Belmartino. Politicas de Salud y Bienestar Social

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    25-Jul-2015

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<p>El Programa de Estabilizacin Econmica y las Polticas de Salud y Bienestar Social: 1976-1980Susana Belmartino * Carlos Bloch ** Zulema Torres de Quinteros *</p> <p>INTRODUCCIN El presente trabajo forma parte de un proyecto ms amplio destinado a estudiar las polticas de salud y bienestar social implementadas en Argentina en los ltimos cuarenta aos, y su relacin con las diferentes estrategias de desarrollo que se aplicaron en el mismo perodo y los consiguientes modelos de sociedad que se procuraba consolidar1. La orientacin de la poltica econmica argentina en las ltimas dcadas ha variado considerablemente en el corto plazo en relacin con la inestabilidad de las alianzas entre las diferentes fuerzas sociales, situacin que parece constituir una caracterstica insuperable de nuestra vida poltica a partir de la segunda postguerra. Nuestra hiptesis es que a cada una de esas estrategias, entendidas como conjuntos de medidas de tipo econmico y poltico orgnicamente dirigidas a configurar un tipo particular de organizacin econmica y social, corresponden diferentes modelos de polticas de salud y bienestar social, que dependen de tres condiciones fundamentales: 1) El papel asignado al Estado como normatizador y regulador de la vida social. 2) Las diferentes prioridades establecidas en la asignacin de los recursos del mismo Estado. Las polticas de redistribucin del ingreso que 3) el modelo propone y el grado de legitimidad, obtenida a travs del consenso, a que el modelo aspira. En funcin de dicha hiptesis hemos dividido la historia argentina ms reciente en perodos caracterizados por la aplicacin de un determinado proyecto* **</p> <p>poltico-econmico. La presente publicacin corresponde al ltimo de esos perodos que transcurre entre marzo de 1976 y el mismo mes de 1981.</p> <p>LA SOCIEDAD ARGENTINA EN LA DCADA DEL 70 Durante los difciles aos de la dcada del 70 se desarrollaron en Argentina dos proyectos polticos profundamente diferentes. El fracaso del primero, bsicamente reformista y apoyado en un amplio movimiento de masas posibilit la decidida implantacin del segundo, de corte autoritario, que se propuso una profunda modificacin del aparato productivo y la implementacin de nuevas formas de control poltico que aseguraran modificaciones fundamentales en las relaciones de poder. Como ya mencionamos, una de las caractersticas dominantes en la historia argentina de las ltimas dcadas es la sucesin en el tiempo de diferentes estrategias de desarrollo, articuladas desde el Estado por diferentes coaliciones de fuerzas polticas cuyos intereses coinciden slo coyunturalmente, sin lograr la consolidacin de un sistema hegemnico estable. Esta situacin ha sido caracterizada mediante una expresin que ha logrado aceptacin generalizada en el anlisis poltico: la de empate hegemnico entre diferentes fuerzas, cada una de ellas alternativamente capaz de vetar los proyectos de las otras, pero sin recursos para imponer, de manera perdurable, los propios. Las causas de esa situacin pueden resumirse sealando la incapacidad del sector ms dinmico en</p> <p>Investigadores del Centro de Estudios Sanitarios y Sociales (CESS). Director del Centro de Estudios Sanitarios y Sociales (CESS).</p> <p>2 la estructura econmica el capital monoplico para elaborar un proyecto poltico capaz de otorgar legitimidad a su situacin de predominio, asegurando el consenso de los diferentes sectores sociales. Ello dificulta el logro de una articulacin estable de la Sociedad con el Estado, indispensable para asegurar la continuidad del sistema poltico y garantizar la reproduccin del modelo econmico2. Los aos sesenta contemplaron profundas transformaciones de la estructura productiva argentina, derivadas del ingreso masivo de capital extranjero dirigido hacia las ramas ms dinmicas del sector industrial. La presencia dominante de la burguesa monoplica a nivel econmico producir importantes transformaciones en las relaciones de fuerza de los otros sectores sociales, que se manifestar no slo entre las diferentes fracciones representativas del capital y el trabajo sino tambin a escala regional: diversificacin de intereses en el seno de la burguesa, tanto urbana como rural, estratificacin de la fuerza de trabajo en virtud de diferencias salariales que beneficiaban al sector ocupado en las industrias dinmicas, corrientes de transferencias de ingresos intersectoriales y desde el interior del pas hacia los polos de crecimiento ubicados en la regin Litoral y la provincia de Crdoba. En el campo poltico el proceso de modernizacin da lugar a la emergencia de nuevos actores sociales que presentan demandas y articulan alianzas destinadas a desequilibrar la nueva relacin de fuerzas. Una capa tecnoburocrtica se incorpora a la funcin pblica y se conecta con los organismos corporativos que nuclean a las diferentes fracciones de la burguesa, mientras los ncleos de poder tradicionales: la burocracia sindical, los partidos polticos, las Fuerzas Armadas internamente divididas en el apoyo a propuestas liberales o nacionalistas adecuan sus expectativas a las condiciones del proceso.</p> <p>CUADERNOS MDICO SOCIALES N 18 -</p> <p>OCTUBRE DE</p> <p>1981</p> <p>1976: EL PROYECTO ECONMICO Y POLTICO DE LAS FUERZAS ARMADAS Ubicado entre la muerte del Pte. Pern y el golpe militar de marzo de 1976, el gobierno de Isabel Pern constituye un ejemplo de lo que se ha denominado empate hegemnico: dominan la escena poltica las pujas entre los diferentes sectores por salir beneficiados con cambios en la redistribucin del ingreso, y continuas presiones sobre el Estado para lograr la implementacin de polticas que beneficien a unos o a otros. La crisis de autoridad en el seno del gobierno posibilita la irrupcin del poder militar, autorrevestido de la funcin de implantar un nuevo orden mediante su intervencin en el terreno de la lucha social3. Como ha sido expresado ya4, en el programa de las Fuerzas Armadas coinciden dos proyectos destinados a reforzarse mutuamente: el inters por debilitar el poder de los sectores que sustentaron la coalicin populista y la necesidad de adecuar el aparato productivo nacional a las profundas modificaciones que se estaban operando en el sistema capitalis-</p> <p>ta a nivel mundial, que suponan una nueva divisin internacional del trabajo. Las lneas directrices del proyecto a nivel poltico estuvieron claramente definidas desde el comienzo de la gestin militar y se aplicaron sin vacilaciones. La destruccin de los fundamentos del poder de las organizaciones sindicales su capacidad de convocatoria y negociacin, nicas en el contexto de Amrica Latina se complement con el bloqueo de todos los canales de participacin democrtica de la ciudadana, tanto a nivel de toma de decisiones como de presentacin de propuestas ante los diferentes rganos de poder. El Estado, pese a su pretendido carcter liberal, privatista, subsidiario, lleva su accin hasta determinadas instituciones que corresponden al mbito de la sociedad civil y, mediante su normatizacin o la penetracin de sus aparatos las somete a su control, anulando toda posibilidad de vida democrtica en el interior de las mismas, mecanismo que ha sido definido por G. ODonnell como corporativismo estatizante y constituye uno de los principales medios de control poltico aplicados por los nuevos Estados autoritarios5. El rea econmica tambin tuvo premisas claras: el programa de la escuela liberal; pero la resistencia de algunos de los factores que se consideraba necesario modificar y el pragmatismo puesto en prctica por sus ejecutores, determinaron importantes cambios instrumentales que incidieron fuertemente en sus resultados finales en cuanto a los sectores beneficiados y el destino de las corrientes de redistribucin del excedente econmico6. El objetivo prioritario desde el primer momento fue la estabilizacin. Pero no se trata de un plan de estabilizacin como tantos otros que haba conocido el pas, destinados a normalizar el funcionamiento econmico alterado temporariamente por los problemas inflacionarios y de balanza de pagos. El objetivo es la transformacin de la estructura econmica destinada a lograr una ms eficiente insercin en el mercado mundial. Se considera imprescindible el control de la inflacin y la solucin de la crisis de la balanza de pagos para la aplicacin de un programa ms ambicioso que se aplicara en una segunda etapa del proceso7. Sin embargo, la resistencia al cambio de los factores que juegan en el corto plazo oblig a colocarlos cada vez en un plano ms relevante, e incluso otorgarles prioridad sobre algunos objetivos de la estrategia original a largo plazo, tales como la elevacin relativa del precio de los productos agropecuarios sobre los industriales. Los lineamientos fundamentales del programa econmico puesto en marcha en 1976 por Martnez de Hoz han sido sintetizados de la siguiente manera8: nuevo equilibrio de salarios inferior en un 40 % al nivel promedio del quinquenio anterior; eliminacin de retenciones a la exportacin de productos agropecuarios; apertura de la economa, mediante la elimina cin progresiva de aranceles de importacin; eliminacin de subsidios a exportaciones no</p> <p>El Programa de Estabilizacin Econmica y las Polticas de Salud y Bienestar Social: 1976-1980</p> <p>3</p> <p>tradicionales y a las tarifas de servicios pblicos, de crditos de fomento y de prestaciones sociales deficitarias (salud y vivienda); liberalizacin del mercado cambiario y financiero; reduccin del gasto, empleo y dficit en el gobierno, reprivatizacin de empresas estatales. En lneas generales, el rechazo de las polticas de tipo keynesiano implica otorgar al crecimiento y la inversin una importancia secundaria: el nfasis se pone en la estabilidad y la asignacin de recursos lograda a travs del mercado de capitales. De ese modo el sector financiero asume el control de las transferencias sectoriales de ingreso, hasta ese momento determinadas por las polticas estatales. Sin embargo, pese a la defensa terica de la tesis liberales, y en abierta oposicin a sus principios, el Estado ejerci un frreo control de la actividad econmica mediante la manipulacin de la relacin cambiaria, la regulacin de las tasas de inters y el control de la oferta monetaria. En diciembre de 1978 la poltica anti-inflacionaria se modifica radicalmente. Se abandona la estrategia de control de precios a travs de la oferta monetaria y se otorga prioridad en ese aspecto a la competencia determinada por la oferta de bienes importados. El retraso de la paridad cambiaria, destinado a lograr ese objetivo, produce un retraso relativo de los precios agropecuarios con respecto a los industriales. Esas medidas tuvieron repercusiones inmediatas en las transferencias de ingresos, reduciendo los excedentes agropecuarios ubicados en el mercado financiero, que fueron sustituidos por capitales provenientes del exterior. La programacin a largo plazo de los niveles de paridad cambiaria permiti el mantenimiento de tasas de inters negativas para el inversor local y altamente positivas para los capitales forneos. Hasta ese momento los beneficios del proceso se haban dirigido claramente hacia el sector agropecuario y el financiero. La burguesa agraria venda sus productos a precios internacionales, sin retenciones ni quitas derivadas de prioridades de inversin en la poltica interna, y colocaba sus excedentes en el mercado financiero con tasas positivas de inters que le aseguraban importantes beneficios. La industria deba acudir al mercado de capitales en procura de los crditos necesarios para la inversin, que antes le eran concedidos por el Estado en condiciones promocionales. A su vez, el sector financiero se beneficiaba con el traspaso de poder econmico que implica el manejo de las transferencias sectoriales de ingreso. A partir de las modificaciones instrumentales de 1978 el beneficiario neto es el capital extranjero, ya sea que acuda como inversor, contando con las fuentes de crdito internacionales, ms accesibles que las que se encuentran a disposicin de los tomadores en el mercado interno, o que se limite al juego especulativo en el mercado de capitales. Pero es digno de sealar el hecho que, tanto en la primera fase del programa, con el estmulo a las</p> <p>EL ESTADO Y LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO Qu significa todo esto en trminos de polticas de bienestar y salud? Consideramos que las lneas fundamentales pasan por el papel que se asigna al Estado como regulador del conjunto social y el modelo de sociedad que se pretende construir. En lo referido a los objetivos y lmites de las polticas estatales hay que tener en cuenta que la concepcin del liberalismo econmico dominante en el proyecto por lo menos a nivel de discurso considera el mercado de capitales como el ms eficiente asignador de recursos en una sociedad, basndose en una filosofa poltica individualista opuesta a la intromisin del Estado en la vida social como ejecutor de polticas de empleo, redistribucin de ingresos, seguridad social y promocin sectorial. Consecuentemente, se atribuyen las dificultades de la economa argentina a la poltica de desarrollo basada en la proteccin de una industria ineficiente y al sobredimensionamiento del sector estatal. Se acusa a los gobiernos precedentes de dilapidar recursos mediante polticas destinadas a estimular el crecimiento econmico, que los obligaron a ampliar excesivamente el sector pblico, subvencionar empresas deficitarias, tomar a cargo actividades que hubiera podido desempear exitosamente la actividad privada y montar un costoso sistema de bienestar social. Por consiguiente, uno de los puntos centrales del proyecto es la reduccin del gasto pblico, en parte porque la emisin monetaria destinada a cubrir el dficit del presupuesto estatal es considerada como una de las causas fundamentales de la inflacin, en parte por la aplicacin del principio de subsidiariedad del Estado, propio de la filosofa liberal que alimenta la ideologa del grupo en el poder. Sin embargo, en la aplicacin concreta del plan de gobierno hubo un importante componente de gasto estatal dirigido a sectores muy especficos. Si consideramos el gasto pblico conforme a la tipologa impuesta por J. OConnor9 y distinguimos entre capital social y gastos sociales, obtendremos una visin ms clara de cmo el presupuesto estatal est dirigido a reforzar el modelo econmico propuesto. Segn OConnor, los gastos estatales pueden dividirse, conforme a las funciones que debe cumplir el Estado para asegurar el funcionamiento del siste-</p> <p>exportaciones agropecuarias, como en esta nueva en que se da ingreso al capital financiero internacional, el proyecto cumple los objetivos de adecuarse a las condiciones y prioridades del mercado capitalista mundial. En el primer caso, abastecindolo de materias primas baratas merced a la posibilidad de grandes excedentes agropecuarios que brinda la feracidad de la pampa hmeda, en el segundo, abriendo el mercado interno a los excedentes de capital-dinero derivados de la cada de las inversiones que se produce como resultado de la crisis capitalista mundial.</p> <p>4 ma, en dos categoras: capital...</p>

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