Competencia electoral, gasto público y provisión de servicios en municipios mexicanos

  • Published on
    08-Jul-2015

  • View
    219

  • Download
    0

Embed Size (px)

DESCRIPTION

De Juan Fernando Ibarra del Cueto*"Es necesario comenzar con una advertencia al lector: el presente es un trabajo de investigacin emprica sobre los efectos de la competencia electoral en el nivel municipal de gobierno en Mxico. Desde un punto de vista terico sus aspiraciones son limitadas: su propsito no es ofrecer un nuevo enfoque para el estudio de los gobiernos locales, sino distinguir patrones que permitan hacer una evaluacin de las consecuencias que la creciente competitividad electoral ha tenido en diversos indicadores de desempeo gubernamental. Como es de esperarse, un estudio cuantitativo de esta naturaleza tiene la desventaja de omitir factores que pueden ser potencialmente importantes en casos..."*Profesor-Investigador de la Divisin de Administracin Pblica**Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institucin

Transcript

Competencia electoral, gasto pblico y provisin de servicios en municipios mexicanos1 Juan Fernando Ibarra del Cueto

Es necesario comenzar con una advertencia al lector: el presente es un trabajo de investigacin emprica sobre los efectos de la competencia electoral en el nivel municipal de gobierno en Mxico. Desde un punto de vista terico sus aspiraciones son limitadas: su propsito no es ofrecer un nuevo enfoque para el estudio de los gobiernos locales, sino distinguir patrones que permitan hacer una evaluacin de las consecuencias que la creciente competitividad electoral ha tenido en diversos indicadores de desempeo gubernamental. Como es de esperarse, un estudio cuantitativo de esta naturaleza tiene la desventaja de omitir factores que pueden ser potencialmente importantes en casos individuales alguna experiencia innovadora en la recaudacin de impuestos o un programa de inversin particularmente exitoso, por ejemplo- que slo estudios de caso podran incorporar al anlisis. Sin embargo, explorar algunas hiptesis para los municipios en su conjunto sirve el propsito de identificar las tendencias que han seguido estas variables durante los ltimos aos para construir as un panorama general.

I.

La desigual democratizacin de los municipios en Mxico

El proceso de democratizacin en Mxico ha tenido ciertas caractersticas que lo hacen relativamente singular: entre otras cosas, el cambio de rgimen no supuso la derrota final de un grupo en el poder, ni su sustitucin absoluta por partidos opositores. Tampoco existi una negociacin entre facciones que desembocara en un pacto fundacional,Este artculo fue publicado en Mara del Carmen Pardo (coord.), Nuevas tendencias en la teora y la prctica de la administracin y de las polticas pblicas, Mxico, El Colegio de Mxico, 20091

1

como ha ocurrido en otros pases que han transitado recientemente a la democracia. En el caso mexicano, el cambio de rgimen se centr en las negociaciones que sostuvieron el otrora hegemnico Partido Revolucionario Institucional (PRI) y sus opositores en torno al sistema electoral y las condiciones necesarias para garantizar el libre ejercicio del sufragio. Sucesivas reformas fueron acompaadas por un constante incremento en la competitividad de las elecciones en las que la oposicin fue ocupando gradualmente espacios que antes eran exclusivos del PRI. El cambio de rgimen trajo consigo la promesa de gobiernos ms cercanos a los ciudadanos, que respondieran de mejor forma a sus demandas, y sobre todo que ofrecieran mejores soluciones a los problemas colectivos. Dicha expectativa se bas, entre otras cosas, en la idea de que las elecciones sirven como mecanismos de seleccin y rendicin de cuentas en los que los ciudadanos utilizan su voto como una forma de ejercer control sobre sus representantes, seleccionando a aquellos candidatos que mejor representan sus intereses y castigando a aquellos que no hayan tenido un buen desempeo. Varios aos despus de la celebracin de las primeras elecciones competitivas en Mxico, el estado de nimo de la discusin pblica parecera indicar que el cumplimiento de tal promesa ha quedado relegado de forma indefinida. Es difcil, sin embargo, saber si tal desencanto se debe en efecto a un desempeo pobre de las autoridades electas o a otros elementos que forman parte del juicio que hacen los ciudadanos de su gobierno. Ms all de la percepcin pblica sobre las ventajas o desventajas del nuevo rgimen, es razonable preguntarse sobre los efectos que ha tenido la creciente competencia electoral en el ejercicio gubernamental. No es sencillo dar respuesta a esta

2

interrogante pues mltiples problemas metodolgicos hacen compleja la tarea de identificar una asociacin clara entre ambos. El presente trabajo pretende abordar esta cuestin analizando algunas de las consecuencias del reciente proceso de

democratizacin en los municipios mexicanos. En particular, se exploran los efectos de la competitividad electoral en la recaudacin, el gasto pblico y la provisin de servicios municipales. Este enfoque, basado en el nivel municipal de gobierno, permite comprender de mejor manera la naturaleza desigual del proceso de transformacin poltica que ha experimentado nuestro pas en los ltimos aos y sus diversas implicaciones. Los resultados del anlisis emprico muestran que la competencia electoral est asociada con: 1) un incremento de alrededor del 11% en la recaudacin de impuestos a nivel local, y 2) una disminucin cercana al 16% en la inversin en infraestructura. El texto est organizado de la siguiente manera: en la seccin dos se hace una revisin crtica de la literatura que vincula a la competencia electoral con el desempeo gubernamental. En la seccin tres se presenta una breve descripcin sobre los patrones que han seguido las variables de inters en los ltimos aos y se reportan los resultados de tres modelos de estimacin estadstica. Finalmente, en la seccin cuarta se concluye con una discusin que busca contextualizar los hallazgos en el marco de la creciente descentralizacin de recursos y atribuciones que ha ocurrido en nuestro pas en los ltimos aos.

II. Cambio poltico y desempeo gubernamental: la promesa de un gobierno mejor El vnculo entre competencia electoral y desempeo de gobierno parte de la constatacin de un hecho que difcilmente podra resultar controversial: en regmenes

3

democrticos los actores polticos, sean estos individuos o partidos, siguen estrategias que aumentan su probabilidad de ganar elecciones. De este hecho suelen derivarse otras implicaciones alrededor de las cuales no parece haber un consenso semejante. Quizs la principal de ellas, pero no la nica, es que la disputa competitiva por el poder favorece el surgimiento de condiciones para que los representantes y los entes gubernamentales respondan efectivamente a las preferencias de la mayora de los ciudadanos y rindan cuentas de sus acciones. En contraste con esta lnea de argumentacin, diversos autores sostienen que la celebracin de elecciones competitivas dista de ser condicin suficiente para la existencia de un gobierno que sea responsable frente al electorado y que implemente las polticas preferidas por una mayora ciudadana. Incluso, algunos van ms all al afirmar que, bajo ciertas condiciones, la dinmica electoral puede conducir a resultados de poltica que difcilmente podran considerarse como representativos de los intereses de la ciudadana. Conviene, por lo tanto, revisar a detalle estas distintas posiciones y su relevancia para el caso mexicano.

II.i Elecciones como instrumentos de seleccin y rendicin de cuentas Como se mencion anteriormente, la intuicin central detrs de lo que podra denominarse como la teora electoral del control gubernamental es la idea de que las elecciones son capaces de producir gobernantes cuyas acciones estn orientadas a dar solucin a las demandas de los ciudadanos. Elecciones libres y competidas son concebidas como un medio por el cual los electores ejercen dos mecanismos de control sobre sus representantes: la seleccin de los mejores tipos de polticos o partidos disponibles, y la remocin por la va electoral de aquellos cuya gestin no haya sido

4

satisfactoria. En el primer caso, los electores hacen un juicio prospectivo sobre las potenciales ventajas de cada oferta electoral, mientras que en el segundo, basan su decisin en una evaluacin retrospectiva del gobierno en turno2. Como consecuencia del uso que hacen los ciudadanos de estas formas de control, los actores polticos ajustaran sus propuestas a las preferencias de los votantes y, frente a la amenaza de perder el poder, tendran menos incentivos a incurrir en prcticas contrarias al inters pblico. La crtica ms elemental a este argumento seala que, en condiciones de relativa complejidad como las que suelen caracterizar a la competencia poltica en un espacio multidimensional3, la celebracin de elecciones libres y competidas es insuficiente para garantizar que las decisiones de gobierno sean representativas de las preferencias de una mayora. Adicionalmente, la informacin que tienen a su alcance los ciudadanos para juzgar los mritos de la gestin del partido en el poder y decidir as el sentido de su voto es sumamente limitada por lo que la rendicin de cuentas tampoco puede ser considerada un resultado natural de la competitividad electoral4. Una forma enmendada de este enfoque da al menos respuesta parcial a estos cuestionamientos. Si bien las elecciones pueden ser un instrumento limitado para la agregacin de preferencias, son tambin, de acuerdo con esta versin del argumento, laPara fines de la presente discusin esta distincin no resulta relevante pues conduce a resultados similares. Sin embargo, existe una discusin importante en la literature en torno al uso que hacen los ciudadanos de su voto. Ejemplos de argumentos que ponen nfasis en la seleccin prospectiva de candidatos (o partidos) se pueden encontrar en Richard D McKelvey, Policy related voting and electoral equilibrium, Econometrica, 43:5/6, 1975, pp. 815-844 y James Fearon, Why use elections to allocate power, mimeo, Stanford University, 2006. Para el caso retrospectivo vase Robert Barro, The control of politicians: an economic model, Public Choice, 14:2, 1973, pp. 19-42, Morris Fiorina, Retrospective voting in American National Elections, New Haven, Yale University Press, 1981 3 Es decir, cuando hay ms de un tema en la agenda de discusin pblica que interesa a los ciudadanos. 4 Para una presentacin formal de este problema, vase Adam Przeworski, States and Markets. A Primer in Political Economy, New York, Cambridge University Press, 2003. En particular el captulo 8 dedicado al control ciudadano de las autoridades. Una discusin ms amplia sobre las limitantes de los sistemas democrticos para tomar decisiones representativas y eficaces puede encontrarse en Bernard Manin et al, Elections and Representation, en Adam Przeworski, Susan Stokes y Bernard Manin (editores), Democracy, Accountability, and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 19992

5

mejor alternativa disponible para que el gobierno sea responsable de sus acciones frente a la sociedad. Dado que las autoridades electas deben proveer una serie de servicios y bienes pblicos independientemente de las opciones de poltica que son preferidas por los electores, el principal (y quizs el nico) incentivo que tienen para hacer su mejor esfuerzo en la provisin de stos es la incertidumbre que existe en torno a su permanencia en los cargos que ocupan. El origen de dicha incertidumbre es, por supuesto, el carcter contingente de los resultados electorales pues es esto lo que permite que la sustitucin del partido en el poder por la va electoral sea una posibilidad real5. En el contexto de los gobiernos municipales en Mxico, esto implicara que la sustitucin de la hegemona prista por un sistema de partidos competitivo habra resultado en la mejor provisin de servicios pblicos a cargo de las autoridades locales, tales como polica, agua potable, y drenaje slo por mencionar los ms importantes. Esta primera versin corregida de lo que se ha llamado aqu la teora electoral del control gubernamental ha encontrado considerable apoyo en diversos estudios de caso en nuestro pas6. Sin embargo, estos anlisis se encuentran generalmente circunscritos a un grupo reducido de casos, en su mayor parte municipios con altos niveles de urbanizacin, lo que

Esta idea esta ampliamente desarrollada en Adam Przeworski, Democracy and the market, Cambridge, Cambridge University Press, 1991. Otra lnea de argumentacin sugiere que, ms all de los pesos y contrapesos generados por la competencia poltica, las principales consecuencias de sta tienen que ver con el contenido mismo de las polticas que son implementadas. De manera ms especfica, esta perspectiva supone que la disputa competitiva de los puestos de eleccin popular hace inevitable que los conflictos distributivos prevalentes en la sociedad dominen la discusin pblica y por tanto los representantes electos en las urnas se vean obligados a atenderlos. A diferencia de lo que ocurre en sistemas autoritarios, la importancia de este tipo de diferencias no puede ser ignorada en un rgimen democrtico por los partidos que disputan el poder lo que conduce a que las autoridades utilicen las polticas fiscales y de gasto a su alcance con fines redistributivos. Al respecto pueden verse, entre otros, los trabajos de Thomas Romer, Individual welfare, majority voting, and the properties of a linear income tax, Journal of Public Economics, 4:2, 1975, pp. 163-85, Carles Boix, Democracy and Redistribution, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, y Daron Acemoglu y James Robinson, Economic origins of dictatorship and democracy, Cambridge, Cambridge University Press, 2005 6 Para una breve revisin de dichos estudios ver Ibarra et al, La competencia electoral, op. cit., pp. 470474

5

6

hace difcil la generalizacin de sus resultados7. Uno de los objetivos del presente trabajo de investigacin consiste en corregir esta limitante incorporando al anlisis al mayor nmero posible de municipios.

II.iii Consecuencias alternativas de la competencia electoral Los distintos argumentos que ven en las elecciones instrumentos de seleccin y rendicin de cuentas comparten un elemento fundamental que los hace blanco de una crtica en comn: en su caracterizacin del funcionamiento del sistema democrtico, los partidos polticos disputan el voto de los ciudadanos basados en propuestas programticas generales que buscan satisfacer al mayor nmero de electores, a la vez que se da por sentado la transformacin de votos en polticas pblicas, omitiendo importantes pasos del proceso poltico8. La evidencia que proveen numerosos estudios fuera del contexto europeo y norteamericano, sin embargo, parece contradecir la idea de que el funcionamiento de los regmenes democrticos siga en todos los casos este patrn de competencia poltica. En ciertos contextos en los que la informacin sobre el desarrollo de la actividad gubernamental es sumamente pobre o en los que las promesas electorales basadas en consideraciones programticas carecen de credibilidad entre el electorado, los actores polticos difcilmente encontrarn rentable una estrategia basada exclusivamente enDos notables excepciones a esta afirmacin pueden encontrarse en Matthew Cleary, Electoral competition, participation, and government responsiveness in Mexico, American Journal of Political Science,51:2, 2007, pp. 283-299 y Carlos Moreno-Jaimes, Do competitive elections produce better-quality governments? Evidence from Mexican municipalities, 1990-2000, Latin American Research Review, 42:2, 2007, pp. 136-153. Ambos estudios se enfocan en la provisin de agua potable y drenaje y llegan a conclusiones similares a las que se presentarn en este ensayo ms adelante. Sin embargo, la inclusin de otras variables as como ciertas diferencias tericas y metodolgicas hacen distinto al presente estudio con respecto a aquellos. 8 No es casual que la mayora...

Recommended

View more >