Durante el prximo decenio se prev que 500 millones de trabajadores se incorpo-rarn a la poblacin econmicamente activa mundial, 97 por ciento de los cualessern habitantes de pases en desarrollo.Dado este contexto, en el cual aproximadamente 1.000 millones de hombres ymujeres tendrn que integrarse al empleo en los prximos diez aos, no es de sorpren-der el creciente inters en el potencial de creacin de empleos del sector informal de laeconoma. En los ltimos aos, gran parte de la creacin de empleos, especialmente enlas economas en desarrollo y en transicin, se ha debido al sector informal de la eco-noma. La mayora de las personas recurren al sector informal debido a que no puedenencontrar trabajo en el sector formal de la economa y no pueden permitirse estarcompletamente desempleados. El dilema es que los trabajos en el sector informal de laeconoma adolecen de graves carencias en trminos de derechos de los trabajadores,condiciones de trabajo adecuadas, proteccin jurdica y social, representacin y parti-cipacin y que no pueden compararse con los trabajos protegidos y decentes del sectorformal de la economa.La mayora de los nuevos empleos en el sector informal son empleos independien-tes y por cuenta propia en microempresas y empresas pequeas. Por ejemplo, en Am-rica Latina, en el decenio de 1990, slo una tercera parte del aumento neto del nmero1 OIT: Programa Global de Empleo: documento para el debate (Ginebra, 2001); vase tambinPrograma Global de Empleo: Resumen, Foro Global del Empleo, Ginebra, 1 a 3 de noviembre de 2001.2 N. Majid: The size of the working poor population in developing countries, documento relativo alempleo 2001/16 (Ginebra, 2001), pgs. 3-4. En este documento se describe el mtodo de clculo utilizado.El trabajo decente y la economa informal108de puestos de trabajo del sector privado urbano se registr en empresas de ms de20 trabajadores 3. No obstante, debido a que las microempresas y las empresas peque-as se dedican principalmente a las actividades menos productivas, y peor remunera-das, su aportacin a la produccin econmica de un pas queda muy por debajo de laproporcin del empleo que les corresponde. La mayora de los puestos de trabajo crea-dos en estas empresas consisten en realidad en trabajos por cuenta propia 4, caracteri-zados por bajos niveles de productividad, bajos niveles de tecnologa y deconocimientos, e ingresos irregulares y muy bajos, prolongados horarios de trabajo,un entorno de trabajo deficiente, por no decir peligroso, y un empleo sumamente ines-table.El aumento de la oferta de trabajos de calidad depende en gran medida de la crea-cin de empresas, as como de su capacidad innovadora y de desarrollo. Cuando selimita el potencial para la capacidad empresarial, la creatividad, el crecimiento din-mico y la creacin de puestos de trabajo productivos, los empresarios potenciales ter-minan integrndose en el sector informal ms que en el sector formal de la economa.Con una poltica y un medio institucional adecuados, y con la supresin de variosobstculos regulatorios y burocrticos, la capacidad empresarial puede florecer y lasiniciativas empresariales pueden convertirse en empresas y en puestos de trabajo viables, sostenibles, productivas y formales. La legislacin y los reglamentos relativosal registro y funcionamiento de las empresas son a menudo demasiado complicados,costosos o inadecuados a la situacin de las microempresas. Los microempresarios ylos empresarios potenciales tambin se ven confrontados a polticas que los discrimi-nan o no les brindan apoyo por lo que se refiere a conseguir financiacin, informacin,competencias tcnicas, acceso a mercados organizados, mercados estructurados, dere-chos de propiedad, infraestructura y servicios pblicos. Las limitaciones con las que seenfrentan significan que no pueden desempear sus actividades comerciales con unaperspectiva de crecimiento y que no pueden contratar a trabajadores y ofrecerles con-diciones de trabajo decentes. Con frecuencia, las presiones son tales que tienen querecurrir a trabajadores familiares no remunerados, y en algunos casos, incluso al traba-jo infantil.No se dispone de informacin estadstica, pero se estima que en muchos pasescasi la mitad de las microempresas estn dirigidas por mujeres, un porcentaje quees mucho ms elevado que en las empresas ms grandes del sector formal. Muchasmujeres son tambin co-empresarias o participan en la gestin de la empresa fami-liar. En algunos pases existen tambin pruebas de la feminizacin de algunos sec-tores, sobre todo en algunos sectores de servicios de fcil acceso, que requierenpocas calificaciones y generan bajos ingresos. No obstante, las mujeresmicroempresarias se enfrentan con limitaciones adicionales relativas al gnero,muchas de ellas de carcter social y cultural a diversos niveles, tal como se indicaen el recuadro 6.1.Los jvenes tambin necesitan una atencin particular. La mayora de los jvenesde todo el mundo trabaja actualmente en la economa informal. Por ejemplo, en Am-3 OIT: Programa Global de Empleo: documento para el debate, op. cit., pg. 30.4 Los estudios realizados con arreglo al proyecto interdepartamental de la OIT 1994-1995 sobre elsector informal en Manila, Dar es-Salam y Bogot sealaban que aproximadamente cuatro de cada cincoempresas del sector informal se componan de una persona.Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 109rica Latina, la tasa de desempleo de los jvenes se duplic durante el decenio de 1990,pasando de un 8 por ciento en 1990 a un 16 por ciento en 1999; al mismo tiempo, lacobertura de la seguridad social para los jvenes disminuy pasando de un 44 porciento a un 38 por ciento. Casi todos los empleos nuevos para los jvenes se crearon enla economa informal, donde los sueldos son aproximadamente un 44 por ciento msbajos que en la economa principal 5. En los prximos diez aos, aproximadamente1.000 millones de jvenes de ambos sexos entrarn en el grupo de poblacin en edadde trabajar, y el desafo, especialmente en los pases en desarrollo donde tendr lugargran parte de este aumento, es elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a losjvenes de todo el mundo la posibilidad real de encontrar un trabajo digno y produc-tivo 6.La gravedad del problema del empleo de los jvenes impuls al Secretario Gene-ral de las Naciones Unidas a unirse a las autoridades del Banco Mundial y de la Orga-nizacin Internacional del Trabajo para organizar una red de alto nivel de promocinde polticas sobre el empleo de los jvenes, aprovechando la experiencia de los diri-gentes ms creativos de la industria privada, la sociedad civil y el campo de la polticaeconmica para estudiar maneras innovadoras de abordar este difcil problema. Pedira esta red que proponga una serie de recomendaciones a fin de transmitirlas a loslderes mundiales en el plazo de un ao. Entre las posibles soluciones habr que teneren cuenta las que ofrecen la Internet y el sector no estructurado y especialmente lacontribucin de las pequeas empresas a la generacin de empleo 7. El Grupo de AltoNivel de la Red de Empleo sobre los Jvenes, que se reuni en el mes de julio de 2001,recomend quelas autoridades de las Naciones Unidas, el Banco Mundial y la Organizacin Internacio-nal del Trabajo forjen una nueva alianza entre sus organizaciones y los gobiernos nacio-nales que sirva de catalizador para crear medidas en pro del empleo de los jvenes, conla formulacin de estrategias a nivel mundial y la elaboracin de polticas y planes deaccin a nivel nacional. Adems, hay que invitar a la sociedad civil, la comunidad em-presarial, los empleadores, los sindicatos y las organizaciones de jvenes a que contri-buyan en la determinacin de las polticas y su ejecucin en los regmenes mundial ynacional.El Grupo defini cuatro prioridades para todos los planes de accin nacionales:la aptitud para el empleo, la igualdad de oportunidades para los hombres y lasmujeres jvenes, el espritu empresarial y la creacin de empleo, especialmentemediante medidas para aumentar la capacidad econmica y humana, la producti-vidad y los ingresos de los jvenes que trabajan en el sector no estructurado de laeconoma 8.5 OIT: Youth and work: Global trends (Ginebra, sin fecha [2001]).6 Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, resolucin 55/2 de 18 de septiembre de 2000(A/RES/55/2), prrafo 20.7 Naciones Unidas: Nosotros los pueblos: La funcin de las Naciones Unidas en el siglo XXI, Infor-me del Secretario General, A/54/2000, prrafos 110 y 111.8 Naciones Unidas: Alianza mundial en pro del empleo de los jvenes: Recomendaciones del Grupode Alto Nivel de la Red de Empleo de los Jvenes constituido por el Secretario General, Seguimiento de losresultados de la Cumbre del Milenio (A/56/422), 28 de septiembre de 2001.El trabajo decente y la economa informal110Recuadro 6.1. Planos en que se plantean dificultades sinrgicaspara las microempresas de mujeresDificultades de Plano Plano familiar Plano personallas empresas macroeconmicoRecursos y Desigualdad ante Propiedad del No tienen derechorgimen de el derecho de hogar o de la a la propiedad.propiedad sucesin; desigual- familia en poderdad en el matrimo- del hombre.nio contractual yacceso comunitarioa la tierra.Ingresos Sistemas jurdicos Los hombres se No tienen controlque tratan a las apropian de los sobre sus ingresos.mujeres como ingresos.dependientes msbien que comopersonas autno-mas, lo cual serefleja tambin enlos sistemas fiscalesy los regmenes deprestaciones.No se les propor- Las mujeres Son prioritarias lascinan servicios aportan los inversiones para elsociales pblicos ingresos y los hogar.ni se les reconocen hombres loslos servicios de la retiran.funcin reproductiva.Baja remuneracin Escasa capacidadde la mujer. de inversin.Crdito Sistema financiero Apropiacin del No disponen dediscriminatorio crdito por los activos para dar encontra las mujeres. hombres. garanta prendaria.Calificaciones Falta de Falta de inversio- Falta de confianza yoportunidades nes en la educa- de capacidad parade aprendizaje. cin y la formacin entrar en nuevasprofesional de las esferas de actividad.nias y mujeres.Formacin estereo- Baja valoracin detipada en relacin las aptitudes decon el gnero y las mujeres.educacin quedesvaloriza a lasmujeres.(Contina en la pgina siguiente.)Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 111Dificultades de Plano Plano familiar Plano personallas empresas macroeconmicoDiscriminacin enel ingreso al sistemade educacin y ala formacin.Comerciali- No tienen acceso Prejuicio de que Falta de informacinzacin a servicios de la actividad y de redes deapoyo sobre comercial de la comercializacin.comercializacin. mujer deshonrea la familia yrestricciones a lamovilidad de lasmujeres.Los segmentos enque predominanlas mujeres carecende apoyo a lacomercializacin.Acoso a las mujerestrabajadoras delsector informal.Trabajo Hombres poco Capacidad Falta de redesdispuestos a limitada para colectivas y faltatrabajar bajo las conseguir que los de autoridad.rdenes de una hombres de laempresaria. familia hagantrabajo familiarno remunerado.Las mujeres Falta de tiempo.deben asumir lacarga del trabajofamiliar noremunerado.Dificultades Discriminacin y Oposicin a la Falta degenerales que violencia independencia y autonoma.frenan los institucionalizadas. a la autonoma decambios las mujeres.Las mujeres no Violencia Falta departicipan en la domstica. confianza.toma dedecisiones.Fuente: L. Mayoux: Jobs, gender and small enterprises: Getting the policy environment right,SEED, documento de trabajo nm. 15 (Ginebra, OIT, 2001).El trabajo decente y la economa informal112CREACIN DE EMPLEOS DE CALIDAD Y MEJORA DE LA EMPLEABILIDADEs indiscutible que la creacin de puestos de trabajo es esencial para resolver eldficit de empleos, pero esto no quiere decir la creacin de empleos no reconocidos yno protegidos en el sector informal de la economa. Como se ha sealado en elcaptulo primero, la Conferencia Internacional del Trabajo de 1991 subray ya firme-mente que el sector informal de la economa no deba desarrollarse o fomentarse comouna forma prctica de crear empleos a bajo costo. El objetivo de un trabajo decenteslo puede satisfacerse asegurando que los empleos creados son productivos y queobservan los principios y derechos fundamentales en el trabajo, y que tanto los traba-jadores como las empresas tienen la capacidad y la flexibilidad de poder avanzar cons-tantemente hacia empleos cada vez mejores en el sector principal de la economa. Porconsiguiente, este captulo se concentra, por una parte, en medidas para invertir en lafuerza de trabajo (con atencin especial hacia los ms desfavorecidos) a fin de fomen-tar su empleabilidad, productividad y adaptabilidad y, por la otra, en medidas parahacer que sea ms fcil para las microempresas y las empresas pequeas empezar,desarrollarse y, lo que es muy importante, adoptar estrategias de niveles ptimos(high-road) que aumenten la productividad y que creen tambin empleos decentespara los trabajadores. Para ser eficaz, todo enfoque de la poltica de empleo debereposar en las inversiones en los recursos humanos y en el fomento de la iniciativaempresarial de la gente. 9 Para que estas medidas sean eficaces y los empleos creadossean decentes y estn en el sector formal, ms que en el sector informal de la econo-ma, es esencial una poltica y un marco jurdico propicios, estructuras institucionalesapropiadas y una buena gobernanza.FOMENTO DE LA EMPLEABILIDAD Y DE LA PRODUCTIVIDADMEDIANTE INVERSIONES EN CONOCIMIENTOS Y COMPETENCIASEs til empezar aclarando lo que queremos designar con el trmino empleabi-lidad y por qu la empleabilidad es fundamental para que los trabajadores puedanpasar del sector informal al sector principal y a un trabajo decente.La empleabilidad [...] es uno de los resultados fundamentales de una educacin y la forma-cin de alta calidad y de la ejecucin de varias otras polticas. Abarca las calificaciones, losconocimientos y las competencias que aumentan la capacidad de los trabajadores para con-seguir y conservar un empleo, mejorar su trabajo y adaptarse al cambio, elegir otro empleocuando lo deseen o pierdan el que tenan e integrarse ms fcilmente en el mercado detrabajo en diferentes perodos de su vida. Las personas son ms empleables cuando hanadquirido una educacin y una formacin de base amplia y calificaciones bsicas y transfe-ribles de alto nivel, incluidos el trabajo en equipo, la capacidad para resolver problemas,las tecnologas de la comunicacin y la informacin, el conocimiento de idiomas, la comu-nicacin y la capacidad para aprender a aprender, as como competencias para protegerse as mismos y proteger a sus compaeros contra los riesgos y las enfermedades profesiona-les [...] La empleabilidad de los trabajadores slo es sostenible en un entorno econmicoque promueva el crecimiento del empleo y recompense las inversiones individuales y co-lectivas en la formacin y desarrollo de recursos humanos 10.9 OIT: Programa Global de Empleo: Resumen, op. cit., pg. 12.10 OIT: Conclusiones sobre la formacin y el desarrollo de los recursos humanos, Conferencia Inter-nacional del Trabajo, 88. reunin, Ginebra, 2000, prrafo 9.Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 113Alfabetizacin y educacin bsicaUn elemento esencial para la empleabilidad y el acceso a un trabajo decente es laalfabetizacin y la educacin bsica. Especialmente en la economa actual basada en elconocimiento, las personas analfabetas no tienen ms recurso que trabajar en la econo-ma del sector informal. La educacin bsica es un instrumento eficaz en lo que serefiere a la movilidad y a la obtencin de ingresos ms altos en el sector no estructura-do, a la vez que ofrece la posibilidad de pasar de l al estructurado. 11 No obstante, laalfabetizacin bsica no est al alcance de un 40 por ciento de adultos en el AfricaSubsahariana ni de casi la mitad de la poblacin adulta en Asia Meridional; en reali-dad, en cifras absolutas aument en el decenio de 1990. Casi siempre, las mujeressalen peor paradas que los hombres. Aunque la matrcula de la educacin bsica ysecundaria est progresando en todo el mundo, la cruda realidad es que unos 113 mi-llones de nios no reciben enseanza primaria dos tercios de los cuales son nias ,y stos son los nios ms vulnerables para convertirse en trabajadores infantiles en elsector informal de la economa.Ninguna estrategia de fomento del empleo en ningn pas puede avanzar sin alfa-betizacin ni educacin bsica. Al abordar todas estas importantes cuestiones de laeducacin, tanto como un derecho bsico y como el fundamento de la empleabilidaddel individuo en un trabajo decente, es conveniente observar los objetivos establecidosen el Foro Mundial de la Educacin para Todos, de la UNESCO, celebrado en 2000,en Dakar, a saber: reducir en un 50 por ciento el analfabetismo antes de 2015, especial-mente entre las mujeres, y brindar un acceso equitativo de todos los adultos a la educa-cin bsica y a la permanente; lograr el acceso universal a la enseanza primaria paratodos los nios antes de 2015; y limitar la disparidad entre los sexos en la enseanzaprimaria y la secundaria antes de 2005. La OIT respalda esos esfuerzos, por ejemplo,propugnando la importancia de la educacin bsica como fundamento de laempleabilidad, en el contexto de la nueva recomendacin de la OIT sobre los recursoshumanos 12, y reforzando la colaboracin con la UNESCO y su Centro Internacionalde Enseanza y Formacin Tcnica y Profesional para promover el acceso de los adul-tos y los jvenes al empleo, ofreciendo oportunidades de perfeccionamiento terico yprctico 13.Desarrollo de la formacin y las competenciaspara un empleo decente en el sector formalLa formacin puede ser uno de los instrumentos que, junto con otras medidas, permitirnresolver el problema del sector informal [...] La funcin de la formacin no es preparar a laspersonas para el sector informal, mantenerlas en dicho sector, o contribuir a la expansinde este ltimo, sino que, junto con las polticas fiscales, la concesin de crditos, la amplia-cin del campo de aplicacin de la proteccin social y la legislacin del trabajo, la forma-cin debera mejorar el rendimiento de las empresas y la empleabilidad de los trabajadores11 OIT: Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999: Empleabilidad y mundializacin Papelfundamental de la formacin (Ginebra, 1998), pg. 190.12 Vase OIT: Aprender y formarse para trabajar en la sociedad del conocimiento, Informe IV (1),Conferencia Internacional del Trabajo, 91. reunin, Ginebra 2003 (Ginebra, 2002).13 Vase OIT: Programa Global de Empleo: documento de debate, op. cit., pg. 40.El trabajo decente y la economa informal114para convertir lo que son a menudo actividades marginales y de supervivencia en un traba-jo decente plenamente integrado en los cauces principales de la vida econmica. La forma-cin previa y las calificaciones adquiridas con el trabajo informal deberan reconocerse,con el fin de ayudar a los trabajadores de este sector a tener acceso al mercado de trabajoformal. Los interlocutores sociales deberan involucrarse plenamente en el desarrollo deestos programas 14.Debido al carcter heterogneo de la economa del sector informal, existe unaamplia gama de necesidades de formacin. La clase de aptitudes necesarias no se limi-ta a aptitudes tcnicas y empresariales (la formacin en materia de capacidad empresa-rial se examina ms adelante en este captulo). Como se ha descrito antes, las aptitudesvitales y la capacitacin profesional fundamental son cruciales para la empleabilidad.Para que los trabajadores puedan mantener sus conocimientos actualizados en relacincon los cambios de situacin, es esencial disponer de la capacidad de aprender demanera permanente, y encontrar y analizar nueva informacin pertinente para la evo-lucin de la situacin y del entorno. La adaptabilidad, que es esencial para los trabaja-dores del sector formal, lo es incluso ms para aquellos del sector informal, habidacuenta de la precariedad de las unidades econmicas y de las relaciones de empleo.Por esta razn, el concepto de enseanza permanente es tan importante para los traba-jadores del sector informal, y tambin la razn por la cual la formacin para los traba-jadores de ese sector debera centrarse en desarrollar la aptitud de saber aprender yno simplemente en una formacin en materia de conocimientos profesionales especfi-cos. Esto muestra tambin por qu debe darse especial importancia a las aptitudesmviles que pueden ser aplicadas en varios empleos estrechamente relacionados y a lautilizacin de los vnculos entre la economa del sector formal y del informal como unconducto para transmitir conocimientos y capacidades tcnicas entre los distintos seg-mentos de la economa y de la sociedad.Desgraciadamente, las polticas y los programas de formacin y de desarrollo delos recursos humanos tienden a prestar slo una escasa atencin a la economa delsector informal, a pesar del porcentaje que representa en el empleo total 15. Por consi-guiente, persisten las desigualdades en cuanto al acceso a la formacin y al desarrollode las calificaciones. Adems, los rpidos cambios tecnolgicos y la ampliacin de labrecha digital da como resultado una mano de obra informal cada vez ms marginada.Al mismo tiempo, los propios trabajadores del sector informal quizs no vean la nece-sidad de una formacin; el microcrdito es a menudo mucho ms solicitado 16. Lascausas de este desajuste entre la demanda de formacin y la necesidad de formacin enla economa informal deberan examinarse; esas causas podran estar relacionadas conlos costos, el pesado volumen de trabajo, especialmente para las mujeres, la falta deeducacin bsica (lo cual quizs explique la falta de concienciacin), la falta de perti-nencia de los servicios de formacin existentes, dificultades de transporte debido a ladistancia de los servicios de formacin, etc. Cuando la formacin est a disposicin delos trabajadores del sector informal, sta quizs no lleve a una mejora en materia de14 OIT: Conclusiones sobre la formacin y el desarrollo de los recursos humanos, op. cit., prrafo 7.15 Estas fueron las conclusiones alcanzadas, por ejemplo, respecto a tres pases de Africa Oriental porH. C. Haan: Training for work in the informal sector: Evidence from Kenya, Tanzania and Uganda (Gine-bra, OIT, 2001).16 Esto fue confirmado en un reciente estudio de la OIT en Mongolia; vase E. Morris: The informalsector in Mongolia: profiles, needs, and strategies (Bangkok, OIT, 2001).Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 115empleo debido a que, en muchos casos, sta perpeta las deficiencias de capacitacin,las tecnologas obsoletas, las actividades tradicionales y habitualmente mal remunera-das y los empleos estereotipados. Esto es particularmente cierto en el caso de las mu-jeres pobres, que raramente tienen acceso a aquellos conocimientos que proporcionanun trabajo decente 17.Para impartir una formacin que sea til para la economa informal es fundamen-tal determinar cuidadosamente qu tipo de aptitudes son corrientemente utilizadas enlas microempresas interesadas, cmo las personas que trabajan all han adquirido esasaptitudes y qu fallo, si existe alguno, hay en esas circunstancias con los conocimien-tos o con la forma en que han sido adquiridos. Si bien la mejora o la actualizacin delas tecnologas utilizadas en el sector informal de la economa debera ser claramenteun objetivo clave de cualquier enfoque en materia de formacin a fin de permitirque los trabajadores pobres puedan salir de su situacin desfavorable , es importanteque se tengan en cuenta la ingeniosidad y capacidad a menudo impresionante parainnovar e improvisar que existe en la economa informal. Esa ingeniosidad es el resul-tado de aos de aprendizaje para sobrevivir en un entorno hostil. As pues, cualquieraque sea el enfoque que se siga, es importante que la formacin para el sector informalde la economa no coarte estas cualidades de los trabajadores del sector informal. Asi-mismo, las ventajas de las formas de aprendizaje relativamente inexploradas deberanser reconocidas y protegidas para que no sean sustituidas por sistemas de formacinque de hecho quizs sean menos eficaces 18. Al evaluar las necesidades en materia deformacin deberan tenerse en cuenta no slo las oportunidades, sino tambin las ne-cesidades de los trabajadores y de las empresas del sector informal y su potencial pararecibir esa formacin: su buena disposicin, su disponibilidad y las aptitudes bsicasque ya tienen.Brindar servicios de formacin para las personas que integranel sector informal de la economaRecomendar que se imparta formacin donde sta ha de impulsar un cambio esuna cosa, suministrar esa formacin es otra. Varios actores imparten formacin paradistintos subconjuntos del sector informal de la economa. Los sistemas de formacininstitucionalizada (incluidos los centros pblicos y privados de formacin profesional,los colegios tcnicos, el aprendizaje en empresas oficiales, etc.) se ocupan principal-mente de las necesidades en materia de aptitudes de los mercados de trabajo formalasalariado, y estn principalmente vinculados con empresas formales, a menudo me-dianas o grandes, concentradas en zonas urbanas, y ofrecen esa formacin en centrosde formacin institucionalizada. Para atender a aquellos que constituyen el sector in-formal de la economa, los establecimientos de formacin institucionalizada quizsnecesiten exigir requisitos de ingreso menos estrictos y adoptar mtodos de formacin17 Para un examen detallado sobre cuestiones de gnero en materia de formacin vase, por ejemplo,OIT: Modular package on gender, poverty and employment (Ginebra, OIT 2000). Vase tambinV. Guzmn y M. Irigoin: Mdulos de formacin para la empleabilidad y ciudadana (Montevideo,CINTERFOR, OIT, 2000).18 F. Fluitman: Training and work in the informal sector: Issues and good practice, en A. S. Oberaly G. K. Chadha (directores de la publicacin): Job Creation in urban informal sector in India: Issues andpolicy options (Nueva Delhi, OIT/SAAT, 2001), pg. 431.El trabajo decente y la economa informal116ms flexibles, por ejemplo, acercando ms la formacin a las realidades del lugar detrabajo.El principal sistema de formacin no institucionalizada en las microempresas y lasempresas pequeas es el aprendizaje tradicional, el cual es a menudo valorado por losempresarios del sector informal como la experiencia de aprendizaje ms til 19. Estaformacin tiene beneficios directos ya que los aprendices o se quedan como mano deobra calificada en los talleres o bien crean sus propias empresas. Aunque Kenya dispo-ne de un sistema de formacin institucionalizada relativamente bien desarrollado,siempre ha habido ms aprendices en el sector informal que en el sector formal 20. Noobstante, aunque el sistema de aprendizaje no institucionalizado ha demostrado seruna institucin eficaz para la transferencia de conocimientos prcticos, tropieza congraves problemas y hay mucho que mejorar. Algunos pases han tomado medidas parareforzar los puntos fuertes del sistema de aprendizaje y al mismo tiempo tratar sus pun-tos dbiles, entre ellos, adaptarlo mejor a los desafos de la economa globalizada 21.Entre estas medidas figuran un apoyo a las personas que imparten esos conocimientosprcticos (normalmente microempresarios del sector informal) facilitndoles materiale instrumentos de formacin mejorados; formacin para los instructores o los artesa-nos con experiencia para mejorar sus conocimientos y ensearles nuevas tecnologas;y formacin complementaria para los aprendices en los aspectos tericos del comer-cio, la capacidad de organizacin y la seguridad y salud profesionales.Adems del aprendizaje que se imparte en un contexto no institucionalizado, elgobierno, el sector privado y las ONG tambin llevan a cabo actividades de formacin.Algunas de esas actividades revisten normalmente la forma de servicios de divulga-cin, formacin profesional para operadores del sector informal patrocinada por elgobierno, programas de desarrollo de la iniciativa empresarial y de vinculacin de laformacin con la produccin 22. El establecimiento de servicios de divulgacin para lasmicroempresas o de servicios consultivos para pequeas empresas que se ocupen demanera integrada de las necesidades en materia de formacin puede ser importante. Amenudo es muy eficaz vincular la formacin con otros servicios de apoyo, no sloservicios de asesoramiento para las empresas y microcrditos, sino tambin serviciossociales e informacin sobre nuevas tecnologas. De hecho, en los casos en que laformacin no ha tenido una incidencia sobre los ingresos laborales bajos o sobre lacapacidad de los operadores del sector informal para integrarse en el sector formal dela economa, esto se ha debido principalmente a actitudes burocrticas que tratan a19 S. Birks, F. Fluitman, X. Oudin y C. Sinclair: Skills acquisition in micro-enterprises: Evidencefrom West Africa (Pars, OCDE, 1994), pg. 56.20 S. McGrath y colaboradores: Education and training for the informal sector, Informe principal(Londres, Overseas Development Administration, 1995), pg. 68.21 Pueden encontrarse ejemplos de este enfoque en Africa Occidental, donde el sistema de aprendiza-je est muy extendido. Vase, por ejemplo, G. Barthlmy: Rflexions sur une exprience delapprentissage dual au Mali et au Burkina Faso mene par Swisscontact, http://www.workandskills.ch/downloads/Barthelemy.pdf.22 Vase el captulo 7, La formacin y el mercado de trabajo: sus efectos en la empleabilidad delsector no estructurado y de los trabajadores vulnerables, en OIT: Informe sobre el empleo en el mundo1998-1999: Empleabilidad y mundializacin Papel fundamental de la formacin (Ginebra, 1998), pgs. 179-196.Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 117los participantes como seres inferiores, y sobre todo porque se considera que la forma-cin es una intervencin nica, que no necesita complemento alguno. Las limitacionesen materia de calificaciones no son sino uno de los mltiples problemas del sector noestructurado 23.Como un 75 por ciento de los pobres de los pases en desarrollo viven en zonasrurales y se dedican a actividades que en gran parte se sitan fuera del sector formal dela economa, es evidentemente crucial concentrarse en la forma de aumentar su pro-ductividad. Por consiguiente, es sumamente importante una formacin adecuada a lasrealidades y necesidades de los trabajadores rurales. Debido a la mecanizacin y a losrpidos avances tecnolgicos, son cada vez menos las personas que pueden encontrarempleos remuneradores en la agricultura. Estos necesitan una formacin y una serie deotras formas de apoyo para las actividades rurales productivas no agrcolas; de otromodo emigrarn a zonas urbanas y agravarn los problemas de la economa informalurbana. En el recuadro 6.2 figura un ejemplo til de formacin centrada en las zonasrurales y en las mujeres jvenes. Dar acceso al desarrollo de las calificaciones es unmedio importante para fomentar la igualdad entre los gneros. A menos que las inicia-tivas en materia de desarrollo de las calificaciones tengan explcitamente en cuenta unprograma definido para conseguir la igualdad de los gneros, existe un peligro real deque stas puedan contribuir a acentuar las diferencias de gnero ms que a promover laigualdad.Otro ejemplo de un sistema de formacin que podra adaptarse a las necesidadesde los trabajadores rurales del sector informal es el programa comunitario de forma-cin para la creacin de empleos independientes y de ingresos que promueve un enfo-que para una zona y un grupo especficos destinado a utilizar las oportunidades y losrecursos locales disponibles. En Jamaica, por ejemplo, la formacin preparada para lacomunidad financiada por HEART Trust/National Training Agency (NTA) combinala formacin profesional con el desarrollo de la capacidad empresarial, la gestin deempresa y el desarrollo comunitario. La metodologa se basa en la premisa de que lageneracin de ingresos no es el resultado nicamente de la formacin, sino tambin dela estimulacin de todos los factores de produccin dentro y fuera de una comu-nidad 24.La financiacin de la formacin sobre una base sostenible para los trabajadoresdel sector informal es un escollo importante. El gobierno debe asumir siempre la res-ponsabilidad primordial de invertir en educacin bsica y formacin inicial, as comoen otros tipos de formacin. Debe tambin compartir la mayor responsabilidad en lasinversiones destinadas a grupos especficos con objeto de luchar contra la exclusinsocial o la discriminacin. La responsabilidad de adquirir conocimientos no puederecaer nicamente sobre cada trabajador. Por supuesto, en la medida de lo posible, losusuarios finales deberan compartir el costo de la formacin. Sin embargo, si los traba-jadores del sector informal tienen que compartir el costo de la formacin, deberanexistir ventajas financieras claras para ellos. Pero incluso si stos comparten dichoscostos, es probable que sus contribuciones no sean adecuadas. Por consiguiente, esnecesario encontrar otras fuentes de financiacin. En la regin Emilia Romana de Ita-23 OIT: Informe sobre el empleo en el mundo, 1998-1999, op. cit., pg. 195.24 A. M. Miller-Stennett: Informal sector training in Jamaica: An assessment, informe para la OIT nopublicado (mayo de 2001).El trabajo decente y la economa informal118lia, por ejemplo, los diversos interesados locales (gobierno local, empresas, inter-locutores sociales e instituciones de formacin) participan conjuntamente en la finan-ciacin y ejecucin de los programas de formacin.Recuadro 6.2. Formacin para los trabajadores independientes:el CMES en BangladeshEl Centre for Mass Education in Science (CMES), una ONG fundada en1978 en Bangladesh, utiliza un programa de formacin flexible que haceque la formacin sea una fuerza complementaria para el desarrollo decompetencias que conducen a una generacin de ingresos inmediata. Elprograma est concebido para los adolescentes y los jvenes que slopueden permitirse una instruccin si aprenden mientras generan ingre-sos. Actualmente hasta unos 20.000 estudiantes se benefician de ese pro-grama en 17 zonas rurales de Bangladesh. Se ha elaborado un programaespecfico para incrementar la autonoma de la mujer, el programa paralas adolescentes, a fin de ayudarles a liberarse de la discriminacin y delos estereotipos y a participar activamente en la economa en trabajos ca-lificados ms estimulantes.Uno de los aspectos clave del programa lo constituyen las investiga-ciones minuciosas de la situacin econmica y tecnolgica actual, espe-cialmente en el sector informal de la economa y su interfaz con laeconoma formal. El Centro define y experimenta actividades de genera-cin de ingresos a pequea escala que no se han ensayado antes en lasaldeas, pero para las cuales haba una demanda latente mientras stas seextendan en las ciudades y los pueblos. En el contexto de estas activida-des, los estudiantes aprendan la teora y la prctica de un tema. La inver-sin inicial procede del Centro, que asume tambin los riesgos. Pero enmuchos casos esas actividades ulteriormente se vuelven rentables. Algu-nos de los estudiantes graduados incluso inician negocios por su cuentaen esos oficios, que incluyen desde la fabricacin de jabn o la fabricacinde velas y la carpintera hasta la explotacin de granjas avcolas cientficasa pequea escala y abonos biolgicos, electrificacin solar y uso de orde-nadores.Durante la formacin se ponen de relieve el empleo independiente, ascomo el empleo existente en las empresas vecinas. Para el trabajo inde-pendiente se recurra plenamente a las instituciones de microcrditos delos pueblos de Bangladesh. No obstante, el Centro mismo dispone de supropio sistema de microcrdito, el cual no es nada convencional en el sen-tido de que empez a dar microcrditos a personas jvenes y en particulara muchachas solteras, a las que los otros proveedores de microcrditos noconcedan crdito. El xito del CMES en esta esfera ha demostrado queesta renuencia era un error. El Centro trata tambin de vincular elmicrocrdito con actividades de sustento nuevas y no estereotipadas.Fuente: M. Ibrahim: Institutional implications in the knowledge-skills linkages within thepeoples economy: The Bangladesh perspective, documento para la International Conferenceon Linking Work, Skills and Knowledge: Learning for Survival and Growth (Conferencia Inter-nacional sobre la creacin de vnculos entre el trabajo, las competencias y el conocimiento:aprendizaje para la subsistencia y el crecimiento), 10-12 de septiembre de 2001, Interlaken,Suiza, http://www.workandskills.ch/downloads/ibrahim.pdf.Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 119Para aumentar la empleabilidad y la adaptabilidad de los trabajadores, es impor-tante que se reconozcan sus conocimientos individuales. Muchas mujeres y hombreshan adquirido conocimientos a partir de una amplia gama de fuentes no tradicionales,particularmente en el sector informal de la economa, pero stas no son muy reconoci-das. Para facilitar la integracin del sector informal en la economa formal es suma-mente importante que estas calificaciones y experiencias adquiridas en el trabajo, enlas actividades cotidianas o a travs de formacin institucionalizada sean valoradas,reconocidas y certificadas. El desarrollo de un marco nacional de calificaciones es, porconsiguiente, un objetivo deseable. La OIT est elaborando una base de datos sobreprcticas ptimas en el desarrollo de un marco nacional de calificaciones. Francia fueuno de los primeros pases que promulg una ley que autoriza a los hombres y a lasmujeres a que sus conocimientos y experiencias sean evaluados, independientementede la forma en que esos conocimientos han sido adquiridos. Pases tales como Austra-lia, Sudfrica y Reino Unido han desarrollado tambin mecanismos de evaluacinpara reconocer la instruccin previa.Es preciso poner de relieve la funcin de los interlocutores sociales. Estos debe-ran fortalecer el dilogo social sobre la formacin y educacin y concertar asociacio-nes entre ellas o con los gobiernos para invertir en la formacin, planificarla y llevarlaa cabo 25.CREACIN DE EMPLEOS DE CALIDADMEDIANTE EL DESARROLLO DE LAS EMPRESASEl Programa Global de Empleo define el desarrollo de la iniciativa empresarial, lacreacin de empresas, su innovacin y su expansin como esenciales para el xito delas polticas de empleo. El Programa subraya la importancia de evaluar los incentivosy los frenos que pueden engendrar las polticas, sin proponrselo acaso, para lasmicroempresas y las empresas pequeas. Identifica tambin las trabas que coartan eldesarrollo y el crecimiento de empresas pequeas y medianas eficaces y competitivas,trabas que implican una amplia franja de campos polticos, en particular los deriva-dos de un acceso difcil al crdito y a otros mercados financieros, un bajo nivel de lascalificaciones tcnicas y de gestin, un acceso insuficiente a los mercados, unos trmi-tes administrativos inapropiados o engorrosos, como los de registro y autorizacin, yunas discriminaciones que restrinjan el acceso a las oportunidades de compra privaday pblica 26. Al mismo tiempo, el Programa seala que a travs de un empleo decalidad, una mejora de la salud y de la seguridad en el trabajo y un acceso a serviciossociales bsicos mediante la adopcin de estrategias de niveles ptimos (highroad) las empresas podrn mejorar la productividad y obtener acceso a nuevosmercados, y entrar as en el sector oficial de la economa. Esto significa, por supues-to, que los trabajadores de estas empresas se beneficiarn tambin directamente entrminos de proteccin, y de trabajo formal y decente.La Recomendacin sobre la creacin de empleos en las pequeas y medianas em-presas, 1998 (nm. 189), ofrece una base importante para los tipos de medidas quepodran adoptarse. La Recomendacin se aplica a las microempresas y a las econo-25 OIT: Conclusiones sobre la formacin y el desarrollo de los recursos humanos, op. cit., prrafo 9.26 OIT: Programa Global de Empleo: Documento de trabajo, op. cit., pg. 31.El trabajo decente y la economa informal120mas tanto del sector informal como del sector formal. Se concentra en la mejora de laproductividad y la calidad del empleo, y prev tambin un marco para la legislacinnacional y cambios de los sistemas regulatorios nacionales designados a pasar de unrgimen ejecutorio y normativo a un rgimen que fomente y facilite la formacin y elcrecimiento de las microempresas, y de las empresas pequeas y medianas. Para fo-mentar la iniciativa empresarial, la innovacin y la creatividad con objeto de que lasempresas, independientemente de su pequeo tamao o de su ubicacin, puedan crearempleos productivos, sostenibles y de calidad, la Recomendacin nm. 189 hace hin-capi en la creacin de una poltica y de un marco jurdico propicios; el desarrollo deuna cultura de la empresa; el desarrollo de una infraestructura de servicios eficaz; y larepresentacin y organizacin de los microempresarios y los pequeos empresarios.Una poltica y un marco jurdico y normativo propiciosLa importancia de una poltica propicia, y de un marco jurdico y regulatorio, sesubraya tambin en los captulos II y III. En muchos pases se ha intentado crear unentorno favorable para el desarrollo del sector privado, pero estos esfuerzos a menudohan favorecido a las grandes empresas con gran densidad de capital, y algunas veceshan ido en detrimento de las microempresas que tienen ms densidad de mano de obra.En algunos pases se han establecido polticas y programas especficos para el desarro-llo de las pequeas y medianas empresas. En efecto, los gobiernos crean cada vez msministerios o departamentos para facilitar el desarrollo de las pequeas empresas, peroa menudo definen como pequeas empresas a unidades de produccin de dimensio-nes mucho mayores que las del sector informal de la economa.El marco regulatorio comercial debe tratar de reducir los costos de establecimien-to y de funcionamiento de las pequeas empresas (procedimientos de registro msfciles, y una tributacin justa y razonable) y de aumentar tambin los beneficios po-tenciales de un registro legal (acceso a compradores comerciales en el sector formal dela economa, mercados de crdito ms favorables, proteccin jurdica, obtencin dedivisas). Esto estimula la creacin de empresas y contribuye a integrar a las pequeasempresas en el sector formal de la economa. Los costos estn relacionados con losimpuestos y los trmites administrativos, y la investigacin disponible seala que es-tos ltimos son a menudo ms onerosos y costosos 27.Los requisitos jurdicos y administrativos tales como el registro y la licencia co-mercial pueden ser un obstculo para las microempresas y las empresas pequeas, enlas que los costos de transaccin o costos de trmites por trabajador son ms elevadosque en las grandes empresas. Cuando los costos de todas las formalidades administra-tivas son prohibitivos, la tendencia a cumplir esas formalidades suele ser ms baja.Para establecer una empresa en los pases de Amrica Latina se requieren entre 15 y27 Vanse, por ejemplo: H. de Soto: El otro sendero: la revolucin invisible en el Tercer Mundo(Nueva York, Harper y Row, 1989); S. Djankov, R. La Porta, F. Lpez-de-Silanes y A. Shleifer: Theregulation of entry, Harvard Institute of Economic Research, documento de debate nm. 1904(Cambridge, Massachusetts, Universidad de Harvard, 2000); A. Stone, B. Levy y R. Paredes: Publicinstitutions and private transactions: A comparative analysis of the legal and regulatory environment forbusiness transactions in Brazil and Chile, en L. Alston, T. Eggerston y D. North (directores de la publica-cin): Empirical studies in institutional change (Cambridge, Nueva York, Melbourne, CambridgeUniversity Press, 1996).Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 121525 das laborables y cuesta entre el 0,3 y e 160 por ciento de los beneficios anuales 28.En la Repblica Unida de Tanzana, un estudio de la OIT lleg a la conclusin de queuna empresa no puede ser viable si tiene que absorber todos los costos relacionadoscon la total observancia de la legislacin laboral 29. Un estudio ms reciente efectuadoen dos zonas rurales y en cuatro zonas urbanas de la Repblica Unida de Tanzanadescribe las medidas y los costos incurridos por ocho propietarios de diferentes tiposde microempresas, durante un perodo de cuatro meses, al tratar de cumplir los regla-mentos para legalizar sus empresas. Incluso despus de pagar cantidades excesivas degastos adicionales que se sumaron al pago que se requera oficialmente para el re-gistro y la obtencin de una licencia comercial, la mitad de ellas no pudieron legalizar-se 30. Si se reducen los requisitos regulatorios a un mnimo y se aplican despus demanera estricta, los costes de transaccin de las empresas y los costes administrativosde las autoridades disminuirn y al mismo tiempo aumentar su cumplimiento.La reduccin de los costes jurdicos, no jurdicos y administrativos contribuirtambin a compensar posibles efectos econmicos y sociales adversos de la legaliza-cin:Los diferentes estudios coinciden en que la legalizacin tendra un impacto inmediato ne-fasto en las actividades informales, sobre todo en el nmero de personas ocupadas (a nivelde empleo), la rentabilidad y el ahorro de los empresarios, debido a que bajaran sus ingre-sos netos. La situacin de semilegalidad y la flexibilidad de las condiciones de contratacinson dos factores importantes que permiten a las empresas del sector informal crear tantospuestos de trabajo de costo mdico. La legalizacin podra acarrear la desaparicin de ungran nmero de pequeas empresas o, por lo menos, una reduccin considerable de supersonal, al no poder soportar los nuevos gastos. El caso es que, para poder mantener elnivel de ingresos anterior, los empresarios se veran obligados a repercutir el costo de lalegalizacin sobre los precios, con la prdida consiguiente de clientela y la mengua de sunivel de actividad 31.La gobernabilidad y la funcin de los gobiernos nacionales y localesNo son slo los gobiernos nacionales los que deberan establecer y aplicar disposi-ciones regulatorias y jurdicas apropiadas para mejorar el atractivo y la viabilidad delespritu empresarial. Los gobiernos locales, los ayuntamientos o los municipios tienentambin una funcin primordial que desempear. Racionalizar y reducir los costos dela reglamentacin de las empresas no es suficiente: no basta con simplificar las medi-das administrativas. Es igualmente importante aumentar la eficacia y la eficiencia de laburocracia 32 (por ejemplo, ofreciendo un servicio de informacin simplificado donde28 V. Tokman (director de la publicacin): Beyond regulation: The informal economy in LatinAmerica (Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1992), pg. 9.29 C. Vargha: Study on international labour standards and micro-enterprises (Ginebra, OIT, 1992).Vase tambin la seccin sobre legislacin laboral y administracin laboral en el captulo III de este in-forme.30 OIT/ONUDI/PNUD: Roadmap study of the informal sector in Mainland Tanzania, proyecto deinforme (diciembre de 2001).31 C. Maldonado: Sector informal: Legalizacin o laissez-faire?, en Revista Internacional delTrabajo, vol. 114, nm. 6, 1995, pgs. 804-805.32 Ibd., pg. 794.El trabajo decente y la economa informal122las empresas puedan obtener un asesoramiento preciso y solicitar el registro y la licen-cia comercial, etc.; reducir el papeleo; ofrecer un horario de oficina conveniente);ofrecer servicios mejorados e informar a los operadores del sector informal acerca deesos servicios podra mejorar mucho el entorno, tanto en trminos de beneficios comode crecimiento. A menudo, los operadores del sector informal tienen que pagar no slolos costos directos sino tambin costos indirectos en forma de multas o soborno de losfuncionarios locales. El acoso, el soborno endmico y la extorsin practicada por losfuncionarios pblicos son a menudo citados como problemas con los que se enfrentanlos operadores del sector informal. Por consiguiente, tambin es importante mejorar latransparencia y la aplicacin coherente de las normas y reglamentos: la gobernabilidadforma parte de un entorno propicio. Esas medidas tambin pueden aumentar los ingre-sos municipales, mejorando as su capacidad para ofrecer la infraestructura y los servi-cios necesarios para las personas del sector informal de la economa.Un entorno propicio para el espritu empresarial y el crecimiento de las empresastambin tiene que abarcar una serie de polticas econmicas y sociales y la facilitacinde servicios de apoyo. Las empresas del sector informal necesitanla creacin de reglas de juego equitativas por lo que se refiere a la obtencin de crditos ycapitales de explotacin, as como de otros servicios que debera ofrecer toda economa demercado que funcione adecuadamente, y la creacin o la reforma de las instituciones nece-sarias para apoyar la economa empresarial [...] La legislacin por s sola no puede garan-tizar la eliminacin de los problemas que afectan a los propietarios de establecimientos quese dedican a actividades informales, tales como el acceso al crdito, a la tecnologa y losmercados, a la formacin y a los servicios gubernamentales, as como a la informacinsobre los mercados, etc. Este dilema afecta tambin de forma vital a algunos de los objeti-vos definidos por la OIT en cuanto a mejorar la remuneracin, las condiciones de trabajo,la proteccin social y la seguridad social, todo lo cual implica costos. Huelga decir que estoes tambin un problema para las empresas del sector formal de los pases en desarrollo, quea menudo son muy sensibles a los aumentos de los costos. Es necesario que los responsa-bles de las polticas y los gobiernos se den cuenta de que los costos injustificados queimplican las actividades comerciales reducen los beneficios de que podran disfrutar lostrabajadores, beneficios que contribuiran a mejorar sus niveles de vida [...] A menos quese tomen medidas para crear las condiciones en las cuales los trabajadores del sector infor-mal puedan beneficiarse, la simple legalizacin no es una solucin a los problemas de losempresarios ni de los trabajadores de la economa del sector informal 33.Los pases ms poblados del mundo, China e India, as como Sudfrica, ofrecenejemplos interesantes de esfuerzos para abordar el dilema de lograr niveles de empleo,de ingresos y de bienestar ms elevados en el sector informal de la economa, por unaparte, y la ampliacin de formas adecuadas de regulacin y de proteccin, por la otra.Como se seala en el captulo II, el Gobierno de China se interesa cada vez ms en elsector informal de la economa para ocuparse del problema de las reducciones masivasde personal de las empresas estatales y del elevado desempleo; en este sentido, la ciudadde Shangai ha sido pionera. En el recuadro 6.3 se describen los esfuerzos del gobiernomunicipal de Shangai; es interesante observar los esfuerzos para garantizar que los em-pleos del sector informal estn protegidos y puedan integrarse en el sector formal.33 S. de Silva: Informal economy: Issues and challenges, documento no publicado, 2001. En la sec-cin sobre reglamentos comerciales y empresariales que figura en el captulo III de este informe se subrayatambin que un entorno favorable para las microempresas beneficia directamente a los trabajadores delsector informal y que la reforma de la legislacin laboral tiene que ir acompaada de una revisin de losreglamentos comerciales.Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 123Una cultura empresarial para empleos decentes en el sector formalLa educacin y la formacin pueden ser importantes instrumentos para el desa-rrollo de la iniciativa empresarial, especialmente por lo que se refiere a ofrecer alos microempresarios y pequeos empresarios una formacin profesional combi-nada con actividades de capacitacin sobre tcnicas empresariales y de gestin.Para inculcar una cultura empresarial a los operadores de microempresas y de em-presas pequeas debe prestarse especial atencin a las campaas de sensibilizacinpara fomentar buenas relaciones laborales, la aplicacin de los contratos, los dere-chos de los trabajadores, mejores condiciones de trabajo, una productividad mselevada, una concienciacin ambiental y una mayor calidad de los bienes y losservicios. La cultura empresarial debera contribuir a que los microempresarios ylos empresarios de pequeas empresas reconozcan que un empleo de calidad con-lleva una mejora de los negocios. El desarrollo de una cultura empresarial es espe-cialmente importante en aquellos pases donde el contexto cultural no propicia lainiciativa empresarial y algunas veces es particularmente hostil a las empresa-rias o el cumplimiento de los reglamentos necesarios para el funcionamientoeficaz de las empresas dentro de su entorno, social y fsico, sobre todo en las zonasurbanas. Un sistema jurdico facilitado es ms eficaz cuando el sistema de valoreso la cultura de un pas refuerzan la aceptacin bsica, el respeto y la observancia dela ley y del imperio de la ley.Aunque se aliente a los microempresarios a tener una actitud ms positiva respectoa unos riesgos calculados y a considerar el fracaso de una empresa como una experien-cia enriquecedora, obviamente, tambin es necesario que se tenga en cuenta el impactode todo esto tanto para los empresarios como para los trabajadores. La experiencia hademostrado, especialmente en Africa y en el Asia Meridional, as como en algunospases en transicin, que slo un pequeo porcentaje de trabajadores del sector infor-mal de la economa estn en situacin de tomar las medidas necesarias para crear unaempresa oficialmente reconocida. Muchas de estas nuevas microempresas no sobrevi-ven ms all del primer ao y muchas ms fracasan durante el segundo ao. Los em-presarios implicados en estas iniciativas se encuentran entonces en una situacin peorque antes, ya que sus proyectos empresariales han fracasado y probablemente se hanendeudado al tratar de financiar sus empresas. Deberan preverse servicios de apoyoapropiados para asesorar a los nuevos microempresarios y empresarios de pequeasempresas para evitar esos fracasos, as como para reorientar a estos operadores delsector informal hacia otras actividades ms rentables.Estructuras de apoyo y servicios destinados a la microempresaPara poder sobrevivir en los mercados cada vez ms competitivos y efectuar latransicin hacia el sector formal de la economa es preciso que las microempresassean innovadoras, que se adapten a las necesidades cambiantes de los clientes yque aumenten su productividad, y para hacer esto de manera eficaz y efectiva pre-cisan a menudo apoyo. Los servicios de apoyo a las empresas que pueden ayudarde manera significativa al establecimiento y la operacin de una microempresa sonel crdito, la formacin, la informacin sobre mercados y el apoyo para lacomercializacin, la tecnologa, las incubadoras de empresas, el fomento de vncu-los entre empresas y entre sectores, incluida la subcontratacin y los servicios deEl trabajo decente y la economa informal124Recuadro 6.3. Fomento del empleo informal con proteccin social:gobierno municipal de ShangaiCon la intensificacin de la reforma de las empresas estatales desdemediados del decenio de 1990 en adelante, y los consiguientes recortesmasivos de personal, el Gobierno de China se ha interesado en la econo-ma informal como una solucin para el desempleo a gran escala. Desde elmes de septiembre de 1996, el gobierno municipal de Shangai aplica unprograma para fomentar el desarrollo del sector informal, oficialmentesancionado mediante reglamentos titulado Ideas para alentar a los traba-jadores despedidos a buscar empleo en pequeas unidades econmicas.Como estas unidades informales no estn registradas en la Oficina de In-dustria y Comercio, no tienen condicin jurdica como unidades econmi-cas en la economa formal.El gobierno municipal ha definido 15 tipos de actividades informales:reparacin y mantenimiento de equipo domstico; reparacin y manteni-miento de artculos para el hogar; reparacin y renovacin de casas; cos-tura, lavado de ropa y peluquera; ayuda domstica y cuidados; repartoexprs; comida rpida y alimentos precocinados; limpieza y mantenimien-to; provisin de unidades de trabajo con mano de obra; carga y descargade mercancas; alquiler de equipo y de herramientas; reciclaje de dese-chos y de objetos viejos; talleres de artesana; actividades culturales co-munitarias y de ocio; y mano de obra para obras pblicas. Existen dostipos de pequeas unidades econmicas informales: las de trabajo inde-pendiente, creadas voluntariamente por trabajadores despedidos ydesempleados que aportan ellos mismos el capital, administran las em-presas y asumen la responsabilidad de las ganancias y de las prdidas; ylas unidades econmicas de obras pblicas que reciben subsidios del go-bierno local para la limpieza de las calles, la seguridad, la conservacin delos espacios verdes y la limpieza y mantenimiento de las instalacionespblicas. El gobierno municipal ha establecido rganos especiales del ser-vicio del empleo en los mbitos de la ciudad, del distrito, del condado, delos comits de barrio y de la ciudad para ayudar a las organizaciones detrabajadores del sector informal a: desenvolverse en los diversos procedi-mientos administrativos, tales como los exigidos por la Oficina de Indus-tria y Comercio y el servicio de impuestos; prestar asistencia tambin a lostrabajadores independientes en forma de asesoramiento tcnico, porejemplo, para el desarrollo de un plan de negocios; actuar asimismo comofiadores para la obtencin de prstamos bancarios; y organizar activida-des de formacin. Ofrecen tambin subvenciones especiales para los tra-bajadores que se encuentran en graves dificultades, incluidas las degastos de subsistencia, atencin mdica y prestaciones para comple-mentar los salarios. El gobierno municipal ha promulgado tambin medi-das y polticas especiales de proteccin para fomentar las unidadeseconmicas informales, entre las cuales figuran: La inclusin en el sistema de seguro social bsico de la ciudad. Laspersonas que trabajan en el sector informal pagan cotizaciones indivi-duales a ese sistema, que son un 14,5 por ciento ms bajas que las quepagan los trabajadores del sector formal de la economa y que utilizan(Contina en la pgina siguiente.)Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 125orientacin, etc.34 Como el crdito y la formacin son generalmente los servicios msimportantes, stos se abordan en secciones especficas de este captulo.Una forma de mejorar la sostenibilidad de las empresas del sector informal podraconsistir en integrarlas en estructuras cooperativas en las cuales la obtencin conjuntade insumos, servicios de crdito y de comercializacin puede ser organizada sin com-prometer la autonoma de cada empresario individual. Esas cooperativas pueden serregistradas como personas jurdicas, lo cual es una medida importante con miras a laformalizacin (vase tambin la seccin sobre la funcin de las cooperativas en elcaptulo V).El enfoque utilizado durante los decenios de 1970 y de 1980 para ofrecer serviciosde apoyo a las microempresas consista en organizar actividades de generacin deingresos (en particular cuando los grupos beneficiarios eran las mujeres pobres). Sinembargo, muchos de esos programas tendan a implicar a los beneficiarios en activida-des que no eran sostenibles. Ms recientemente se ha demostrado un inters crecienteen la provisin de una serie de servicios de desarrollo comercial a las microempresas,basndose lo ms posible en las capacidades del sector privado para ofrecer serviciosrentables y fomentar la competitividad entre los proveedores de servicios a fin degarantizar la calidad de los mismos. La justificacin de este enfoque se basa en launa contribucin de base inferior a la del salario mnimo anual medioen Shangai. Oportunidades de formacin para los empleadores y los trabajadoresdel sector informal que comprenden la creacin de empresas, forma-cin comercial bsica y conocimientos tcnicos. Los trabajadores delsector informal pueden asistir a un curso de formacin gratuito al ao. Exoneracin de impuestos locales durante un perodo de tres aos,incluidos los impuestos comerciales, los impuestos sobre la renta yotros impuestos locales. Tambin estn exentos durante tres aos detoda contribucin en materia de seguro social no reglamentario rela-cionado con las pensiones, la asistencia mdica y el desempleo. El Fondo de la Ciudad para el Fomento del Empleo abona el 50 porciento del seguro de riesgo y acta tambin como fiador para la obten-cin de crditos bancarios. Una agencia de servicios de trabajos pblicos comunitarios facilitaempleo bsico a las personas con dificultades para obtener empleo,tales como las personas con discapacidades. El Proyecto 4050, destinado a las mujeres de ms de 40 aos y loshombres de ms de 50 aos que tienen problemas para encontrar unnuevo empleo debido a la discriminacin por su edad, que estimula agrupos de cinco personas a crear una empresa conjunta.Fuente: J. Howell: Good practice study in Shanghai on employment services for the informalsector, informe preparado para la OIT.34 Sin embargo, como se seala en muchos estudios, la gran mayora de los microempresarios nocuentan con ningn servicio de apoyo.El trabajo decente y la economa informal126constatacin de que el sector privado a menudo ya ofrece esos servicios en muchospases.La OIT ha desempeado una funcin importante, en cooperacin con el BancoMundial y otros organismos donantes, en el desarrollo de principios orientadores paralos servicios de desarrollo comercial encaminados a crear el marco institucional nece-sario dentro de los pases a fin de fomentar la iniciativa empresarial y apoyar el desa-rrollo de pequeas empresas 35. El objetivo es fortalecer la capacidad de lasorganizaciones intermediarias privadas 36, incluidas las empresas, para ofrecer servi-cios de calidad de manera profesional y sostenible. El Programa SIPROMICRO des-crito en el recuadro 6.4 es un ejemplo interesante.No obstante, la mayora de los programas que ofrecen servicios de apoyo a laspequeas empresas se orientan hacia las empresas pequeas y medianas ms que hacialas microempresas y, como resultado de ello, quizs terminen marginando ms queayudando a la gran mayora de empresarios del sector informal. Estos programas deapoyo tienden a privilegiar a los ms prsperos y a desatender a los otros. En especial,los microempresarios a domicilio casi siempre mujeres carecen de visibilidad yson ignorados por esos programas. Tras desatarse la crisis financiera asitica de 1997,ste fue el enfoque inicial adoptado por el Gobierno de Tailandia al tratar derevigorizar la economa fomentando las pequeas y medianas empresas. Muchos delos mecanismos de apoyo fueron facilitados a travs de los canales de apoyo existen-tes, aquellos que servan a las empresas ms grandes y ms oficiales. La OIT invoc enTailandia la necesidad de reconocer la funcin que las microempresas desempean enla creacin de empleo y de riqueza y finalmente se dio prominencia a esas empresasen el plan general del Gobierno.Dada la creciente importancia del papel de la mujer en la economa informal, de-beran tomarse medidas especficas destinadas a apoyar a las mujeres que son o quedesean convertirse en empresarias. Esas medidas incluyen el acceso a la formacin enconocimientos comerciales bsicos y oportunidades de mercado en sectores no tradi-cionales y la prestacin de ayuda para superar las limitaciones especficas en esferastales como el acceso al crdito y a la tecnologa de la informacin y de la comunica-cin (TIC). Teniendo en cuenta las otras limitaciones que figuran en el recuadro 6.1supra, deberan tambin realizarse esfuerzos para fomentar las redes colectivas y lasasociaciones de mujeres empresarias y aumentar su visibilidad dentro de sus propiascomunidades como modelos y como mentoras.La Recomendacin nm. 189 aboga tambin por medidas especiales e incentivosdestinados especialmente a los grupos desfavorecidos, incluyendo no slo a las mujeres,sino tambin a las personas desempleadas durante largo tiempo, las personas afectadaspor ajustes estructurales o prcticas restrictivas y discriminatorias, las personasdiscapacitadas, el personal militar desmovilizado, los jvenes, incluidos los diplomados,los trabajadores de ms edad, las minoras tnicas y los pueblos indgenas y tribales, esdecir, las personas que ms probablemente forman parte del sector informal.35 Committee of Donor Agencies for Small Enterprise Development: Business development servicesfor small enterprises: Guiding principles for donor intervention, edicin de 2001 (Washington, D.C., Ban-co Mundial, 2001).36 Segn las condiciones locales y las ventajas comparativas, los proveedores de servicios pueden serlas organizaciones de empleadores y de trabajadores, los institutos de formacin, las ONG, las cmaras decomercio, las empresas privadas y, algunas veces, las organizaciones semiprivadas o del sector pblico. Sefomentan las redes colectivas y la cooperacin entre los distintos interesados.Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 127Mejorar la calidad del empleo en las microempresas y en las pequeas empresasPara garantizar que las microempresas no slo creen ms empleos, sino, lo que esms importante, que esos empleos sean de mejor calidad, el reto que tienen que afron-tar este tipo de empresas es demostrar de qu forma pueden aumentar la productividady el acceso a nuevos mercados mediante empleos de calidad. Incluso en lasmicroempresas y en las pequeas empresas que actualmente operan en la economainformal, la introduccin de sencillas mejoras en las condiciones de trabajo, en lagestin de los materiales y en la reduccin del volumen de desechos, la adopcin demedidas bsicas de seguridad y la mejora de la gestin de las relaciones humanaspueden generar rpidamente resultados tangibles en trminos de productividad y deutilidades, y ayudarlas a integrarse en la economa formal. No obstante, para alcanzareste objetivo es necesario que los empleadores y los trabajadores de la economa infor-mal estn convencidos de ello. En efecto, mejorar la calidad del empleo debe hacerseRecuadro 6.4. Utilizacin de la Web para apoyar a las microempresas yvincularlas al sector formal de la economa: SIPROMICROA travs del Proyecto PROMICRO se ofrece apoyo a las microempresasdel sector informal en seis pases de Amrica Central (Costa Rica, El Salva-dor, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam). Los objetivos de esteproyecto son: i) fortalecer las asociaciones de microempresas; ii) mejorarsu acceso a la informacin y divulgar enfoques innovadores para la pro-mocin de microempresas; y iii) mejorar los resultados de los proyectos yprogramas nacionales para las microempresas a travs de sus forosregionales.El Proyecto PROMICRO ha contribuido a fortalecer el ComitCoordinador de Empresarios de la Microempresa de la Regin Central deAmrica (COCEMI). Fundado en 1992, COCEMI es una organizacin no lu-crativa que representa y fomenta los intereses de sus afiliados nacionalesante organismos nacionales, regionales e internacionales a travs de susredes y grupos de presin. COCEMI es ahora un interlocutor reconocidoen la toma de decisiones de mbito nacional y regional relativas al desa-rrollo de la microempresa. COCEMI ofrece a sus afiliados una serie de ser-vicios para el desarrollo de las empresas.Como PROMICRO ha ampliado su alcance y las asociaciones demicroempresarios en la regin se han organizado mejor, el proyecto ha pro-seguido su objetivo prioritario de mejorar la divulgacin y el intercambio deinformacin entre sus socios: microempresas, instituciones de apoyo, aso-ciaciones locales, cmaras de comercio, municipalidades, ONG e institucio-nes de investigacin. Se ha establecido un sistema regional de informacinen Internet (http://www.sipromicro.com). El sitio SIPROMICRO ofrece unaamplia gama de informaciones que incluye importantes proyectos en cur-so, datos econmicos, servicios de asesoramiento, referencias bibliogrfi-cas y pginas interactivas sobre diversos temas. SIPROMICRO demuestraque los microempresarios del sector informal, a travs de sus asociacio-nes, pueden, al igual que sus contrapartes ms grandes del sector formal,aprovechar la tecnologa ms avanzada y las oportunidades de mercado.Fuente: OIT: Job creation programmes in the ILO, Consejo de Administracin, documentoGB.273/ESP/4/2, 273.a reunin, Ginebra, noviembre de 1998.El trabajo decente y la economa informal128de tal manera que estos actores no la consideren como una amenaza para su medio desubsistencia. Por ejemplo, segn unos estudios de la OIT, los trabajadores de lasmicroempresas en la India dan mucha ms importancia a la supervivencia de sus empre-sas que a la mejora de sus propias condiciones de trabajo. Para este fin, la OIT ha estadorecabando pruebas y hechos que demuestran que cuando hay empleos mejores, mejora laactividad econmica de las microempresas y de las pequeas empresas (vase el recua-dro 6.5 y la seccin relativa a la salud y seguridad en el trabajo en el captulo IV).Recuadro 6.5. La calidad del empleo es algo positivopara las microempresas y para las pequeas empresas En una pequea empresa de fabricacin de teteras en la RepblicaUnida de Tanzana la inversin de 100 dlares de los Estados Unidospara instalar ventiladores y agrandar las ventanas mejor las condicio-nes de trabajo hasta tal punto que la produccin diaria de teteras au-ment de 450 a 660 unidades. Los beneficios diarios aumentaron enms de 200 dlares. En Filipinas, Emmalyn Arvalo que posee un taller casero de fabri-cacin de calzado ha trabajado con esfuerzo durante aos en estetpico negocio familiar. A pesar de los esfuerzos de toda la familia, susmodestos ingresos apenas servan para cubrir las necesidades bsi-cas. En 1996, Emmalyn particip en el programa piloto de formacinde la OIT Mejore su ambiente de trabajo (Improve your WorkEnvironment (IWEB)), que est orientado a las microempresas. En elmarco de este programa, Emmalyn dio prioridad a la mejora de lascondiciones de trabajo mediante: i) la cooperacin y un mayor conoci-miento tcnico y humano de la empresa; ii) una mayor vigilancia delcontrol de calidad; iii) mejoras en el ambiente de trabajo; iv) la mejoraen las condiciones del taller y en el flujo de produccin, de manera queello revierta en una mayor seguridad de los trabajadores y en unaproduccin ms eficaz y menos contaminante; y v) la creacin de unregistro eficaz para supervisar los gastos y compras del taller. La pro-ductividad material aument en un 20 por ciento, y la empresa adqui-ri fuerza competitiva y comenz a crecer. Hari Krishna Sigdel vive en Nepal y tiene 22 aos de edad. Dej laescuela secundaria y comenz a trabajar en las fbricas. Trabaja en suactual empleo desde hace ms de cinco aos. La empresa particip enel programa piloto IWEB de la OIT y Sigdel ofreci las siguientes suge-rencias prcticas para mejorar las condiciones de trabajo en la empre-sa: i) aumentar la altura del suelo para evitar las molestias queocasionan las lluvias; ii) facilitar un aseo a los trabajadores para questos no tengan que caminar grandes distancias; iii) instalar ventilado-res y sistemas de renovacin del aire para que los empleados trabajenmejor en el verano; iv) ofrecer a los trabajadores suficiente agua parabeber; y v) ampliar el espacio de trabajo para mejorar el desarrollo delas operaciones de la produccin. El empleador acept cumplir concasi todas las recomendaciones que sugiri este trabajador.Fuente: OIT: Job quality: Its just good business (Centro Internacional de Formacin de la OIT,Turn), actualizado (2001).Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 129GARANTIZAR LOS DERECHOS DE PROPIEDADEn la Recomendacin nm. 189 se sealan las normas jurdicas relativas a losderechos de propiedad, que son las que determinan si los activos pueden convertirseen capital productivo mediante la venta, el alquiler, o bien si pueden ser utilizadoscomo garanta. La inexistencia de derechos de propiedad reconocidos por la ley, inclu-yendo los derechos de propiedad intelectual, implica que los empresarios potencialesno pueden utilizar, constituir, recombinar o intercambiar sus activos de la manera msproductiva posible para generar as un valor adicional. Por ejemplo, si los operadoresinformales dispusieran del ttulo de propiedad de sus tierras, no slo podran construiren ellas sino que adems podran ofrecerlas como garanta. Si no pueden transformarsus bienes en capital productivo lo cual convierte a la empresa en capital improduc-tivo , no podrn disponer de los medios necesarios para desarrollar su actividadempresarial, innovar y desarrollar o ampliar la empresa. Esto significa tambin queuna economa nacional no es capaz de aprovechar eficazmente el capital procedente delos activos disponibles en el pas.De Soto 37 expone un argumento muy convincente: si los activos y los recursosfinancieros y comerciales de los operadores informales se encuentran integrados en unmarco financiero y jurdico ordenado y coherente que permite registrar la propie-dad, as como otras informaciones pertinentes, de una manera normalizada, simple yrentable , los operadores informales podrn aprovechar esto para obtener capital y,de esa manera, generar una plusvala y ms puestos de trabajo (vase el recuadro 6.6).Las leyes tambin deben aplicarse de manera imparcial, coherente y rpida para garan-tizar la seguridad o la proteccin de los derechos de propiedad. A lo largo de la pasadadcada De Soto y la organizacin de investigacin que l mismo preside, el Institutopara la Libertad y la Democracia (ILD), han ayudado a muchos pases a regularizaro a inscribir en el registro las propiedades de los pobres. El enfoque de De Soto consis-te, primeramente, en hacer un inventario del sector no declarado o de aquellos activosque no se encuentran dentro del marco legal o reglamentario. El siguiente paso consis-te en examinar la visin que tienen de la tierra los pobres y los aspectos que ms lospueden afectar negativamente. Es importante dar la oportunidad a los pobres de queexpresen sus opiniones. Con frecuencia stos estn organizados de manera informal odisponen de varios tipos de estructuras de organizacin; a estas estructuras se les pue-de dar visibilidad, y pueden ser tema de examen en el debate poltico sobre la reformade las leyes. La siguiente fase consiste en reformar el ordenamiento jurdico: volver aregular, simplificar las normas y las leyes que rigen la economa formal (leyes engo-rrosas, o que ya no son pertinentes, y que contribuyen al desarrollo del proceso deinformalizacin), ofrecer incentivos (por ejemplo, la exoneracin temporal de impues-tos) para atraer a las actividades informales hacia el sistema formal, y trabajar conmiras a establecer ulteriormente un sistema unificado que incluya y beneficie a todoslos actores econmicos. Lo que se espera conseguir con ello es reducir el coste quesupone integrarse al sector formal mediante la simplificacin y la mayor eficacia delos trmites correspondientes , aumentar el acceso de los pobres a los servicios y a laproteccin y aumentar tambin de manera significativa los ingresos del Estado. Seramuy til disponer de ms informacin que indique en qu medida el costo de la mano37 H. de Soto: El misterio del capital: por qu el capitalismo triunfa en Occidente y fracasa en elresto del mundo? (Nueva York, Basic Books, 2000).El trabajo decente y la economa informal130de obra se tiene en cuenta en los clculos (por ejemplo, cunto aumentara el costo dela participacin en el sector formal si los empleadores respetasen las leyes del trabajoy ofrecieran proteccin social a los trabajadores del sector informal) y si los salarios yotras condiciones de empleo podran mejorarse mediante la reduccin de los costos delegalizacin de una empresa. En la economa informal, los costos de transaccin fcil-mente pueden ser ms elevados que los costos de la mano de obra, pero este aspectorequiere estudios adicionales.La reforma de las leyes relativas a la propiedad debera dedicar especial atencin alas desigualdades de gnero existentes en lo que se refiere a los derechos a disponer ya ejercer el control de la propiedad. En muchos pases en desarrollo en los que existe elttulo de propiedad, son los hombres quienes poseen y ejercen el control sobre la tierra.En varios pases, las mujeres ni siquiera pueden poseer el ttulo de propiedad de latierra. En Mozambique, por ejemplo, la National Farmers Union (NFU), una asocia-cin de alrededor de 430 cooperativas locales y grupos de agricultores, liderada poruna mujer del lugar, est presionando al Gobierno para que las mujeres de las zonasrurales puedan obtener las escrituras de propiedad de la tierra. A pesar de la resistenciaofrecida por la burocracia, dominada por los hombres, la NFU ha ayudado a alrededordel 95 por ciento de sus miembros a obtener una escritura de propiedad 38.Recuadro 6.6. La creacin de empleo garantizando los derechosde propiedadEn el Per, el Instituto para la Libertad y la Democracia (ILD), del que esPresidente Hernando de Soto, ha ayudado a aliviar el problema de los de-rechos de propiedad que tiene el rgimen de propiedad de su pas. Lasconsecuencias del aumento de las propiedades registradas se describen acontinuacin: Hemos logrado transferir ms de 276.000 empresas delsector informal al formal. Ello se logr modernizando el proceso y redu-ciendo las demoras y los trmites burocrticos de alrededor de 300 das amenos de un da para que los empresarios puedan registrar legalmentesus negocios. El peso del proceso recae ahora sobre la burocracia en vezde gravar a los propietarios de las empresas. Ahora que las empresas seencuentran incorporadas al sector formal, el Gobierno est recaudandocientos de millones de dlares ms que antes en impuestos. Y esas em-presas tambin estn empleando a un mayor nmero de personas. Eneste proceso se han creado ms de 500.000 nuevos empleos, porque laspersonas ahora son propietarias de negocios legales, pueden hacer publi-cidad y no se ven obligadas a pagar sobornos por proteccin.Fuente: Los derechos de propiedad: fundamento de los mercados, Economic ReformToday. Una entrevista con Hernando de Soto por el Centro Internacional para la EmpresaPrivada, http://www.cipe.org/ert/s19/sotoS19.php3, 20 de diciembre de 2001.38 Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo: Reunin de expertos en integra-cin de las cuestiones de gnero para promover las oportunidades. Nota de la Secretara de la UNCTAD,Junta de Comercio y Desarrollo, Comisin de la Empresa, la Facilitacin de la Actividad Empresarial y elDesarrollo, Ginebra, 14 a 16 de noviembre de 2001 (TD/B/COM.3/EM.14/2).Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 131La capacidad de las mujeres para convertirse en empresarias se ve con frecuenciaseriamente limitada ya que no pueden gozar de los derechos de propiedad. Esta situa-cin puede deberse bien a una manifiesta discriminacin de la legislacin estatal, queconsidera a las mujeres legalmente menores de edad y las somete durante toda su vidaa la autoridad de los padres, de los maridos, de los hermanos o de los hijos, o bien, yesto es lo ms corriente, a una situacin de desigualdad arraigada en el derecho con-suetudinario. De Soto anima a todas las parejas de hecho a que inscriban su matrimo-nio en el registro con el fin de garantizar que las mujeres dispongan de la garantajurdica de que sus bienes quedan regularizados.LA FINANCIACIN EN LA ECONOMA INFORMALLa constitucin de una empresa, por pequea que sea, requiere invariablementems dinero que el que los empresarios potenciales tienen al alcance de la mano. Amenudo, el acceso a la financiacin es, por s solo, el factor ms importante para lacreacin de una empresa, para mantenerla en funcionamiento y para conservar lospuestos de trabajo. Para los microempresarios de la economa informal, la necesidadde financiacin es una de sus principales prioridades. La cuestin no es si puedenobtener crditos, sino en qu condiciones y si dichas condiciones se encuentran alalcance de los microempresarios y empresarios potenciales. Pocas empresas informa-les son capaces de obtener crditos de los bancos puesto que no tienen garantasprendarias que ofrecer. Como resultado de ello, se ven obligadas a solicitar prstamosa fuentes de financiacin informales. Esto se refleja en el rpido crecimiento que hanregistrado en los ltimos aos las iniciativas de microfinanciacin dirigidas a las nece-sidades de aquellos que trabajan en las economas informales en vas de expansin.En el mercado financiero formal, los prstamos se basan en contratos entre presta-mistas y prestatarios. Los contratos se hacen por escrito y son admitidos en procesosjudiciales en caso de insolvencia del prestatario. Estas normas contractuales tienenfuerza ejecutiva con arreglo a la ley. Los bancos no slo son muy renuentes a correrriesgos, tambin estn motivados por la obtencin de beneficios, por lo que evitanhacer transacciones del tipo operaciones a pequea escala que conllevan eleva-dos costes administrativos.La financiacin en el mercado financiero informal funciona de otro modo. En laprctica, los mecanismos de financiacin informal han existido siempre. La mayorparte de los operadores de la economa informal utilizan la financiacin informal. Enla mayor parte del mundo en desarrollo podemos encontrar dos tipos: los acuerdosfinancieros informales con transacciones tarificadas y asociaciones de ahorro y crditorotatorio. En la primera categora, la operacin produce un beneficio neto para una delas partes; en la segunda, el beneficio se distribuye de manera equitativa entre laspartes contratantes participantes. En ambos casos se da por sentado que ambas partescontratantes se conocen muy bien y que por el hecho de ser allegados se puede pres-cindir de un contrato formal. Los acuerdos financieros informales con transaccionestarificadas son los que ofrecen, por ejemplo, los prestamistas, que habitualmente su-ministran un nico servicio financiero, como, por ejemplo, prstamos de emergencia,a menudo en condiciones de usura. Algunas personas viven de conceder prstamos,mientras que otras prestan dinero nicamente para complementar otras actividadeseconmicas, como la agricultura, el transporte o el comercio. En casos extremos, estaEl trabajo decente y la economa informal132prctica puede llevar a contratos interrelacionados e incluso a la servidumbre por deu-das 39.Las asociaciones de ahorro y crdito rotatorio o tontinas, como se las conoce enalgunos pases, agrupan hasta 200 personas que tienen algn vnculo en comn, lamisma parroquia, vecindario, grupo tnico, edad o actividad econmica. Se renenperidicamente para depositar una cantidad fija e igual de dinero en un fondo comn.Cada miembro tiene asignado un turno en el grupo que le da derecho a recurrir a lascontribuciones de los dems. Generalmente el dinero se utiliza para financiar bienesde consumo, ritos de paso o situaciones personales imprevistas. La gente se adhiere alas asociaciones de ahorro y crdito rotatorio para obtener servicios financieros, perotambin porque les da la sensacin de pertenecer a un grupo. Valoran el saber quepueden volver a su asociacin correspondiente si lo necesitan: una asociacin de aho-rro y crdito rotatorio es una muestra de que existe capital social. Las asociaciones deahorro y crdito rotatorio no siempre resultan adecuadas para financiar el desarrollo deempresas informales, dado que para obtener los fondos hay que seguir un orden estric-to o someterse a un sistema de subastas.La financiacin informal contina existiendo y prosperando, junto con las institu-ciones de microcrdito como el Grameen Bank de Bangladesh, el Bank Rakyat deIndonesia y la Small Enterprise Foundation de Sudfrica. Los planes de microcrditocopian las tcnicas de funcionamiento de la financiacin informal: prstamos sin ga-ranta, operaciones sencillas y rpidas, calificacin (graduacin) de los clientes y,por encima de todo, la utilizacin de una responsabilidad conjunta como sustituto de lagaranta prendaria. Lo que la financiacin informal y la microfinanciacin tienen encomn es que consideran el hogar y la empresa como una unidad y no suelen preocu-parse de cmo va a utilizarse el prstamo, ya sea para consumo, inversiones producti-vas o ahorro. Los planes de microfinanciacin se desarrollan en el mismo mercado quela financiacin informal. La competencia tiene efectos tanto positivos como negativos.Por ejemplo, las operaciones del Grameen Bank han reducido el tipo de inters queaplican los prestamistas tradicionales en reas donde nunca haba habido competencia.Por otro lado, las agresivas instituciones microfinancieras tambin inducen a algunosncleos familiares-empresariales a superar su capacidad de absorcin de deuda, lo quelleva al reciclaje de las deudas. Para los hogares esta prctica tiene un efecto neto: lospuede llevar a asumir una mayor carga de la deuda.En un principio, las instituciones microfinancieras consideraban la demanda depequeos prstamos como una necesidad que se daba sobre todo entre las personaspobres en el sector informal. Estos prstamos estaban destinados a permitir que lostrabajadores independientes efectuaran pequeas inversiones. El Grameen Bank yotras redes de instituciones microfinancieras operan en el supuesto de que, para losprstamos poco importantes, la capacidad de absorcin es mayor que la que atiendenlos prestamistas. El efecto secundario positivo de la microfinanciacin en esta estrate-gia es que estimula la competencia y, por ende, reduce los tipos de inters crediticiosque la gente pobre tiene que pagar.39 Las desastrosas consecuencias sociales de los mercados financieros locales monopolsticos y atra-sados que llevan a la servidumbre por deudas se estudian en OIT: Alto al trabajo forzoso. Informe globalcon arreglo al seguimiento de la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentalesen el trabajo, Informe I (B), Conferencia Internacional del Trabajo, 89. reunin, Ginebra, 2001.Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 133Todo el mundo sabe que los pobres ahorran ms, mucho ms, de lo que se hareconocido hasta ahora. De hecho, una de las caractersticas ms sorprendentes de laeconoma informal en todo el mundo es que ha sabido movilizar ahorros importantesentre sus propias filas. En la economa informal, la gente pobre ahorra por diversosmotivos, pero bsicamente porque necesita protegerse frente a los riesgos. A este res-pecto, en la economa informal, el ahorro es el vector fundamental para atenuar losriesgos y la graduacin de la corriente de ingresos. Se trata de una forma de seguro nocontractual. La fuerte propensin al ahorro en el sector informal queda patente por elhecho de que en la mayora de las instituciones microfinancieras basadas en los aho-rros, como las mutualidades de crdito, bancos de pueblo o cooperativas de ahorro ycrdito, el nmero de personas que hacen depsitos, en cualquier momento, es seisveces mayor que el nmero de personas que contrata prstamos 40.La financiacin tambin puede ser una poderosa herramienta para iniciar y fortale-cer la autoorganizacin en la economa informal. A menudo son las transaccionesmonetarias las que provocan la formacin de grupos de responsabilidad conjunta y desolidaridad, algunos de los cuales, con el tiempo, se convierten en organizaciones deautoayuda con mltiples objetivos. Las transacciones monetarias tambin provocan lacreacin de clubes de ahorro, sociedades funerarias y tontinas. La microfinancia-cin y los riesgos mancomunados generan capital social. No es de extraar que aque-llos que a menudo son discriminados, legal o culturalmente, en la economa informal,en especial las mujeres, recurren ms que otras personas a la creacin de organizacio-nes independientes econmicamente que cumplen ms que nada una funcin entrefinanciera y social.Tambin existen vnculos importantes entre microfinanciacin y microseguros 41.Los programas de microfinanciacin pueden aportan una contribucin regular a losregmenes de microseguro. Por otro lado, los regmenes de microseguro de salud pue-den aportar una mejor garanta para la liquidacin de prstamos, puesto que en caso deproblemas de salud graves, el prestatario recibe un tratamiento adecuado.A diferencia de los pases en desarrollo, donde la economa informal tiene unagran tradicin anterior a la apertura de sus economas al mercado global, las econo-mas en transicin se caracterizan por el hundimiento o, como mnimo, grave desarre-glo en el funcionamiento del sector bancario, sin una red de seguridad informal paraabsorber las perturbaciones econmicas y sociales. Cualquiera que intente crear unapequea empresa o ampliar una empresa existente est limitado en gran medida arecurrir ya sea a la autofinanciacin o a transacciones en el mercado negro. Aunquepueda parecer que en estos pases existe un gran nicho de mercado para las institucio-nes microfinancieras, su parte de mercado sigue siendo muy pequea 42.40 OIT; Banco Central de los Estados del Africa Occidental: Base de datos sobre las instituciones demicrocrdito de los pases de la Unin Monetaria del Africa Occidental (WAMU) (OIT, 1999).41 Vase tambin la seccin sobre microseguros del captulo IV.42 El programa microbancario aplicado por el Banco Europeo de Reconstruccin y Fomento (BERF)es probablemente la nica iniciativa que llega a ms del 5 por ciento de los trabajadores independientes ymicroempresas de la Federacin de Rusia y a algunos otros pases de Europa Oriental. La OIT est aplican-do un programa en los pases en transicin llamado Enterprise creation by the unemployed microfinancefor self-employment, que aborda las necesidades que tienen los trabajadores que han sido despedidos paracrear una empresa.El trabajo decente y la economa informal134Existen diferentes estrategias de promocin para garantizar una mejor divulgaciny funcionamiento de los mecanismos financieros en la economa informal. Difieren enel modo en que interpretan el dficit de recursos netos en la economa informal. Porejemplo, el Grameen Bank considera que es necesario hacer una inyeccin neta decapital, pues genera excedentes para los pobres. Pero los promotores de cooperativasfinancieras como las mutualidades de crdito piensan que lo que se necesita es unadistribucin ms eficaz de los recursos, un mayor acceso de los trabajadores pobres asistemas financieros descentralizados basados en sus miembros y una mejor gestin.A menudo, la microfinanciacin va de la mano del perfeccionamiento de las capa-citaciones tcnicas y de gestin del prestatario, para que pueda utilizar los recursos dela manera ms productiva posible. Por encima de todo, el rgimen de polticas y dereglamentacin desempea una funcin clave en facilitar y promover la aparicin deinstituciones microfinancieras, cooperativas financieras y otros proveedores de servi-cios, y en garantizar la estabilidad del sistema financiero.DESARROLLO ECONMICO LOCAL Y CREACIN DE EMPLEOS DE CALIDADPara crear empleos de calidad y duraderos es necesario, pero no suficiente, pro-porcionar formacin, desarrollar capacidades empresariales y ampliar el alcance de lasinstituciones sociales de financiacin. Tal y como se destaca en el captulo II, las pol-ticas de desarrollo econmico son esenciales, con inclusin de las polticas de desarro-llo econmico subregional que abordan explcitamente las cuestiones y restriccionesde la economa informal. Las polticas locales de desarrollo econmico (LED) puedenjugar un papel importante en este sentido. Son especialmente pertinentes para la eco-noma informal puesto que estn basadas en un proceso de dilogo participativo deabajo a arriba y en asociaciones pblicas-privadas. A travs de este proceso, todas laspartes interesadas en la economa local disean y aplican conjuntamente una estrategiade desarrollo que aprovecha el potencial local endgeno y la ventaja competitiva delrea 43 de que se trata. Las polticas locales de desarrollo econmico suelen centrarseen la creacin de puestos de trabajo a travs del desarrollo de microempresas y peque-as empresas, y de este modo ayudan a los trabajadores de la economa informal aorganizarse, a facilitar su acceso a la formacin para la adquisicin de competencias,servicios financieros y financiacin y a mejorar su entorno de vida y de trabajo. Laspolticas locales de desarrollo econmico tambin pueden estar vinculadas a planes demicroseguro por reas para los que se mueven en la economa informal 44.A menudo, las polticas locales de desarrollo econmico tienen como resultado lacreacin de oficinas locales de desarrollo econmico. En los ltimos diez aos, la OITha participado activamente en la promocin y creacin de este tipo de oficinas, entreotros lugares, en pases de Amrica Central, Africa Meridional y Europa Sudoriental.En estas actividades se ha prestado especial atencin a las necesidades de los trabaja-dores de la economa informal. Por ejemplo, una actividad impulsada por la OIT en43 Vase, por ejemplo: S. White y M. Gasser: Local Economic Development: A tool for supportinglocally owned and managed development processes that foster the global promotion of decent work, docu-mento de estudio (Ginebra, OIT, 2001).44 Vase la seccin Fomento del microseguro y de los sistemas locales del captulo IV.Satisfacer la demanda mundial de empleo decente 135Mozambique ha permitido dar formacin y organizar a empresarias de la economainformal para dedicarse a la apicultura y la produccin de aceite de girasol.Los trabajadores de la economa informal tambin pueden beneficiarse de obrasde infraestructura intensivas en empleos que utilizan el enfoque de la OIT de demos-trada eficacia basado en el desarrollo de infraestructuras. El Programa de InversionesIntensivas en el Empleo de la OIT (EIIP) tiene como meta generalizar los objetivos deempleo en la poltica de inversin pblica en infraestructura y construccin, y ha de-mostrado que es posible crear puestos de trabajo e introducir al mismo tiempo condi-ciones de trabajo decentes, principalmente sustituyendo la maquinaria importadaintensiva en capital por tcnicas y tecnologas locales intensivas en mano de obra. Elenfoque, orientado en un principio bsicamente a la construccin y el mantenimientode carreteras rurales, tambin se ha aplicado a la mejora de instalaciones urbanas in-formales. En especial, se ha centrado en aquellas pequeas y medianas empresas, re-gistradas o no, que trabajan con mucha mano de obra ocasional hasta 100 o mstrabajadores pero que no respetan la legislacin laboral existente. El alto coeficien-te de mano de obra que utilizan y el entorno de mercado cada vez ms competitivoimplican graves riesgos de explotacin y abuso de los trabajadores. No obstante, esposible mejorar el nivel de productividad de estas empresas de zona gris para quepuedan competir con empresas muy bien equipadas y a gran escala, tal y como lo handemostrado diversos proyectos de la OIT. Las condiciones para el xito comprendena) un proceso de formacin que incluye calificaciones de carcter administrativo ytcnico, eleccin de tecnologa, cuestiones laborales y condiciones de trabajo; b) adap-tacin del sistema de contratacin para que en las licitaciones abiertas puedan partici-par contratistas que utilizan mano de obra abundante y tambin para asegurar laproteccin social de los trabajadores; y c) medidas de poltica para conseguir que sedestinen ms inversiones pblicas a programas tendentes a crear puestos de trabajo y areducir la pobreza. Este enfoque se ha aplicado con xito en Camboya, Madagascar,Namibia y Repblica Unida de Tanzana, por citar slo unos pocos ejemplos, en co-operacin con organizaciones de empleadores y trabajadores.El trabajo decente y la economa informal136PUNTOS PROPUESTOS PARA LA DISCUSION1. Es adecuado el actual concepto de sector informal o economa informalcomo base para proteger a los trabajadores y satisfacer las necesidades de losempleadores y de otras personas que realizan actividades comerciales o creanempleo?2. Cules son las principales caractersticas y aspectos distintivos positivos onegativos de las situaciones de las unidades econmicas y de los trabajadoresde que se trata?3. Cules son las causas o los motivos que llevan a participar en tales actividades oa trabajar en estas situaciones? Cules son los obstculos para entrar en la co-rriente principal o economa formal y en el sistema de proteccin social?4. Qu medios (por ejemplo, polticas, instituciones, procesos, etc.) pueden resolvermejor estas situaciones? Cmo pueden eliminarse estos obstculos de entrada sindejar de generar empleo?5. Qu papel deben desempear los gobiernos nacionales y locales, as como lasorganizaciones de empleadores y de trabajadores, para resolver estas situaciones?Cules son los problemas que plantea satisfacer las necesidades de representa-cin de los trabajadores, empleadores y otras personas que realizan actividadescomerciales y qu contribuciones pueden hacerse para ello?6. Cules deberan ser las prioridades de la poltica y de las labores de investigaciny de asistencia tcnica de la OIT con respecto a estos trabajadores y empleadorescon el fin de contribuir al objetivo general del trabajo decente?Anexo 137ANEXOMATRIZ Y GLOSARIO DE TERMINOSEl trmino y, de hecho, el concepto de sector informal fueron popularizados por primeravez por la OIT en los aos setenta. Se utilizaron para designar principalmente las actividades desubsistencia de quienes trabajan en los segmentos marginales o perifricos de la economa.En la memoria del Director General a la reunin de 1991 de la Conferencia Internacional delTrabajo se defina el sector informal de la siguiente forma:las muy pequeas unidades de produccin y distribucin de bienes y servicios, situadas en las zonasurbanas de los pases en desarrollo; dichas unidades pertenecen casi siempre a productoresindependientes y trabajadores independientes que a veces emplean a miembros de la familia o aalgunos asalariados o aprendices. Estas unidades disponen de muy poco o de ningn capital; utilizantcnicas rudimentarias y mano de obra escasamente calificada, por lo que su productividad esreducida; quienes trabajan en ellas suelen obtener ingresos muy bajos e irregulares, y su empleo essumamente inestable 1.Si bien esta descripcin sigue correspondiendo a la realidad en la mayora de los pases endesarrollo actuales, no refleja las diferentes formas del fenmeno del trabajo informal y de lainformalizacin que han crecido en importancia desde entonces.En 1993, la Decimoquinta Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo (15. CIET) adopt una definicin estadstica internacional del sector informal que se incluyposteriormente en el Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas revisado (SCN,1993). Con el fin de poder identificar al sector informal por separado en las cuentas a efectos decuantificar su contribucin al producto nacional bruto, se acord que debera definirse teniendoen cuenta las caractersticas de las unidades de produccin (empresas) en las cuales sedesarrollaban las actividades (perspectiva empresarial) en lugar de las caractersticas de laspersonas afectadas o de sus puestos de trabajo (perspectiva laboral).Dado que una definicin basada en las empresas del sector informal no podra reflejartodas las dimensiones del empleo informal, se propuso clasificar a los trabajadores de lossectores formal e informal segn su situacin en el empleo. Ello debera hacerse sobre la basede los grupos identificados en la Clasificacin Internacional de la Situacin en el Empleo(CISE-93) adoptada por la 15. CIET, pero con un desglose suficientemente detallado quepermita identificar formas pertinentes de empleo informal. Sin embargo, por el momento noexiste ningn conjunto internacionalmente acordado de subcategoras de la situacin en elempleo para el empleo informal, ya que este aspecto crucial del fenmeno todava no ha sidodefinido ni abordado adecuadamente en las estadsticas nacionales 2.Durante treinta aos, la expresin sector informal ha resultado til en el mundouniversitario y entre los especialistas en desarrollo. Se utiliza asimismo en una serie de normasinternacionales del trabajo, as como en las observaciones sobre la aplicacin de convenios yrecomendaciones de la Comisin de Expertos de la OIT, en estadsticas oficiales y en polticasy prcticas nacionales. Por consiguiente, no se propondr en este informe la eliminacin de1 OIT: El dilema del sector no estructurado. Memoria del Director General, ConferenciaInternacional del Trabajo, 78. reunin. Ginebra, 1991, pg. 4.2 R. Hussmanns: Informal sector and informal employment: elements of a conceptual framework.Documento presentado a la quinta reunin del Grupo de Expertos sobre estadsticas del sector informal(Grupo de Delhi). Nueva Delhi, 19-21 de septiembre de 2001.El trabajo decente y la economa informal138dicha expresin. Se mantendr su uso al hacer referencia a instrumentos u observacionesoficiales en los que se haya utilizado. Sin embargo, como se explica en el captulo primero, laexpresin sector informal podra tener connotaciones equvocas en algunos contextos. Poreste motivo, lo que trata de lograrse con el presente anexo es una mayor claridad conceptual ydefinitoria con el fin de desarrollar una base ms slida que la que se ha podido utilizar en elpasado para la concepcin de polticas y de medidas.En el informe se habla de economa informal, empleo informal, sector informal ytrabajo no protegido. La expresin economa informal se utiliza para hacer referencia alconcepto general de informalidad que incluye tanto las relaciones de produccin como lasrelaciones de empleo. La expresin economa informal hace pues referencia a la suma detodas las partes, y despus se han definido con atencin una serie de trminos para hacerreferencia a los diferentes componentes de dicha suma, reflejo de las dimensiones pertinentesde la actividad econmica informal. Con el fin de proporcionar una referencia visual, se haelaborado una matriz bidimensional (cuadro A.1) que ilustra cmo interactan las dosdimensiones importantes (la empresarial y la laboral) de la economa informal. La matrizproporciona asimismo un posible marco para trazar el mapa de la economa informal, ya querelaciona el concepto estadstico de empleo en el sector informal con el concepto ms ampliode empleo informal.Dada la existencia del pluriempleo, se han elegido como unidades de observacin delempleo los puestos de trabajo y no las personas empleadas (trabajadores) 3. Las personasempleadas ocupan puestos de trabajo que pueden describirse en funcin de diferentescaractersticas relativas al propio trabajo, y esos puestos se desempean en unidades deproduccin (empresas) que pueden describirse en funcin de distintas caractersticasrelacionadas con la propia empresa. La matriz proporciona, pues, un marco que hace posibledesglosar el total de empleo de acuerdo con dos dimensiones diferentes: el tipo de unidad deproduccin (filas de la matriz) y el tipo de puesto de trabajo (columnas de la matriz). El tipo deunidades de produccin se define en trminos de organizacin legal y otras caractersticas de laempresa, mientras que el tipo de puesto de trabajo se define en trminos de situacin en elempleo y otras caractersticas del propio puesto. Las casillas de color gris oscuro de la matrizhacen referencia a los puestos de trabajo que por definicin no existen en el tipo de unidad deproduccin de que se trate 4. Las casillas de color gris claro de la matriz hacen referencia apuestos de trabajo que se encuentran en el tipo de unidad de produccin de que se trate, pero queno son pertinentes para los fines de este estudio 5.Las casillas blancas restantes son las que verdaderamente interesan aqu, ya que hacenreferencia a los tipos de puestos de trabajo que constituyen los diferentes segmentos de laeconoma informal y, por consiguiente, exigen orientaciones de investigacin y medidaspolticas diferentes. De hecho, cada una de esas casillas puede y debe desglosarse an ms paraidentificar tipos especficos de puestos de trabajo o de unidades de produccin con miras alanlisis y la concepcin de polticas. Es obvio que ello ha de hacerse a nivel nacional, a nivelrural/urbano, para cada zona geogrfica dentro de un determinado pas y, cuando sea el caso,para localidades especficas dentro de las zonas urbanas.En las lneas de la matriz, las unidades de produccin estn agrupadas en funcin del tipo, yse distingue entre empresas del sector formal, empresas del sector informal y hogares. Segn loscriterios adoptados por la 15. CIET, las empresas informales se definen como empresas privadas3 Obsrvese que una persona puede ocupar un puesto de trabajo formal y uno o ms puestosinformales al mismo tiempo. Tambin es posible realizar varios trabajos informales simultneamente.4 Por ejemplo, dado que los hogares son unidades de produccin fuera del mercado y no empresas, nopuede haber trabajadores familiares auxiliares en ellos.5 Algunos ejemplos son los trabajadores independientes y los empleadores que poseen empresasformales, los asalariados en puestos formales dentro de empresas formales y los miembros de cooperativasde productores establecidas formalmente.Anexo 139Cuadro A1. Matriz: un marco conceptual para la economa informal Unidades de produccin por tipo Puestos de trabajo segn la situacin Trabajadores independientes EmpleadoresTrabajadores familiares auxiliares AsalariadosMiembros de cooperativas de productores Informal FormalInformal Formal Informal Informal FormalInformal Formal Empresas del sector formal 1 2 Empresas del sector informal a3 4 5 6 7 8 Hogares b 9 10a Segn la definicin de la Decimoquinta Conferencia Internacional de Estadsticos del Trabajo en 1993. b Hogares que producen bienes para su propio uso final y hogares que emplean a trabajadores domsticos.Las casillas gris oscuro hacen referencia a los puestos de trabajo que, por definicin, no existen en el tipo de unidad de produccin de que se trate.Las casillas gris claro hacen referencia a los puestos de trabajo que existen en el tipo de unidad de produccin de que se trate pero no son relevantes para los intereses de este estudio.Las casillas blancas son el punto central de este estudio; se refieren a los tipos de puestos de trabajo que representan los diferentes segmentos de la economa informal.Casillas 1 y 5: Trabajadores familiares auxiliares: sin contrato de trabajo ni proteccin jurdica o social que se derive del propio puesto, en empresas formales (casilla 1) o empresas informales (casilla 5). (Los trabajadores familiares con contrato de trabajo, sueldo, proteccin social, etc., se consideraran trabajadores en el empleo formal.)Casillas 2, 6 y 10: Trabajadores que tienen puestos de trabajo informales, ya se encuentren en empresas formales (casilla 2) o informales (casilla 6) o se trate de trabajadores domsticos remunerados empleados en hogares (casilla 10). Casillas 3 y 4: Trabajadores independientes (casilla 3) y empleadores (casilla 4) que poseen sus propias empresas informales. El carcter informal de sus trabajos se desprende directamente de las caractersticas de las empresas que poseen.Casilla 7: Trabajadores empleados en empresas informales pero en puestos formales. (Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando las empresas se definen como informales basndose nicamente en el criterio del tamao.)Casilla 8: Miembros de cooperativas de productores informales.Casilla 9: Productores de bienes para su propio uso final en sus hogares (por ejemplo, granjas de subsistencia).Fuente: Hussmanns, op. cit.El trabajo decente y la economa informal140no constituidas en sociedad 6 por debajo de un cierto tamao en trminos de empleo y/o noregistradas en virtud de las leyes comerciales o relativas a las empresas. Las empresas formales einformales no constituyen segmentos separados, sino que ms bien forman parte de un espaciogradual en el que los sectores se consideran como categoras a efectos de medicin, as comopara describir mbitos que hagan posible orientar la investigacin y la poltica. Los hogaresconsiderados unidades de produccin son hogares que producen bienes para su propio uso final(por ejemplo, granjas de subsistencia, autoconstruccin), as como los que emplean trabajadoresdomsticos remunerados (criados, lavanderas, jardineros, vigilantes, conductores, etc.).En las columnas de la matriz, los puestos de trabajo se distinguen en funcin de la situacinen el empleo y de su carcter formal o informal. Por el momento no se dispone de directricesinternacionalmente acordadas para la definicin de los puestos de trabajo informales.Las casillas especficas que podran utilizarse para trazar el mapa de la economa informalpueden describirse de la siguiente forma:Casillas 1 y 5: Trabajadores familiares auxiliares, independientemente de si trabajan enempresas formales (casilla 1) o en empresas informales (casilla 5). El carcter informal de suspuestos de trabajo se debe a la inexistencia de un contrato de trabajo y a la falta de proteccinjurdica o social derivada del propio puesto. (Los trabajadores familiares auxiliares con contratode trabajo, sueldo, proteccin social, etc., se consideraran empleados en el empleo formal y susituacin familiar sera irrelevante.)Casillas 2, 6 y 10: Trabajadores que tienen puestos de trabajo informales, ya se encuentrenen empresas formales (casilla 2) o informales (casilla 6) o se trate de trabajadores domsticosremunerados empleados en hogares (casilla 10). Se considera que los trabajadores tienenpuestos de trabajo informales si su relacin de empleo no est sujeta a la legislacin laboralhabitual y al pago de impuestos, y no disfrutan de proteccin social o del derecho a ciertasprestaciones laborales (por ejemplo, preaviso de despido, compensacin por despido,vacaciones anuales o licencia por enfermedad pagadas, etc.). Los motivos pueden ser lossiguientes: el trabajador o el puesto de trabajo no estn declarados; el puesto de trabajo esocasional o de corta duracin; las horas de trabajo o el salario estn por debajo de un ciertoumbral; el empleador es una empresa no registrada o una persona en un hogar; o el lugar detrabajo est fuera del establecimiento del empleador o de la empresa del cliente.Casillas 3 y 4: Trabajadores independientes (casilla 3) y empleadores (casilla 4) que poseensus propias empresas informales. El carcter informal de sus trabajos se desprendedirectamente de las caractersticas de las empresas que poseen.Casilla 7 (gris claro): Trabajadores que trabajan en empresas informales pero ocupanpuestos formales. (Tales casos pueden ocurrir, por ejemplo, cuando las empresas se definencomo informales basndose nicamente en el criterio del tamao o cuando no existe relacinadministrativa entre el registro de los trabajadores y el registro de los empleadores. Sin em-bargo, lo ms probable es que no sean muy numerosos.)Casilla 8: Miembros de cooperativas de productores informales. El carcter informal desus trabajos se desprende directamente de las caractersticas de las cooperativas que poseen.Casilla 9: Trabajadores independientes que producen bienes para su propio uso final en suhogar, como, por ejemplo, las granjas de subsistencia y los hogares que emprenden laconstruccin de su propia vivienda. (Aunque se los excluy de la definicin de sector informalde la 15. CIET, tienen particular relevancia para la situacin del empleo rural y porconsiguiente se han incluido en el empleo informal.)Dentro de la economa informal (casillas 1 a 10), el empleo en el sector informal (definidosegn la CIET de 1993) abarcara el total de las casillas 3 a 8, y el empleo informal el total de lascasillas 1 a 6 y 8 a 10.El criterio utilizado como base para distinguir los puestos informales es que quedan fueradel marco de la reglamentacin, ya sea porque: a) las empresas en las que se encuentran los6 Vase Empresas del sector informal en el glosario.Anexo 141puestos son demasiado pequeas y/o no estn registradas en virtud del derecho comercial; o b) la legislacin laboral no recoge especficamente los puestos de trabajo atpicos (comolos ocasionales, a tiempo parcial, temporales o a domicilio), o bien no se ha probado laaplicacin de dicha legislacin a los mismos o a acuerdos de subcontratacin en las cadenas deproduccin (como la subcontratacin industrial), de forma que los puestos de trabajo (y, porconsiguiente, los trabajadores) no estn protegidos por la legislacin laboral.No obstante, lo que realmente hay que comprender es por qu estos puestos de trabajoinformales no estn protegidos en virtud de la legislacin laboral, si pueden y debenformalizarse y protegerse y quin debera responsabilizarse de ello. Aclarar todo esto esparticularmente importante respecto de las casillas 2 y 6 de la matriz. La idea de separar elderecho laboral del derecho comercial es que el objeto del primero es regular situaciones en lasque se conciertan contratos entre partes con distinto poder de negociacin, es decir, entre eltrabajador y el empleador. La funcin del derecho laboral es crear ciertas protecciones para eltrabajador e imponer ciertas obligaciones al empleador con el fin de compensar la diferencia depoder entre las dos partes o, dicho de otra forma, la dependencia de una parte respecto de la otra.Sin embargo, para que la mayora de las leyes laborales se aplique, es necesario reconocer laexistencia de una relacin de empleo: en la mayora de los pases es obligatorio que haya unarelacin clara entre el empleador y el trabajador.Aunque la definicin y los criterios para reconocer una relacin de empleo varan segn lasleyes y prcticas nacionales, los principios generales subyacentes se centran en si el trabajo serealiza en condiciones de subordinacin y dependencia y en hasta qu punto el trabajadorcomparte los riesgos y los beneficios de la actividad. Sobre la base de esta idea de dependenciaen la relacin de empleo podra muy bien argumentarse y se ha argumentado y reconocido enmuchos pases que los trabajadores temporales, a tiempo parcial y ocasionales sontrabajadores dependientes, tienen un empleador y, por consiguiente, deberan ser protegidospor la legislacin laboral. En la misma lnea, los trabajadores a domicilio con frecuencia no sonverdaderos trabajadores independientes, sino trabajadores asalariados encubiertos por todauna variedad de acuerdos de externalizacin y de subcontratacin. Suele tratrseles comotrabajadores independientes que no tienen derecho a la proteccin social ni a otras prestaciones,pero que en realidad pueden ser totalmente dependientes de una sola empresa en lo que respectaa su equipo, a sus materias primas y a los pedidos. Su contrato de servicios, ya sea formal oinformal, debera ser en realidad un contrato de trabajo. En algunos casos, siguiendo la pista desus verdaderos empleadores, se llega hasta empresas multinacionales o grandes empresas deotros pases.La matriz tambin permite ver de manera muy grfica que en la realidad no hay unadivisin neta entre la actividad econmica formal e informal y que entre ambos extremos existetoda una gama de empresas y puestos de trabajo de distintas caractersticas. El motivo es que laactividad econmica formal se define de acuerdo con mltiples exigencias y normas legales,cuya aplicacin depende con frecuencia del tamao del establecimiento, y de las cuales unaempresa puede estar exenta si queda por debajo de un cierto umbral (normalmente de 5 a10 trabajadores). De igual forma, los puestos de trabajo pueden estar o no sujetos a ciertosrequisitos como los contratos, las vacaciones pagadas, las deducciones correspondientes a laseguridad social, etc. Los trabajadores independientes estn con frecuencia exentos de algunosde estos requisitos, pero si se encuentran en la economa formal, son tratados como empresaslegtimas y suelen recibir proteccin de la ley, incluso la derivada de ciertas disposiciones delderecho laboral, como las relativas a la seguridad social. La condicin de informal significa,pues, la no observancia, ya sea por las empresas o por los trabajadores, de algunas o todas estasnormas y reglamentos de la legislacin nacional o local, ya sea comercial o laboral 7.7 La no observancia de las normas no es la nica caracterstica de las empresas o los trabajadoresinformales. Como se destac en el captulo primero, otra importante caracterstica es su vulnerabilidad,dado que reciben poca o ninguna proteccin legal o social y tienen un acceso limitado a los recursoseconmicos o a las prestaciones sociales.El trabajo decente y la economa informal142Si aceptamos la idea de que, en lo que concierne a las empresas y al empleo, el sectorformal y el informal constituyen un todo continuo, resulta necesario definir nuevos criterios dedistincin aunque stos no figuran en la matriz del cuadro A.1. A pesar de la no observancia demuchas normas, est claro que la amplia mayora de los trabajos y empresas existentes en laeconoma informal no se dedica a la produccin de bienes y servicios cuya venta, distribucin omera posesin estn prohibidas por la ley. Generalmente, las actividades informales tampoco seesconden deliberadamente. En muchos casos, las personas pueden en realidad no estar alcorriente de los requisitos burocrticos o normativos, mientras que en otros estos requisitospueden ser tan complicados y costosos que su observancia es prcticamente imposible.GLOSARIO DE TRMINOS UTILIZADOS EN EL PRESENTE INFORMEEmpresa. Unidad dedicada a la produccin de bienes o servicios para su venta o trueque.En trminos de organizacin jurdica, las empresas pueden ser empresas constituidas ensociedad (incluidas las cuasisociedades), instituciones no lucrativas, empresas no constituidasen sociedad pertenecientes a unidades gubernamentales o empresas privadas no constituidas ensociedad. El trmino empresa se utiliza en sentido amplio. No slo se refiere a unidades deproduccin que emplean mano de obra contratada, sino tambin a las posedas y administradaspor individuos que trabajan independiente como trabajadores independientes, ya sea ensolitario o con la ayuda de miembros de la familia no remunerados. Las actividades puedenrealizarse dentro o fuera del hogar del propietario de la empresa, en instalaciones identificableso sin una ubicacin fija. Segn lo anterior, los vendedores callejeros independientes, losconductores de taxis, los trabajadores a domicilio, etc., estn considerados como empresas.Hogares (como unidades de produccin). Hogares que producen bienes para su propio usofinal (por ejemplo, granjas de subsistencia y hogares que emprenden la construccin de supropia vivienda (autoconstruccin)), as como los que emplean a trabajadores domsticosremunerados (criados, lavanderas, vigilantes, jardineros, conductores, etc.).Empresas del sector informal (empresas informales). Segn la definicin de la 15. CIET(1993), las empresas del sector informal son empresas privadas no constituidas en sociedad 8cuyo tamao en trminos de empleo est por debajo de un cierto umbral determinado deacuerdo con las condiciones nacionales (normalmente entre 5 y 10 trabajadores), y/o que noestn registradas en virtud de disposiciones especficas de la legislacin nacional, como leyescomerciales o relativas a las empresas, leyes fiscales o reguladoras de la seguridad social o degrupos profesionales, o leyes, normas y decretos similares establecidos por los rganoslegislativos nacionales (distintos de las normas locales que rigen las licencias comerciales y lospermisos empresariales). Sin embargo, a los efectos de este informe, se han incluido aqu lasnormas locales por los motivos expuestos en el captulo III. En el informe se utilizan lostrminos empresas informales como sinnimo de empresas del sector informal.Sector. A efectos estadsticos, un sector agrupa a empresas del mismo tipo que tienenciertas caractersticas en comn en trminos de objetivos econmicos, funciones ycomportamiento. El resultado no es necesariamente un grupo homogneo de empresas. Aefectos de anlisis y concepcin de polticas puede ser, pues, til subdividir un sector ensubsectores ms homogneos.Sector informal. Comprende todas las empresas informales tal como se han definido msarriba, y se distingue por la dimensin de la relacin de empleo.8 Empresas pertenecientes a individuos u hogares que no estn constituidas como entidadesjurdicamente independientes de sus propietarios, y que no disponen de una contabilidad completa quepermita la separacin financiera de las actividades de produccin de la empresa, por una parte, y de otrasactividades de sus propietarios, por otra.Anexo 143Empleo. Puede definirse tanto desde la perspectiva de la oferta como de la demanda en elmercado de trabajo. Desde el punto de vista de la oferta, es el nmero total de personasempleadas durante un determinado perodo de referencia, segn la definicin de la 13. CIET(1982). Desde el punto de vista de la demanda, el empleo es el nmero total de puestos detrabajo ocupados que, debido a la existencia del pluriempleo, tiende a ser superior al del nmerototal de personas empleadas. El empleo incluye el trabajo remunerado, el trabajo independiente,que incluye a su vez el trabajo no remunerado en una empresa perteneciente a otro miembro delhogar o de la familia y administrada por dicho miembro, y la produccin de bienes para elpropio uso final en los hogares. Se excluye la produccin de servicios (por ejemplo, tareasdomsticas, cuidado de los miembros de la familia) para el propio consumo final por loshogares.Empleo en el sector informal. Todas las personas que, durante un determinado perodo dereferencia, estaban empleadas en al menos una empresa informal, independientemente de susituacin en el empleo y de si se era su puesto de trabajo principal o secundario (suma de lascasillas 3 a 8).Puesto de trabajo. Conjunto de tareas y funciones que ha de ejecutar una persona. Cadaindividuo puede tener ms de un puesto de trabajo al mismo tiempo (por ejemplo, un profesorque conduce un taxi por las tardes o los fines de semana).Situacin en el empleo. Tipo de contrato de trabajo explcito o implcito que el titular de unpuesto ha contrado con otras personas u organizaciones. Los criterios bsicos para laclasificacin son el tipo de riesgo econmico, incluida la fuerza del vnculo entre el titular y elpuesto, y el tipo de autoridad que el titular del puesto tiene sobre empresas u otros trabajadores.En la CISE-93 se distinguen seis grupos: empleados; empleadores; trabajadores independientes;miembros de cooperativas de productores; trabajadores familiares auxiliares, y trabajadoresque no pueden clasificarse segn la situacin en el empleo.Puesto de trabajo informal. Se considera que los trabajadores independientes, losempleadores y los miembros de las cooperativas de productores tienen un puesto de trabajoinformal si su empresa es una empresa informal. Los puestos de trabajo de todos lostrabajadores familiares auxiliares (no remunerados) se consideran informales, indepen-dientemente de las caractersticas de la empresa para la cual trabajen. Las actividades depersonas dedicadas a la produccin de bienes para su propio uso final en los hogares (porejemplo, las granjas de subsistencia) se consideran asimismo puestos de trabajo informales.Se considera que las personas ocupadas (incluidos los trabajadores domsticos remuneradosempleados por los hogares) tienen un empleo informal si su relacin de empleo no est sujetaa la legislacin laboral habitual y al pago de impuestos, y no disfrutan de proteccin social ode derecho a ciertas prestaciones laborales (por ejemplo, preaviso de despido, indemnizacinde terminacin de contrato, vacaciones anuales o licencia de enfermedad pagadas) pormotivos que incluyen los siguientes: los puestos de trabajo o los trabajadores no estndeclarados (esto hace referencia, por ejemplo, al empleo de inmigrantes ilegales); el trabajoes ocasional o de corta duracin; las horas de trabajo o el salario estn por debajo de un ciertoumbral; el empleador es una empresa no registrada o una persona en un hogar; o el lugar detrabajo del trabajador est fuera de las instalaciones de la empresa del empleador o delcliente.Empleo informal. Nmero total de puestos de trabajo informales, ya se encuentren enempresas formales o informales, o nmero total de personas ocupadas en puestos de trabajoinformales durante un determinado perodo de referencia. Comprende las actividades de lostrabajadores independientes y de los empleadores de empresas informales, las actividades detodos los trabajadores familiares auxiliares (ya trabajen en empresas formales o informales), elempleo de todos los trabajadores en puestos de trabajo informales dentro de empresas formales,empresas informales u hogares, los miembros de las cooperativas de productores informales ylas actividades de personas dedicadas a la produccin independiente de bienes para su propiouso final en sus hogares (suma de las casillas 1 a 6 y 8 a 10).El trabajo decente y la economa informal144EJEMPLO ESPECFICO DE UN PAS BASADO EN LA MATRIZ: MXICOPara ilustrar el marco conceptual de la economa informal descrito ms arriba, en elcuadro A.2 se presentan datos sobre el empleo en Mxico correspondientes al ao 2000.Pueden observarse algunas diferencias entre la estructura de este cuadro y la matriz original,que se deben al modo en que se recopilaron los datos. Por ejemplo, la segunda y tercera lneasse han unido porque los datos proporcionados no permitan diferenciar entre hogares yempresas informales. Por la misma razn, las cooperativas de productores se han incluido en lacategora ms amplia de personas ocupadas.En total hay unos 39 millones de personas empleadas en Mxico. Aproximadamente dostercios (25,7 millones) del total son hombres, y un tercio (13,3 millones) son mujeres. LosCuadro A.2. Personas ocupadas en Mxico (2000)Unidades de Nmero de personas ocupadas (miles) aproduccin por tipoTotal (12 aos Trabajadores Empleadores Trabajadores Asalariados bcomo mnimo) independientes familiaresauxiliaresInformal Formal Informal Formal Informal Formal Informal Informal c FormalAmbos sexosEmpresas del 3 785.0 13 496.8 59.6 266.1 262.5 3 522.5 13 171.2sector formalEmpresas del 20 071.7 1 628.8 9 111.3 1 385.6 3 294.0 5 370.9 f 1 181.7 fsector informal d 909.9 g 447.1 gy hogares eHombresEmpresas del 2 537.8 8 666.5 55.1 236.3 132.1 2 405.7 8 375.1sector formalEmpresas del 13 627.2 839.7 6 328.6 1 159.1 1 664.3 4 390.1f 776.6fsector informal d 85.1g 63.2gy hogares 6MujeresEmpresas del 1 247.2 4 830.3 4.5 29.8 130.4 1 116.8 4 796.0sector formalEmpresas del 6 444.5 789.1 2 782.7 226.6 1 629.7 980.8f 405.2fsector informal d 824.8g 383.9gy hogares ca Incluida la agricultura. b Incluidos los miembros de las cooperativas de productores. c Asalariados sin ningunaproteccin social. d Empresas privadas no constituidas en sociedades annimas (a excepcin de las cuasisociedades)con menos de 16 personas contratadas (manufactura) o menos de 6 personas contratadas (otros sectores de la actividadeconmica). e Hogares que producen bienes para su propio uso final y hogares que emplean a trabajadoresdomsticos. f Asalariados de empresas del sector informal. g Personal domstico.Fuente: Oficina de Estadstica de la OIT, sobre la base de datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadstica,Geografa e Informtica (INEGI) de Mxico.Anexo 145hombres tienen muchas ms probabilidades que las mujeres de ser empleadores, pero tambinde trabajar independiente. Por el contrario, las mujeres tienen ms probabilidades que loshombres de ser trabajadoras familiares auxiliares.Segn los datos disponibles, hay 25,5 millones de personas empleadas en la economainformal: 17 millones de hombres (67 por ciento) y 8,5 millones de mujeres (33 por ciento). Elempleo en la economa informal representa unos dos tercios del total del empleo tanto en elcaso de los hombres como de las mujeres. Los dos segmentos ms amplios corresponden a lostrabajadores independientes en empresas informales (36 por ciento) y a los trabajadores enpuestos de trabajo informales dentro de empresas informales y de los hogares (25 por ciento).En el caso de las mujeres empleadas en la economa informal, el nmero y la proporcin detrabajadoras por cuenta propia y empleadoras de empresas informales, as como el nmero y laproporcin de trabajadoras que ocupan puestos de trabajo informales, ya se encuentren enempresas formales o informales o en hogares, son inferiores a las de los hombres empleados enla economa informal. Por el contrario, la proporcin de trabajadoras familiares auxiliares (yasea en empresas formales o informales) en la economa informal es ms elevada que la de loshombres, as como la proporcin de trabajadoras en puestos de trabajo formales dentro deempresas informales o de hogares.El 56 por ciento del total de personas empleadas trabaja en empresas del sector informal 9,y el 44 por ciento en empresas del sector formal. El 60 por ciento de los empleados tiene puestosde trabajo informales, y el 40 por ciento restante puestos de trabajo formales. Ms del 80 porciento de los que tienen puestos de trabajo informales trabaja en empresas informales, mientrasque casi el 90 por ciento de los que tienen puestos de trabajo formales trabaja en empresasformales. Ms del 20 por ciento de los empleados en empresas formales, y ms del 10 por cientode los que trabajan en empresas informales o en hogares, tiene puestos de trabajo informales. Elpanorama es muy similar en el caso de los hombres y en el de las mujeres.La inmensa mayora (ms del 95 por ciento) de las personas que trabajan en empresasformales entran en la categora de asalariados. Por consiguiente, el sector formal es un sector deempleo asalariado. Por el contrario, el sector informal es un sector de empleo independiente: el42 por ciento (44 por ciento de los hombres y 38 por ciento de las mujeres) de las personas quetrabajan en empresas informales son trabajadores por cuenta propia, el 6 por ciento (8 por cientode los hombres y 3 por ciento de las mujeres) son empleadores, y el 15 por ciento (12 por cientode los hombres y 22 por ciento de las mujeres) son trabajadores familiares auxiliares. Si se pasade la dimensin empresarial a la dimensin laboral, puede observarse que tanto en el caso de loshombres como en el de las mujeres el empleo informal es una mezcla de empleo independientey empleo asalariado.Menos de un tercio de los trabajadores independientes son mujeres. Prcticamente todoslos trabajadores independientes, ya sean hombres o mujeres, tienen empresas informales. Lasempleadoras representan un 16 por ciento de todos los empleadores. Unicamente un 16 porciento de los empleadores tiene empresas formales; en el caso de las empleadoras, el porcentajecon empresas formales baja al 12 por ciento. Ms del 90 por ciento de los trabajadoresfamiliares auxiliares trabaja en empresas informales. Dos tercios de los trabajadores estnempleados por empresas formales, y el resto en empresas informales o en hogares. Ladistribucin en funcin del tipo de empresa es casi la misma en el caso de los trabajadores desexo masculino que de sexo femenino. Las empresas formales dan trabajo al 89 por ciento delos trabajadores con trabajos formales, pero tambin al 36 por ciento de los trabajadores contrabajos informales.El 40 por ciento de todos los trabajadores ocupan puestos de trabajo informales, que sedefinen en este ejemplo como puestos de trabajo que no proporcionan ninguna proteccin so-9 Esta cifra es superior a la proporcionada en el cuadro A.2 debido que se han incluido las personasdedicadas a actividades agrcolas y los trabajadores domsticos remunerados. Los datos de que se disponahicieron necesaria la combinacin de las empresas del sector informal y de los hogares que producenbienes para su propio uso final o que emplean a trabajadores domsticos.El trabajo decente y la economa informal146cial. Sin embargo, hay considerables diferencias segn el tipo de unidad de produccin y elsexo. El 20 por ciento de los trabajadores de las empresas formales tiene puestos de trabajoinformales. Adems, solamente un 20 por ciento del personal que trabaja en empresasinformales tiene alguna forma de proteccin social; el resto no tiene ninguna. Estas cifrasmuestran que el tipo de empresa es en realidad una dimensin importante para el anlisis de laeconoma informal.Los trabajadores de sexo masculino tienen ms probabilidades de encontrarse en puestosde trabajo informales (43 por ciento) que los de sexo femenino (34 por ciento), especialmentecuando trabajan en empresas informales. El 85 por ciento de los hombres y nicamente el71 por ciento de las mujeres que trabajan en empresas informales no tiene ninguna forma deproteccin social. Por otra parte, el personal domstico femenino tiene ms probabilidades deencontrarse en puestos de trabajo informales (el 68 por ciento) que el personal domsticomasculino (57 por ciento).

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